CC BY
52
А. Е. Лапин, И. Ф. Алиуллов
A. E. Lapin, I. F. Aliullov
Формирование института государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации
Formation Institute for Public-Private Partnership in the Russian Federation
< >
о о
Лапин Анатолий Евгеньевич
Ульяновск
Ульяновский государственный университет Заведующий кафедрой экономического анализа и государственного управления Доктор экономических наук, профессор eagov@ulsu.ru
Алиуллов Ильдар Фаргатович
Ульяновск
Ульяновский государственный университет Аспирант кафедры экономического анализа и государственного управления egmu@bk.ru
Ключевые слова:
государственно-частное партнерство, региональные модели государственно-частного партнерства, экономическая политика
В статье обосновывается необходимость использования механизма государственно-частного партнерства при реализации экономической политики регионов. Авторы исследуют проблему легального определения государственно-частного партнерства, а также рассматривают возможные модели его использования в субъектах Российской Федерации. Конкретные результаты партнерства власти и бизнеса показаны на примере Ульяновской области.
Lapin Anatoly Evgenievich
Ulyanovsk
Ulyanovsk State University
Head of the Chair of Economical Analysis and Public Administration
Doctor of Science (Economy), Professor eagov@ulsu.ru
Aliullov Ildar Fargatovich
Ulyanovsk
Ulyanovsk State University
Graduate student of the Chair of Economic Analysis
and Public Administration
egmu@bk.ru
Key words:
public-private partnership, regional models of public-private partnerships, economic policy
The article justifies the necessity of use of public-private partnership while implementing regional economic policy. The authors examine the problem of legal definition of public-private partnerships, as well as consider possible models of its use in the regions of the Russian Federation. The concrete results of partnership between business and government are shown taking the Ulyanovsk region as an example.
На современном этапе развития российской экономики наблюдается эволюция форм хозяйственного взаимодействия публичного и частного секторов за счет проникновения частного капитала в сферу государственной собственности и изменения функций и задач государства, связанных с разгосударствлением отдельных сфер экономической деятельности. Этот процесс приводит к появлению института государственно-частного партнерства, ко-
торое в современных условиях рассматривается как эффективный инструмент экономической политики, позволяющей целенаправленно использовать инновационный и инвестиционный потенциалы бизнеса в определенных государством стратегических направлениях.
Механизмы государственно-частного партнерства могут оказать существенное влияние на национальную экономику, так как их реализация ведет к снижению нагрузки на государствен-
о ный бюджет, положительный эффект н может быть достигнут также в связи с ^ использованием преимуществ (компе-^ тенций, эффективных методов работы, о способности к новаторству) частного l- бизнеса для реализации общественно о значимых государственных функций, ™ стимулированием деловой активности ™ в условиях кризисных явлений, созда-^ нием дополнительных возможностей х инвестирования в инфраструктурные < отрасли. Все это способствует интен-jE сификации экономического роста, обе-| спечивает повышение конкурентоспо-о собности национальной экономики. П В стратегических и социально значимых отраслях, где зачастую государство и муниципальные образования выступают монополистами, все в большей степени возрастает потребность в инвестициях. Эти сферы не всегда могут быть приватизированы, а бюджетного финансирования недостаточно для их нормального функционирования. Привлечение средств частного предпринимателя в рамках государственно-частного партнерства позволяет решать задачи по созданию, реконструкции и эксплуатации публичного имущества, а также по предоставлению населению качественных публичных услуг [1].
За рубежом данный институт носит название «public-private partnership», где государство (public) также трактуется в широком смысле слова, оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления [3], зачастую такую же трактовку принимают и российские исследователи.
Вообще следует выделить две основные причины существования необходимости в партнерстве бизнеса и власти. Для государства государственно-частное партнерство является решением проблемы недостатка средств государственного (муниципального) бюджета для содержания объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. Для бизнеса — это, прежде всего, стремление частных лиц получить экономическую выгоду от участия в государственно-
частном партнерстве в виде налоговых льгот предпринимательской деятельности, дохода от использования объектов государственной и муниципальной собственности.
Взаимодействие публичных и негосударственных структур, безусловно, необходимо. Но до сих пор не существует четкого представления о том, каким оно должно быть и в каких формах осуществляться, где та грань, которая отделяет обычный диалог власти с бизнесом от партнерства в нашем понимании. Так, среди исследователей-экономистов сформировалось понимание государственно-частного партнерства как формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств [5]. Наиболее пространным и объемлющим является определение В. Г. Варнавского, где государственно-частное партнерство представляет собой «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских работ до обеспечения общественных услуг» [2].
В нашем понимании государственно-частное партнерство — это совокупность форм и механизмов средне- и долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия (сотрудничества) между органами государственной власти (местного самоуправления), с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, что предполагает распределение рисков между партнерами и осуществляется в целях наиболее эффективной реализации проектов.
В качестве объектов государственно-частного партнерства могут выступать любые объекты, находящиеся в государственной (муниципальной) собственно-
сти и осуществляющие работы и услуги для населения. К ним относятся автомобильные дороги, объекты коммунальной, производственной, транспортной инфраструктуры, объекты образования, здравоохранения, спорта, туризма и отдыха, трубопроводный и железнодорожный транспорт, объекты инженерной коммуникации и т. д.
Что же касается легального определения государственно-частного партнерства, то на федеральном уровне его нет, лишь на уровне субъектов Российской Федерации предложены различные определения данного понятия, но единого подхода на сегодняшний день все еще не выработано. Особенностью законодательного обеспечения государственно-частного партнерства в Российской Федерации является то, что более активную позицию в данном вопросе занимают региональные органы государственной власти. В целом необходимость регионального законотворчества в сфере государственно-частного партнерства была предопределена, в первую очередь, ограниченностью федерального законодательства, а также стремительно развивавшимися экономическими предпосылками, требовавшими оперативного совершенствования правового регулирования в этой области.
Региональные законы о государственно-частном партнерстве начали приниматься сравнительно недавно. Санкт-Петербург стал одним из первых субъектов Российской Федерации,принявших соответствующий закон (2006 г.). На 1 ноября 2011 г. региональный закон об участии субъекта Российской Федерации в государственно-частном партнерстве принят в 46 российских регионах. Среди них можно выделить:
• Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25 декабря 2006 г. № 627-100;
• Закон Томской области «О государственно-частном партнерстве в Томской области» от 4 декабря 2008 г. № 240-ОЗ;
• Закон Ставропольского края «О государственно-частном партнерстве в
Ставропольском крае» от 12 октября о
2009 г. № 67-кз; н
' о
• Закон Краснодарского края «О го- ^
сударственной политике Краснодар- ^
ского края в сфере государственно- о
частного партнерства» от 9 июня ^
2010 г. № 1989-КЗ; о
• Закон Ивановской области «О госу- ™ дарственно-частном партнерстве в ™ Ивановской области» от 14 июля ^ 2010 г. № 84-ОЗ и др. х Главной ценностью в принятых ре- <
гиональных нормативно-правовых ак- ^ тах является легальное закрепление | понятия «государственно-частное пар- о тнерство». В ряде законов оно определено как взаимовыгодное сотрудничество в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных (Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25 декабря 2006 г. № 627-100).
В других оно представлено как совокупность форм средне-и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между публичным образованием (субъектом Российской Федерации или муниципальными образованиями), с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории субъекта Федерации, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала региона (Закон Ставропольского края «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» от 12 октября 2009 г. № 67-кз).
Однако в целом региональное законодательство имеет ряд недостатков. Во-первых, оно не учитывает опыта реализации проектов, зачастую носит декларативный характер. Во-вторых, они не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны инвесторам. Тем не менее, применение механизма государственно-частного партнерства в практике российских регионов уве-
о личивается с каждым годом — опреде-н ленную роль в этом сыграл экономист ческий кризис 2008-2009 гг., стиму-^ лировавший органы государственной о власти к запуску крупных инфраструктурных проектов на основе принципов о государственно-частного партнерства. ™ Но истинная цель использования госу-™ дарственно-частного партнерства не ^ столько в активизации инвестиционной х деятельности, сколько в модернизации < существующей социальной инфраструк-¡Е туры, объектов жилищно-коммунального | хозяйства (ЖКХ), здравоохранения, обо разования и т. д. Конечно же, в кратко-П срочном периоде партнерство власти и бизнеса может улучшить и экономическую ситуацию в регионе, однако отношения на принципах государственно-частного партнерства должны носить долгосрочный характер и в некоторой мере соответствовать стратегиям развития регионов. Территориальное стратегическое планирование может стать благоприятным фактором развития среды для формирования государственно-частного партнерства. Стратегическое планирование позволяет учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Данный вид планирования способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и их успешной реализации.
Непонимание значения применения стратегического планирования препятствует развитию государственно-част -ного партнерства в экономике России. За рубежом государственно-частным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. При этом сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах довольно разнообразны, а сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур с широким диапазоном задач и компетенций [4].
В целом следует отметить, что в зарубежных странах четко разграничены
полномочия сторон в сфере государственно-частного партнерства, при этом реализация инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства осуществляется с использованием унифицированных моделей. В зависимости от их целей различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании. Наиболее распространены следующие модели партнерств: BOT (строительство, управление, передача), BOOT (строительство, владение, управление, передача), DBOOT (проектирование, строительство, владение, управление, передача), LABV (совместные предприятия) и др.
Вообще, анализируя региональное законодательство, так или иначе относящееся к государственно-частному партнерству, можно выделить следующие модели развития государственно-частного партнерства в регионах:
1. Работа в рамках существующего федерального законодательства, когда предполагается использование лишь федеральных институтов (Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ и др.) и инструментов (концессионные соглашения, особые экономические зоны и др.) по развитию государственно-частного партнерства.
2. Принятие нормативно-правового акта по каждому инвестиционному проекту на принципах государственно-частного партнерства. Это процесс наработки собственного регионального опыта в применении инструментов государствен но-частно го партнерства. В данном случае речь идет, в том числе, и о международных моделях государственно-частного партнерства. Такие модели более понятны и просты для иностранного инвестора, а в процессе их реализации с учетом применения закона о концессионных соглашениях (регулирование на федеральном уровне) растет потенциальная возможность достижения договоренностей между участниками конкурсов, тем более
в условиях ограниченности инвестиционного предложения.
3. Наличие базового регионального закона о государственно-частном партнерстве. Предполагается легальное определение понятия и сущности государственно-частного партнерства, а также правовое закрепление моделей развития государственно-частного партнерства в регионах, в которых возможно участие субъекта Российской Федерации в рамках базового регионального закона. В 2011 г. на федеральном уровне Министерством экономического развития РФ был разработан модельный закон об участии субъекта Российской Федерации в государственно-частном партнерстве. Он не обязателен к принятию, содержит лишь общие положения, которые субъекты Федерации вправе самостоятельно расширить, что и было сделано в ряде регионов.
4. Региональный закон или система нормативно-правовых актов, регулирующих всевозможные модели и инструменты государственно-частного партнерства. В таких нормативно-правовых актах отражены все особенности и возможности применения государственно-частного партнерства в регионе. Такая модель развития государственно-частного партнерства подразумевает приведение исчерпывающего списка форм взаимодействия на основе общемировой практики партнерства бизнеса и власти. Модель должна четко определить порядок действия, полномочия и компетенцию сторон партнерства, что во многом позволит снизить проектные риски, а значит, в конечном счете, удешевить финансовые модели таких проектов для самих органов власти.
Вышеприведенные модели расположены в порядке развития государственно-частного партнерства в регионе от более простой формы, предусматривающей использование лишь федеральных институтов, до более сложной, регламентирующей все стороны взаимодействия на региональном уровне.
Не всем регионам удается реализовать все возможности института госу-
дарственно-частного партнерства: часть о из них работает лишь в рамках первой н и второй модели. Около половины субъ- ^ ектов Российской Федерации про- ^ двинулось значительно дальше, приняв о свое региональное законодательство, регламентирующее партнерство бизне- о са и власти (Самарская область, Став- ™ ропольский край, Томская область ™ и др.). Единицы из них смогли раскрыть ^ и законодательно закрепить возмож- х ность применения института государ- < ственно-частного партнерства в наи- ^ более привлекательных и популярных | для инвестора моделях, используемых о в международной практике (Санкт-Петербург).
Накопленный опыт сотрудничества региональных властей с бизнесом и федеральными институтами во многом определил и формы взаимодействия субъектов Российской Федерации в рамках государственно-частного партнерства, общие принципы осуществления которых закреплены в региональных законах о государственно-частном партнерстве.
На современном этапе в Ульяновской области идет процесс наработки собственного регионального опыта в применении инструментов государственно-частного партнерства (вторая модель).
Но уже сейчас можно наблюдать конкретные результаты использования партнерства власти и бизнеса. Свидетельством этому, в частности, служит открытие первого в России частного диализного центра «Fresenius Medical Care» (Германия) — ведущей мировой компании в области организации заместительной почечной терапии, разработки и производства медицинского оборудования. Центр предназначен для лечения людей, страдающих хронической почечной недостаточностью.
Кроме того, в Ульяновской области наработан достаточно большой опыт в использовании федеральных институтов развития государственно-частного партнерства. Так, в данном субъекте Федерации произведено финансирование крупных инвестиционных проектов из средств Инвестиционного
о фонда РФ (строительство автодрома н «Симбирское кольцо», строительство ^ жилого микрорайона «Запад-1»), на ^ территории области реализуются про-О екты по созданию трех промышленных особых экономических зон (Портовая о особая экономическая зона, промыш-™ ленные зоны «Новоульяновск» и «За™ волжье»).
^ Уникальность формируемых для биз-х неса условий в значительной степени < определяется тем, что на территори-¡Е ях особых экономических зон за счет | финансирования из трех бюджетов — о федерального, регионального, муниципального — проводятся работы по созданию современной инженерной, транспортной и инновационной инфраструктуры. Резиденты особых экономических зон имеют возможность получить под застройку уже подготовленные к освоению земельные участки по фиксированным ставкам арендной платы (не более 2% кадастровой стоимости в год). Таким образом, создается дружественная среда администрирования в особых экономических зонах, которая достигается в первую очередь за счет снижения финансовых и временных издержек резидентов особых экономических зон, сокращения административных барьеров, а также упрощения процедур взаимодействия резидентов с органами власти и управления. Одним из примеров такого сотрудничества является организация системы предоставления государственных услуг резидентам особых экономических зон по принципу «одного окна».
Тем не менее, хотелось бы отметить, что гонка за объемом инвестиций, наблюдавшаяся в последние годы в работе Правительства Ульяновской области, не позволила улучшить показатели эффективности инвестиций и не дала должного социального эффекта. В регионе строятся новые заводы, открываются огромные торгово-развле-кательные центры, но при этом не уделяется достаточного внимания решению вопросов предоставления качественных, в первую очередь социальных (здравоохранение, спортивное оздо-
ровление, услуги ЖКХ, транспорт и др.), услуг населению.
Именно строительство подобного рода объектов направлено, в первую очередь, на повышение качества жизни населения. Пилотным проектом применения в Ульяновской области государственно-частного партнерства на основе концессионного соглашения станет создание и эксплуатация крытого спортивного комплекса с искусственным льдом на 5000 мест, оснащенного имуществом и оборудованием. Концессионное соглашение будет заключено в рамках Постановления Правительства Ульяновской области от 29 февраля 2012 г. № 95-П на основе положений Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. Более того, в ближайшей перспективе ожидается строительство современного хирургического корпуса ГУЗ «Ульяновская областная клиническая больница» совместно с Внешэкономбанком, который занимается разработкой механизмов партнерства, самого инвестиционного проекта в форме концессии.
Поскольку в современных условиях решение вопросов строительства и модернизации социально значимых объектов не может осуществляться в полном объеме за счет бюджетных средств, то привлечение бизнеса — одно из ведущих и перспективных направлений для обеспечения полноценного развития экономики субъектов Российской Федерации. В России институт государственно-частного партнерства находится на начальном этапе развития, на уровне разработки базовых концепций, формирования портфеля проектов. Однако определенный опыт взаимодействия бизнеса и власти есть. Перед региональными властями стоит задача преодоления разрозненности и многообразия в понимании института государственно-частного партнерства, а также его унификации с целью более эффективного применения.
Государственно-частное партнерство выступает как механизм оптимизации исполнения органами власти своих функций, эффективного предоставления населению публичных благ, при
этом реализуется потенциал бизнеса мики, поэтому важно рассматривать о
с сохранением контроля государства его как часть экономической поли- н
в социально значимых секторах эконо- тики. ^
Литература о
1. Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство как вид инвестиционной деятель- д ности: правовые аспекты // Предпринимательское право. 2011. № 1. С. 25-29. со
2. Варнавский В. Г. Мировой кризис и рынок инфраструктурных проектов // Мировая эко- 2 номика и международные отношения. 2010. № 1. С. 26-37. <
3. Воротников А. Организация управления проектами государственно-частного партнер- ^ ства // Государственная служба. 2010. № 3. С. 12-18. х
4. Иголкина Л. М. Зарубежный опыт организации и финансирования государственно-част- 2 ного партнерства // Власть и управление на Востоке России. 2011. № 4 (57). С. 40- ¡Е 45. ^
5. Хатаева М. А., Цирин А. М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в о Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского с права. 2008. № 10. С. 156-167.
References
1. Belitskaya A. V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak vid investitsionnoy deyatelnosti: pravovye aspekty // Predprinimatelskoe pravo. 2011. № 1. S. 25-29.
2. Varnavskiy V. G. Mirovoy krizis i rynok infrastrukturnykh proektov // Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya. 2010. № 1. S. 26-37.
3. VorotnikovA. Organizatsiya upravleniya proektami gosudarstvenno-chastnogo partnerstva // Gosudarstvennaya sluzhba. 2010. № 3. S. 12-18.
4. Igolkina L. M. Zarubezhnyy opyt organizatsii i finansirovaniya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva // Vlast i upravlenie na Vostoke Rossii. 2011. № 4 (57). S. 40-45.
5. Khataeva M. A., Tsirin A. M. Zakonodatelstvo o gosudarstvenno-chastnom partnerstve v Rossiyskoy Federatsii: problemy, tendentsii, perspektivy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2008. № 10. S 156-167.
