CC BY
49
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2019
КОЗЛОВА С.В.
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник, зав. сектором
ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЗНОЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Проблема учета и эффективного использования государственной и муниципальной собственности приобретает в настоящее время особую актуальность. Решение этой проблемы важно для пополнения бюджета, для структурной перестройки российской экономики, полноценной реализации социальных задач, для ответа на стратегические вызовы. В современной России федерального закона о казне нет, но формирование институциональной среды на уровне субъектов РФ происходило в течение достаточно длительного периода времени. Анализ данных процессов важен для поиска путей повышения качества государственного управления государственным (муниципальным) имуществом, для выработки целей, общих принципов и механизмов управления им.
Ключевые слова: имущественная казна, государственное имущество, управление казной, закон о казне, региональная казна.
1БЬ: Ш2, Ш7, Ш2, L33.
Э01: 10.24411/2073-6487-2019-10046
Федеральный уровень управления казной
Принятое толкование термина «казна» нашло отражение в Гражданском кодексе (ГК) Российской Федерации. В соответствии со ст. 214 и 215 ГК можно дать определение не только федеральной, но и субфедеральной и муниципальной казны, что важно для проводимого нами исследования. Казну края, области, города федерального значения составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за государственными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего образования.
ФГБУН Институт экономики РАН
ГРИБАНОВА О.М.
научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
При рассмотрении казны важно учитывать позиции государства в экономической системе. В любом регионе оно юридически и экономически выступает как субъект определенных имущественных прав и интересов. Государство является собственником финансовых ресурсов и других активов казны, не закрепленных за государственными предприятиями и учреждениями. Именно использование института казны позволяет государству наравне с другими субъектами права быть непосредственным участником регулируемых законодательством гражданских правоотношений по поводу формирования и использования значительной части государственной собственности. Институт казны позволяет учесть не только специфику разных активов казны и права государства на них, но и раскрывает всю систему финансово-экономических отношений по поводу использования государственного имущества.
Но определяя состав казны, статья 214 ГК РФ не дает представления о порядке наполнения казны, о движении составляющих ее активов, а также о целом ряде других специфических моментов функционирования данного института. Поэтому важно регламентировать порядок поступления, учета, выбытия имущества из казны, принятия решений о распоряжении ее объектами. Регулирование этих процессов возможно на основе закона о казне. Так сложилось, что развитие правового поля института казны в современной России осуществляется на уровне субъектов РФ (регионов) и муниципалитетов: в конце 1990-х годов стало формироваться региональное законодательство об управлении государственным (муниципальным) имуществом, в том числе стали приниматься законы о казне. Однако федерального закона о казне до настоящего времени не существует1.
Становление системы управления казной происходило в рамках развития системы управления всей государственной собственностью. В этом процессе можно обозначить несколько главных этапов: приватизация; концепция управления государственной собственностью и принятие региональных законов о казне и региональных законов об управлении собственностью; государственная программа «Управление федеральным имуществом».
В 1999 г. на федеральном уровне принимается Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ. Как отмечают исследователи в данной области, «По существу это была первая
1 Мы не можем сказать точно, почему сложилась такая ситуация с правовым полем управления казной. Но хочется провести аналогию по развитию правовой базы государственно-частного партнерства, когда на протяжении долгого времени принимались законы субъектами РФ, а федеральный закон о ГЧП был принят только в конце 2015 г. (см., например, анализ ситуации с формированием институциональной среды ГЧП в [5]).
Концепция по управлению государственным имуществом и приватизации, в которой утверждался новый подход к управлению государственным имуществом... В документе была четко сформулирована цель государственной политики в области приватизации - кардинальное повышение эффективности функционирования республиканских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом» [7, с. 92]. Концепция определила основные цели, задачи и принципы государственной политики России в сфере использования государственного имущества.
На наш взгляд, Концепция включала в себя достаточно большой потенциал для развития экономики страны, который, к сожалению, в значительной степени не был реализован.
Во-первых, увеличение доходов за счет более эффективного использования государственного имущества и получения дополнительных доходов, с одной стороны, и оптимизация расходов на управление им, с другой, позволили бы развивать экономику в целом, в том числе и экономику регионов, муниципалитетов, городов, снижать налоги предприятий. Можно было бы значительную часть полученных доходов от использования имущества реинвестировать в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, направить на структурную перестройку российской экономики и развитие ее производственного потенциала.
Во-вторых, последовательная, планомерная и системная реализация Концепции могла бы стать основой для качественного улучшения инвестиционного климата, что особенно важно для развития регионов.
Полная инвентаризация и классификация государственного имущества, находящегося в стране и за рубежом, вовлечение его в гражданский оборот - все это позволяет сформировать достоверный баланс имущества государства, что является важным условием выполнения задач привлечения инвестиций путем предоставления гарантий не только за счет бюджета, но и за счет реальных активов, характеризующихся экономическими показателями - стоимостью, ликвидностью, и правовым режимом, обеспечивающим адекватный потребностям порядок их использования.
В-третьих, необходимым шагом в использовании потенциала, заложенного в Концепции, могло бы стать совершенствование оценки и отбора инвестиционных проектов (программ), которые финансируются за счет средств бюджета развития РФ или под реализацию которых предоставляются государственные гарантии. Также перспективным является развитие проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) с использованием имущества казны.
Создавая правовые и организационные механизмы реализации Концепции, необходимо было ориентироваться на перспективные
стратегические экономические интересы России, на переход российской экономики на новый, более высокий технологический уклад, на производство продукции с высокой долей добавленной стоимости. Но, несмотря на правильно поставленные в Концепции цели и задачи по управлению государственным имуществом и приватизации и законотворческую работу, они не были достигнуты и реализованы, а казна как объект управления в Концепции не рассматривалась. С 2014 г. на федеральном уровне начинается новый этап в управлении государственным имуществом, в том числе и в управлении казной - утверждение государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», включающая подпрограмму 1 «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» (далее - Программа)2.
Параллельно с процессами управления федеральным имуществом идет процесс развития законодательной базы по управлению имуществом субъектов РФ (так называемый региональный уровень). В связи с этим заслуживает внимания анализ региональных законов о казне в контексте развития правового поля управления государственной собственностью в целом.
Развитие регионального законодательства о казне
Для анализа были выбраны законодательные акты о казне следующих субъектов РФ: Свердловская область, Краснодарский край, Красноярский край, Алтайский край, Приморский край, Читинская область, г. Москва. Выбор именно этих субъектов РФ был обусловлен принципом преемственности: в 2007 г. один из авторов принимал участие в исследование особенностей становления регионального законодательства о казне [1]. По прошествии более чем десятилетия стало очевидным, что управление отношениями по поводу использования государственного имущества может либо способствовать развитию российской экономики, либо наоборот. Так, дисфункции управления имущественными отношениями, частые изменения нормативно-правовых актов, регулирующих их, непрозрачность институциональной среды управления госсобственностью отталкивают потенциальных инвесторов (например, даже в жилищном строительстве, несмотря на высокую потенциальную привлекательность данного сегмента экономики).
2 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 327 (ред. от 29.03.2019) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом"» www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162192/ (дата обращения: 29.07.2019).
Качество управления имущественными отношениями в сфере использования государственной собственности во многом определяет стабильность социально-экономических региональных систем, а также возможности их перехода в фазу устойчивого роста. Государственные имущественные отношения (при наличии определенных условий) могут стать мощным фактором экономического развития и социальных преобразований территорий, в том числе за счет реализации национальных проектов. Вместе с тем возможно и отрицательное, дестабилизирующее воздействие на экономические системы, которое появляется в случае неэффективного использования государственного имущества при вовлечении его в хозяйственный оборот без учета национально-государственных интересов России. Результат - серьезные социальные потрясения, кризис доверия со стороны населения, а также инвесторов к государственным проектам, возникновение дополнительных экономических рисков или повышение уровня существующих.
«Одна из основных причин низкой эффективности нашего государственного сектора (неэффективное использование государственной собственности) заключается в том, что на протяжении 27 лет такая задача в системе государственного управления не ставилась и, более того, как серьезная проблема (на фоне более важных задач) не воспринималась» [2, с. 59].
По мере развития цивилизованного оборота казенного имущества продуманное использование активов казны создает возможности регионам, территориальным образованиям и экономической системе в целом получать экономические эффекты. Основными из них являются:
• развитие рынка, позволяющего концентрировать капитал на территории региона (муниципалитета), осуществлять его перелив в доходные отрасли, в инвестиционные проекты;
• создание привлекательного инвестиционного имиджа региона;
• активизация предпринимательской деятельности, в том числе на базе государственного (муниципального) имущества в проектах государственно-частного партнерства;
• совершенствование налогообложения за счет адекватной рыночной оценки земельных участков и недвижимости в целом; пополнение регионального (городского) бюджета.
При наличии таких эффектов повышается капитализация как региона в целом, так и отдельных предприятий, появляется возможность получения средств от выпуска и реализации дополнительных акций, создаются условия для привлечения инвестиций путем залога недвижимости и иного имущества субъекта РФ.
Результаты проведенного нами анализа законодательной базы функционирования института казны в выбранных для исследования
субъектах РФ позволили структурировать ключевые моменты и проблемы, по которым позиции регионов в той или иной степени расходятся.
Выбор законодательной базы управления казной
Анализ законодательной базы выбранных для изучения субъектов РФ показал, что за период 2006 - 2018 гг. в большинстве данных субъектов РФ (Приморский край, Алтайский край, Свердловская область, Краснодарский край, г. Москва) были сохранены в качестве самостоятельных законы о казне - они работают параллельно с законами об управлении государственной собственностью, в них вносятся дополнения и изменения (см. табл.). В то же время в некоторых регионах законы о казне были отменены, а управление казной стало осуществляться на основании закона о государственной собственности. Так, в нашей выборке Красноярский край и Забайкальский край отказались от отдельного закона о казне. Закон о казне Красноярского края был принят одним из первых (в октябре 1996 г.), но он утратил силу с 08 апреля 2011 г. в связи с принятием закона об управлении государственной собственностью Красноярского края. В этом законе проблемы управления государственной казной Красноярского края были выделены в одну статью (ст. 4. Государственная казна Красноярского края). В данной статье был указан состав казны и каким образом принимаются решения по распоряжению казной . Если буквально, то следующее: «1) Государственную казну Красноярского края (далее -казна края или краевая казна) составляют средства краевого бюджета, иное имущество, находящееся в государственной собственности края и не закрепленное за краевыми унитарными предприятиями и краевыми учреждениями. 2) Решения, связанные с распоряжением объектами краевой казны, принимаются при наличии экономического обоснования».
Вероятно, все остальное по казне не отличается от принципов и механизмов управления государственной собственностью в целом.
Закон о казне Читинской области просуществовал всего 4 года, но также был упразднен после принятия в декабре 2009 г. закона об управлении и распоряжении государственной собственностью Забайкальского края.
Обе позиции (наличие специального закона о казне или его отсутствие) имеют под собой определенные основания. Управление государственной собственностью в соответствии с законами является целенаправленным воздействием государства на объекты его собственности, в том числе на объекты казны. Ими же устанавливаются правила владения, пользования и распоряжения данным имуществом. Те
Таблица
Законодательные акты субъектов РФ в области управления государственным имуществом (по состоянию на первую половину 2019 г.)
Наименование субъекта РФ Законы об управлении государственной собственностью субъектов РФ Законы о казне субъектов РФ
Приморский край Закон Приморского края от 9 августа 2000 г. №99-КЗ «Об управлении собственностью Приморского края» (в редакции от 06.03.2019 г. №466-КЗ) Закон Приморского края «О казне Приморского края» принят Законодательным Собранием Приморского края 28 января 2004 г. (в редакции законов Приморского края от 02.02.2016 г. №759-КЗ)
Алтайский край Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 г. №98-ЗС «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Алтайского края» (в редакции от 06.06.2018 г. №35-ЗС) Закон Алтайского края от 12 ноября 1997 г. №62-ЗС «О казне Алтайского края» (в редакции Законов Алтайского края от 04.09.2001 г. №45-ЗС; от 07.05.2010 г. №33-ЗС; от 13.05.2015 г. №40-ЗС; от 01.11.2017 г. №87-ЗС
Красноярский край (закон о казне утратил силу) Закон Красноярского края от 3 марта 2011 г. №12-5650 «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» (с изменениями на 4 июня 2019 г.) Закон о казне Красноярского края от 10 октября 1996 г. №11-341 утратил силу с 08 апреля 2011 г. на основании Закона Красноярского края от 3 марта 2011 г. №12-5650
Забайкальский край (ранее -Читинская область) (закон о казне утратил силу) Закон от 23 декабря 2009 г. №326-ЗЗК «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Забайкальского края», принят 16 декабря 2009 г. Законодательным Собранием Забайкальского края О казне Читинской области от 1 декабря 2005 г. №741-ЗЧО О казне Читинской области. Принят Читинской областной Думой 16 ноября 2005 г. (утратил силу в декабре 2009 г. на основании Закона Забайкальского края от 18.12.2009 г. №314-ЗЗК НГР: ги92000200901214)
Вестник ИЭ РАН. №4. 2019 С.66-81
Окончание табл.
Наименование субъекта РФ
Законы об управлении государственной собственностью субъектов РФ
Законы о казне субъектов РФ
Свердловская область
Закон Свердловской области от 10 апреля 1995 г. №9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области» (в редакции Областного закона от 12 февраля 1998 г. №5-ОЗ; Областного закона от 22 июля 2002 г. №32-ОЗ) (с изменениями на 3 ноября 2017 г.) (редакция, действующая с 1 июня 2018 г.)_
Закон Свердловской области от 22 ноября 1999 г. №31-ОЗ О государственной казне Свердловской области (с изменениями на 29 июня 2017 г.)
Краснодарский край
Закон Краснодарского края от 13 мая 1999 г. № 180-КЗ Об управлении государственной собственностью Краснодарского края (с изменениями на 5 июля 2019 г.)
Закон Краснодарского края «О казне Краснодарского края», принят Законодательным Собранием Краснодарского края 28 сентября 2005 г. (в редакции от 08.08.2016 г. №3469-КЗ)_
Москва
Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. №49 «Об основах управления собственностью города Москвы»
Закон г. Москвы «Об имущественной казне города Москвы»
Источник: составлено авторами.
регионы, в которых действуют отдельные законы о казне, фиксируют особенности этих процессов применительно к региональному уровню государственной власти.
Понятие казны (состав казны)
Во всех рассмотренных региональных законодательных актах в состав казны включены помимо имущества денежные средства, т. е. казна формируется из финансовой и нефинансовой частей. Это означает, что в названных регионах регулируются отношения по поводу казны как единого целого. Исключение составляет закон города Москвы «Об имущественной казне города Москвы», который регулирует отно-
Вестник ИЭ РАН. №4. 2019 С.66-81
шения, связанные с формированием имущественной казны города Москвы (далее - имущественная казна), содержанием объектов имущественной казны, распоряжением объектами имущественной казны, а также устанавливает порядок учета объектов имущественной казны, контроля за их состоянием и использованием. Поэтому одно из основных понятий, используемых в законе, - это «имущественная казна, под которой понимается движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленное за государственными унитарными предприятиями города Москвы, казенными предприятиями города Москвы или государственными бюджетными или автономными учреждениями города Москвы, за исключением средств бюджета города Москвы и потребляемых вещей»3.
Таким образом, анализ нормативных актов (законодательства) о казне различных регионов Российской Федерации показал, что в настоящее время приоритетной является позиция включения в состав казны финансовой и имущественной составляющих. Если же рассматривать казну только как имущественную составляющую государственной собственности, то тем самым будут нарушены взаимосвязи между финансовыми потоками и нефинансовыми активами, что не позволит повысить качество государственного управления развитием социально-экономической системы на всех уровнях. На наш взгляд, данная позиция может считаться предпочтительной и в содержательном смысле, так как она отражает комплексный подход к управлению государственной собственностью через управление казной. Но только при одном очень важном условии - в законе о казне должен быть прописан механизм взаимосвязи между всеми составляющими казны. При отсутствии такого механизма (или - институционального правила) остается неясным, каким образом в данном случае будет осуществляться управление этими составляющими. Поэтому и различия между законами о казне и законами об имущественной казне будут носить формальный характер.
Рассматривая теоретические подходы специалистов в данной области, отметим, что Г. Мальгинов и А. Радыгин в своей работе ука-
3 В нашу выборку не включено законодательство города Санкт-Петербурга по управлению собственностью, но тем не менее хотелось бы отметить, что в Санкт Петербурге как такового закона, посвященного только казенному имуществу, нет. Имеется, например, Административный регламент администрации района Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению полномочий собственника государственного имущества Санкт-Петербурга, расположенного на территории района Санкт-Петербурга, в части обеспечения содержания нежилых зданий, а также помещений в таких зданиях, являющихся имуществом казны Санкт-Петербурга и не переданных по договорам третьим лицам (утвержден распоряжением Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 16 января 2018 г. №4-р).
зывают следующие блоки казны: «...в структуре казны РФ можно выделить три основных блока: (1) бюджетные средства (за отчетный период или на определенную дату); (2) акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в федеральной собственности; (3) все прочее движимое и недвижимое имущество, из которого в зависимости от степени детализации выделяются земельные участки» [6, с. 23]. При этом мы не можем согласиться с их позицией по вопросу того, «.что на протяжении почти всего периода рыночных реформ имущественный комплекс казны, замкнутый в границах собственно третьего блока, практически не рассматривался как самостоятельный объект в рамках процесса управления государственным имуществом» [6, с. 23]. Закон об имущественной казне города Москвы тому подтверждение.
Исследуя понятие казны в региональных законах, нельзя не провести параллель с формированием институциональной среды института государственно-частного партнерства - там также до принятия федерального закона отсутствовал единый подход в законодательных актах субъектов РФ к составу казны, отсутствовала единая позиция к понятию ГЧП (см. более полный анализ в [5]).
Субъекты системы управления казной
Эффективное управление казной предполагает четкое разграничение полномочий в этой сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. Этот очень важный ракурс управления позволяет обеспечивать безопасность и стабильность развития регионов. Поэтому в ряде региональных законов ему уделено повышенное внимание, например, в законах Краснодарского края и в Свердловской области.
Анализ регионального законодательства в области распределения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере управления казной, существовавшего ранее - более 10 лет назад, позволил выделить три типа управления:
1-й тип управления казной предполагал четкое разделение функций управления казной между исполнительной и законодательной властями с наделением последней определенными контрольными полномочиями. Именно четкое распределение полномочий в управлении казной позволяет обеспечивать безопасность этих регионов и контролировать экономическую составляющую их развития. В региональных законах первого типа был представлен механизм достижения властного консенсуса, в первую очередь в отношении управления значимым для региона имуществом. К регионам с данным типом управления были отнесены Свердловская область, Краснодарский и Красноярский края.
2-й тип управления казной фактически осуществлялся администрацией края или области (и через них - уполномоченными органами).
При этом функции региональной законодательной власти расписаны нечетко, поэтому создается впечатление, что они носят урезанный характер. В результате этого могут возникнуть сложности и ситуация может стать уязвимой. К регионам со вторым типом управления были отнесены Приморский край и Читинская область.
3-й тип управления казной осуществлялся в Алтайском крае. В этом варианте отраслевые органы управления администрации края и другие специально уполномоченные государственные организации ведут учет состояния и движения объектов краевой казны в соответствующей сфере управления экономики края.
В настоящее время анализ регионального законодательства указы-ваетнасмещениерычаговуправлениякорганамисполнительнойвласти.
Вопросы учета активов казны, контроля
за их движением и сохранностью
Учет и инвентаризация активов казны являются эффективными инструментами управления ею, позволяющими повышать эффективность ее использования. Кроме того, рациональная организация системы учета, хранения и содержания казенного имущества, использование всех активов казны для решения социально-экономических задач могут повысить рейтинг (в том числе и инвестиционный) любого региона или города.
Учету подлежат и финансовые, и нефинансовые составляющие казны. При этом обязательным условием является то, что учет финансовых составляющих и их потоков должен быть всесторонним и прозрачным. Что касается нефинансовых составляющих, то для их учета требуется подключение таких инструментов, как единый реестр государственной и муниципальной собственности, земельный кадастр и сводный баланс движения собственности в областях и городах.
Во всех регионах, хотя и с некоторыми различиями, в общих чертах определены следующие вопросы оценки казенного имущества:
• основа для оценки (например, рыночная стоимость имущества -как в Приморском варианте закона о казне);
• проведение переоценки имущества в связи с тем, что со временем его балансовая стоимость и рыночная цена меняются: если да, то в каких случаях (например, об этом упоминается в Краснодарском варианте).
Учет объектов казны осуществляют органы исполнительной власти, специально уполномоченные для управления ими, с внесением соответствующих записей в единый Реестр собственности. Адекватная оценка всех объектов, включаемых в казну, важна и для определения уровня накоплений в казне, и для поиска вариантов ее наилучшего использования. При этом следует иметь в виду, что казенная собственность может
быть использована для рыночной купли-продажи, залога, страхования, налогообложения, аренды и т. д. Здесь требуется не просто располагать рыночной оценкой казенного имущества и иных ценностей, а обновлять данную оценку. В связи с этим, во-первых, необходимо организовать мониторинг рыночных цен объектов казны, прежде всего на недвижимость. Во-вторых, следует четко поставить вопрос о независимой оценке объектов собственности в казне.
Проведенное исследование показало, что в законах о казне до сих пор нечетко прописаны механизмы контроля. Особое внимание следует обратить на невозможность органов исполнительной власти контролировать самих себя. Поэтому нельзя исключать возможность при уполномоченном органе сформировать общественный совет, выполняющий контрольно-консультационные функции; подключить представительные органы власти для контроля и утверждения принимаемых решений по поводу казны.
Вопросы инвентаризации для субъектов Федерации, владеющих огромными объемами недвижимости, приобретают особую актуальность. Однако инвентаризация (ее периодичность, формы проведения, особые случаи и пр.) не выделена отдельной статьей во всех региональных законах.
С учетом положительных тенденций на федеральном уровне по вопросам совершенствования учета и инвентаризации было бы целесообразным ввести самостоятельную статью об инвентаризации и отразить периодичность проведения плановой инвентаризации, а также указать случаи, когда необходима внеплановая инвентаризация. Также имеет смысл обозначить круг органов, имеющих право проводить инвентаризацию, либо принимать участие в инвентаризациях - плановых и внеплановых.
Во всех рассмотренных вариантах законов о казне не нашли отражение долгосрочные проблемы управления казной, что важно учитывать при разработке и совершенствовании концепции управления государственным имуществом в целом.
Налаживание взаимосвязей между финансовой и нефинансовой частями казны требует составления баланса движения ее имущества. В настоящее время существует реестровый и бюджетный балансовый учеты казны, но они несовершенны. Нужны регистры движения бюджетных средств, реестры казенного имущества, информация о его использовании и о долговых обязательствах. Они должны соответствовать международным стандартам учета, быть прозрачными и понятными для всех пользователей информации о казне регионов. Данные о казне субъекта Федерации составляют основу для формирования инвестиционной привлекательности региона, создавая при этом достаточно полную картину его платежеспособности.
Правильный учет активов казны позволяет не просто классифицировать имущество, находящееся на территории региона, но и обеспечивает возможность оценить стоимость различных объектов региональной собственности, правильно и эффективно расходовать государственные средства на ее содержание, наводить порядок в разграничении собственности на землю. Главное же - создается возможность наладить управление движением казны: баланс должен служить не только информацией о составе казны в денежном выражении, но и быть инструментом анализа и контроля движения территориального имущества.
Как в первоначально проведенном исследовании, так и сейчас, мы не можем не отметить высокий уровень подготовки закона о казне Свердловской области, использование положительного опыта которой способствовало бы в немалой степени совершенствованию управления казной как на федеральном уровне, так и в регионах. Управление казной нацелено на получение наибольшего комплексного эффекта от всей совокупности ее объектов, что требует поиска оптимального соотношения в использовании ее финансовой и нефинансовой составляющих. В связи с этим, с одной стороны, необходим ежегодный отчет перед представительной властью о степени использования казны как единого целого (а не отдельных составляющих), а, с другой - необходима оценка различных вариантов (реализованных и перспективных) управления казной по следующим критериям:
• получение доходов;
• разница между возможными доходами и реальными (в конце года);
• минимизация социальных рисков;
• соответствие стратегии развития региона (города) как единой системы.
В законе о казне Свердловской области управление казной детально расписано по отдельным составляющим финансовой и нефинансовой ее частей. Это позволяет учесть специфику регулирования отношений по поводу разных видов имущества, включенных в казну. Особое внимание уделено формированию резервных фондов, государственных резервов и запасов, что должно обеспечивать безопасность региона; выбытие объектов из нефинансовой части казны рассматривается и оценивается с точки зрения расходов капитального и текущего характера; распоряжение имуществом казны регулируется в двух направлениях: а) при его выбытии из казны; б) при отсутствии выбытия.
Отмечая необходимость поиска форм и методов эффективного управления казной, следует подчеркнуть, что решение данной проблемы наталкивается на ряд трудностей. Важнейшая их них - про-
* * *
блема разграничения федеральной и региональной государственной собственности. Пока оно не будет проведено до конца, реализовать в полной мере даже хорошо отработанные законы не представляется возможным.
Вторая трудность - разграничение региональной и муниципальной собственности. От этого зависит решение по крайней мере следующих вопросов: будет ли информация об имуществе казны достоверна? насколько наполнение казны будет различаться на региональном и муниципальном уровнях? посредством каких механизмов будет происходить движение имущества казны? за счет каких источников будет функционировать система управления казной? Это очень сложные вопросы, требующие концептуального осмысления и разных подходов к их решению, а также разных механизмов регулирования.
Проведенное исследование различных подходов к управлению казной позволяет сделать следующие выводы.
1. В законодательном порядке должны быть разработаны долгосрочные аспекты управления активами государственной (муниципальной) казны.
2. При управлении казной как единым целым важно придерживаться принципа непротиворечивого решения социальных и экономических задач, поиска консенсуса интересов развития государства, субъектов РФ, отдельных территориальных образований, населения и бизнеса.
С этим принципом тесно связан другой принцип - обеспечение безопасности всего государства и его субъектов. При этом механизм, обеспечивающий эту безопасность, на наш взгляд, должен быть зафиксирован в самом законе о казне разных уровней власти. Один из вариантов - определить и зафиксировать оптимальную величину долговых обязательств, обеспеченных казенным имуществом без ущерба для социально-экономической безопасности территориальных образований.
3. На наш взгляд, в законе о казне любого территориального образования должен быть четко прописан порядок (механизм) включения имущества в казну, его использования и выбытия, а также возможные ограничения. При этом необходимо четко разделить и прописать функции законодательной и исполнительной ветвей власти.
Таким образом, основной целевой установкой создания и использования института казны, на наш взгляд, должно быть непротиворечивое решение социальных, экономических, финансовых и экологических задач, что будет способствовать не только наполнению бюджета за счет неналоговых поступлений, но и, эффективно управляя государственной собственностью, минимизировать различного рода риски. Такая установка позволит решать вопросы структурной перестройки
экономики, обеспечить возможности для перехода на новый, более высокий уровень технологического уклада, повысить инвестиционную привлекательность территориальных образований и активность бизнеса. Как отмечает Смотрицкая И.И., «Растущая неэффективность сложившейся модели государственного управления выступает одним из ключевых факторов, препятствующих стабилизации и росту российской экономики» [3, с. 46]. Поэтому «Построение инновационной экономики в сложной экономической ситуации требует .. .пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственной собственностью, совершенствования институтов и механизмов государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики» [4, с. 71].
В целях повышения качества управления государственной (муниципальной) казной в настоящее время необходимо:
Создание комплексной законодательной базы о казне федерального уровня, уровня субъектов РФ и территориальных образований. При этом необходимо формирование целой системы нормативно-правовых актов, включающих цели использования института казны, структуру и состав ее активов, правила и механизмы включения разных объектов в казну и их выбытия, а также бюджетов разных уровней власти. Решение первой задачи может осуществляться двумя путями: принятием отдельного закона о казне или управление ею в соответствии с отдельными статьями в составе закона об управлении государственной собственностью.
Формирование достоверной информационной базы о состоянии и движении различных частей казны, совершенствование учета и инвентаризация всех ее объектов, предполагающие дальнейшее развитие норм бухгалтерского бюджетного учета с выделением особенностей учета казны (в системе национальных счетов, в соответствии с международными стандартами).
Соответствие целей функционирования института казны основным стратегическим государственным программам и концепциям государственной политики России - стратегии развития экономики страны, ее экономической безопасности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Юшина Т.В., Кудинова Е.В., Козлова С.В. Управление государственным имуществом посредством казны // Финансы. 2007. № 6. С. 7-11.
2. Козлова С.В., Братченко С.А. Совершенствование системы управления государственной собственностью: уроки прошлого и направления развития // Российский экономический журнал. 2018. № 4. С. 56-67.
3. Смотрицкая И. И. Стратегические подходы к повышению эффективности институтов государственного управления // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2018. № 1. С. 45-60.
4. Грибанова О.М. Роль казны в составе государственной собственности // МБА. 2018. № 3. С. 67-74.
5. Козлова С.В. Институциональная среда развития государственно-частного партнерства в России // Экономические науки. 2009. №9 (58). С.27-30.
6. Мальгинов Г., Радыгин А. Управление имуществом государственной казны РФ: некоторые актуальные тенденции // Экономическая политика. 2015. Т. 10. № 4. С. 20-46.
7. Грибанова О.М. Концепция управления государственным имуществом: оценка и перспективы развития // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 4. С. 90-97.
ABOUT THE AUTHOR
Kozlova Svetlana Vyacheslavovna - Doctor of Economic Sciences, Head of the Sector of Institutions and Mechanisms of State Regulation of the Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia
Ggibanova Olga Mihailovna - Research Fellow of the Institute of the Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
FORMATION OF INSTITUTIONAL ENVIRONMENT FOR TREASURY MANAGEMENT IN MODERN RUSSIA
The problem of accounting for and effective use of state and municipal property is now of particular relevance. The solution of this problem is important for the replenishment of the budget, for the structural restructuring of the Russian economy, the full implementation of social tasks, to respond to strategic challenges. In modern Russia, there is no Federal law on the Treasury, but the formation of the institutional environment at the level of the subjects of the Russian Federation occurred for a fairly long period of time. Analysis of these processes is important for finding ways to improve the quality of public administration of state (municipal) property, to develop goals, General principles and mechanisms of its management. Key words: property Treasury, state property, Treasury management, law on Treasury, regional Treasury. JEL: H82, H57, H72, L33.
