CC BY
33
А.В. Руднев
ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ИННОВАЦИОННЫМИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ
FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF INNOVATIVE
TERRITORIAL ENTITIES
Аннотация. Статья посвящена проблемам формирования и развития системы управления инновационными территориальными образованиями. К таким образованиям следует отнести наукограды в Российской Федерации. Сегодня наукограды это и муниципальные образования, обеспечивающие удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к муниципальному ведению, а также научно-технологический потенциал, инновационная инфраструктура. Органы муниципальной власти наукограда должны не только сохранить в максимальной степени накопленный потенциал, но предложить новые механизмы социально-экономического и научно-технического развития города.
Abstract. The article is devoted to problems of formation and development of innovative management systems territorial entities. These entities include science cities in the Russian Federation. Today is the science cities and municipalities that provide the basic needs of the population in areas covered by municipal management, as well as scientific and technological capabilities, innovative infrastructure. The bodies of municipal authority of science city should not only keep the most of the accumulated potential, but also suggest new mechanisms of socio-economic and scientific-technical development of the city. In these circumstances, should form a comprehensive model of strategic management of science towns, taking into account the whole system of relationships between the municipal government, authorities science city development program me and the existing structures in the city, taking part in the innovative development of the city. The main goal of this administration - a comprehensive socio-economic development of science cities - a source of high technology to the region and the country as a whole - through the creation of conditions for enhancing innovation and a favorable social environment for its residents.
Ключевые слова. Инновационные территориальные образования, наукоград, муниципальные образования, инновационная инфраструктура, стратегическое управление, программа развития наукограда.
Keywords. Innovative territorial entities, science city, municipalities, innovation infrastructure, strategic management, program development of science city.
Наукограды занимают ведущее место в российских рыночных структурах, обладающих научно-технической и инновационной инфраструктурой, в силу: наличия в них научных институтов РАН и отраслевых академий; научно-исследовательских институтов и предприятия Минобороны России и других оборонных ведомств; научных, конструкторских и научно-производственных центров; научно-производственных предприятий, базирующиеся на наукоемких технологиях; ведения прикладных научных исследований, подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием и научных кадров высшей квалификации и др. Наукограды способны стать плацдармом для изучения, адаптации и внедрения передового российского и зарубежного опыта во всех сферах науки, экономики и образования.
В тоже время наукограды представляют собой муниципальные образования с градообразующим научно-производственным комплексом, порядок и цель их создания связаны, с одной стороны, с государственными стратегическими интересами, с другой
© Руднев А.В., 2012
- с необходимостью коммерциализации местных высокотехнологичных достижений, опирающихся на научный потенциал университетов и научных рганизаций.
Государственное регулирование создания и развития наукоградов обусловлено необходимостью сохранения научно-производственных комплексов, обеспечивающих научно-техническую, инновационную и производственную деятельность, а также подготовку кадров по приоритетным для государства направлениям науки и техники, и заключается в законодательном обеспечении этого процесса: разработке определенных критериев для присвоения муниципальным образованиям статуса наукограда, механизма принятия Программы развития муниципального образования как наукограда, мер государственной поддержки и др.
Исследование существующих в наукограде проблем, требующих решения на муниципальном уровне, выявило неоднозначность процесса развития наукоградов. С одной стороны, создание научно-технических центров мирового значения, работающих на приоритетных направлениях науки и техники, способствовало высокой концентрации в них высококвалифицированных научно-инженерных кадров, с другой стороны, эти обстоятельства негативно повлияли на возможности города адаптироваться к новым рыночным отношениям. Среди существующих проблем, требующих решения на муниципальном уровне, выделены: медленная адаптация к меняющимся экономическим условиям; неэффективная система муниципального управления наукоградом; дефицит средств для эффективного социально-экономического развития города; социально-демографические проблемы.
Сегодня органы муниципального управления наукоградом должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. В то же время, органы муниципального управления наукоградом должны не только сохранить в максимальной степени накопленный наукоградом научно-технологический потенциал, но и развивать необходимую инфраструктуру и экономические механизмы, запускающие инновационные процессы. Органы муниципальной власти наукограда осуществляют стратегическое управление социально-экономическим и научно-техническим развитием города.
Разработанная стратегия управления наукоградом ориентирует в едином направлении интересы и ожидания государства, субъекта Федерации, муниципальных органов власти, университетов, научных институтов, отраслевых академий, научных, конструкторских и научно-производственных центров; научно-производственных предприятий, все население муниципального образования.
Выделяют следующие принципы стратегического управления:
1) принцип общественного партнерства и взаимодействия органов городского самоуправления с жителями города, общественными организациями, деловыми кругами, наукой;
2) принцип деятельности органов городского самоуправления в интересах общественно признанных целей и направлений;
3) принцип корректировки целей и направлений развития города;
4) принцип трансформации стратегии в конкретные программы и текущие планы мероприятий (единство между стратегией и тактикой в развитии города).
Формой, регулирующей процесс разработки муниципальным образованием стратегических целей развития и их реализации, выступает стратегический план.
Местное самоуправление в целом и городская администрация в частности решают два спектра задач, которые должны найти отражение в стратегическом плане:
1) выполнение основных, закрепленных в законе о местном самоуправлении, задач: жизнеобеспечение города; выполнение социальных функций; градостроительство и градорегулирование; контроль и регулирование операций на потребительском рынке;
2) перспективные задачи: привлечение в город инвестиций и реализация на его территории крупных инвестиционных проектов, реконструкция жилого фонда, ограничение миграции, предоставление различного рода социальных льгот разным категориям городского населения, подготовка и переподготовка кадров по дефицитным в городе специальностям.
Для большинства муниципальных образований решение первого круга задач
является первоочередным. Так, городское благоустройство всегда было и будет одной из главных задач муниципальной деятельности и репрезентативным результатом городского хозяйствования.
До недавнего времени развитие наукоградов обеспечивалось за счет средств, которые государство выделяло научно-исследовательским институтам. Жилье, школы, детские сады, дома культуры, коммунальное хозяйство и многое другое из городской инфраструктуры содержалось за счет бюджетов научных организаций. Теперь эти функции отданы муниципальной власти наукоградов, содержание, а тем более развитие городского хозяйства осуществляется из бюджета города, который формируется за счет собираемых налогов.
Проблему функционирования и развития всей городской инфраструктуры администрация наукограда не может оставить без внимания. Однако для наукоградов на первый план выходят задачи второго круга вопросов, перспективных. Помимо этого перед администрацией наукограда стоят и специфические задачи, свойственные муниципальным образования со сложившейся научно-технической инфраструктурой -развитие научного комплекса города. Принципиально важным в таком подходе является то, что создаваемый в соответствии с ним инфраструктурный комплекс научно-технической и инновационной деятельности будет общим для всех хозяйствующих на территории субъектов, связанных с научно-технической сферой, будь то крупные и средние научно-технические учреждения и организации, высшие учебные заведения или субъекты малого предпринимательства, поскольку функциональное предназначение составляющих его систем носит единый характер для всех этих субъектов.
Такой комплексный подход дает возможность поставить научно-техническую и инновационную работу на системную основу, прогнозировать и очерчивать ее конечный вид и результаты, к достижению которых необходимо стремиться в перспективе, и одновременно выбирать и планировать конкретные практические шаги, соответствующие реальным потребностям и возможностям каждого из этапов перехода к рыночной экономике.
В стратегию управления наукоградом в качестве составляющих целесообразно включать следующие разделы.
1. Предпроектные разработки - результаты анализа, выполненного на этапе разработки сценариев долгосрочного социально-экономического и научно-технического развития. Эти результаты должны включать в себя основные параметры стратегии: объем и структуру трудовых ресурсов, характеристику рабочих мест на предприятиях города, размер доходов городского бюджета и горожан, структуру и объем жилого фонда, городских земель, балансы производства и потребления воды, тепла, энергии и т. д. Все эти параметры должны быть представлены в динамике -другими словами, приступая к разработке стратегии, необходимо знать не только текущее состояние города, но и прогнозные значения важнейших показателей в плановом периоде.
2. Комплексная программа социально-экономического и научно-технического развития города - главные мероприятия, осуществляемые местным самоуправлением, позволяющие обеспечить достижение заявленной цели стратегии.
3. Целевые программы развития наукограда. Особенно важно добиваться сбалансированности подпрограмм: реализация закрытия убыточных производств должна сопровождаться мерами по ослаблению социальной напряженности; реализация жилищно-коммунальной реформы, вызывающая рост тарифов на коммунальные услуги, должна сопровождаться улучшением качества обслуживания населения, и т. д.
4. Корректирующие воздействия, предусматривающие возможные сбои в выполнении комплексной программы. Корректирующие воздействия возникают в случае срыва работ и недостижения целей. В связи с последним необходимо предусмотреть возможности других мер (вынужденной замены - альтернативы, позволяющей добиться поставленной цели другим способом).
Организация работы над стратегией управления включает в себя следующее.
1. Создание целевой группы внутри городской администрации. Курировать и
координировать текущую работу должен Комитет по экономике, а возглавлять группу - заместитель главы администрации по экономике. В то же время во всех принципиальных моментах согласований заседания более широкой группы, включающей руководителей других подразделений городской администрации, должны проходить под руководством первых лиц местного самоуправления - главы городской администрации и депутатов городского Собрания. После принятия стратегии Комитет по экономике - то подразделение городской администрации, которое будет, по-видимому, осуществлять контроль за ходом реализации стратегии. В связи с этим логично возложить на этот орган и основную работу по координации, расчетам и сбору материалов, подготавливаемых другими службами городской администрации.
2. Создание аппарата советников главы городского самоуправления -фактически той же целевой группы, но с более высоким статусом. Однако в этом случае необходимо, чтобы указанный аппарат подчинялся непосредственно главе администрации, который фактически возглавляет все работы, связанные с созданием и реализацией стратегии управления.
Основная цель развития инновационных территориальных образований -комплексное социально-экономическое развитие наукоградов - источника высоких технологий для региона и страны в целом - посредством создания условий активизации инновационной деятельности и благоприятной социальной среды для его жителей.
В условиях рыночной экономики обеспечить реализацию основной цели развития наукограда можно только скоординированным развитием следующих направлений:
- обеспечение федеральной востребованности научных направлений НПК города;
- обеспечение коммерческой востребованности прикладных научных исследований;
- создание и эффективное функционирование системы обеспечения бездотационного существования города за счет собираемых налогов с предприятий наукоемкого бизнеса.
Развитие данных направлений обеспечивает реализация следующих задач.
1. Сохранение научного лица города. Это развитие фундаментальных научных исследований мирового уровня (государственное и грантовое финансирование), развитие прикладных исследований, представляющих государственный интерес и обеспеченных федеральным финансированием, развитие прикладных направлений, востребованных и финансируемых обществом (промышленностью, сферой услуг, некоммерческими организациями, населением).
2. Развитие образовательного комплекса (создание университета нового типа).
3. Развитие наукоемкого сектора производства - системы преобразования результатов научных исследований в пользующуюся потребительским спросом продукцию (коммерциализация результатов научных исследований).
4. Обеспечение комфортных условий жизни в городе, без чего невозможно устойчивое развитие научно-образовательного комплекса.
Так же это означает, что фундаментальные исследования, образовательная сфера и наукоемкий сектор производства должны занимать основную (градообразующую) роль в экономике города: в объемах производства, в налоговых поступлениях, в доле работающих в этих секторах жителей города.
Реализацию поставленных задач должны осуществлять различные структуры, входящие в наукоград:
• местные органы власти и управления;
• юридические лица, осуществляющие научную, научно-техническую деятельность;
• юридические лица, осуществляющие подготовку, переподготовку научных работников;
• НИИ, специализированные образовательные учреждения города, учебно-деловые центры;
• инновационные предприятия;
• инновационная инфраструктура (технологическая, обеспечивающая, обучающая, инвестиционная, информационная и др.);
• городская инфраструктура и обслуживающие предприятия (связь, транспорт, энергетика, социальная инфраструктура).
Например, сегодня в структуре города Обнинска имеются: Городской научно-технический совет; Ассоциация научно-исследовательских институтов; Международный фонд «Обнинск-наукоград»; Обнинский центр естественных наук и технологий; Торгово-промышленная палата; Бизнес-инновационный центр; Научно-технологический парк «Интегро»; Учебно-деловой центр Морозовского проекта; Обнинский городской фонд поддержки малого предпринимательства; Фирма «Артель» (городская фирма, занимающаяся патентоведением для всех предприятий); Региональное агентство по продвижению инвестиций и технологий.
Каждая из этих структур должна иметь самостоятельные задачи, формально не пересекающиеся с другими. Деятельность каждою отдельного элемента регулируется самостоятельными нормативными актами и это нормальное положение в обычном многопрофильном городе. Наукоград же - город, само существование которого связано с задачами развития науки, должен преодолеть ситуацию автономного развития этих элементов и обеспечить объединение их целей и интересов.
При этом следует учитывать, что в развитии наукограда заинтересованы не только администрация, предприятия, научные организации, население города, но и государство в целом. Механизмом, объединяющим всех участников управления и развития наукограда, должна являться Программа развития наукограда РФ. Поэтому система управления наукоградом должна непременно включать в себя систему управления Программой. Органам управления Программой должны являться:
- Государственный заказчик: Правительство субъекта РФ;
- Контролирующий орган: Наблюдательный Совет - председатель -губернатор, члены - заместители министров РФ, председатель Городского собрания, представитель Аппарата Правительства РФ. Состав утверждается решением Правительства РФ. Задачи Контролирующего органа - стратегическое управление, контроль и отчет перед Правительством РФ;
- Управляющий орган: Дирекция Программы, которую возглавляет глава органа самоуправления. В нее входят представители правительства субъекта РФ и представители города (сотрудники мэрии, председатель ГНТС, председатель Совета Директоров, президент Торгово-промышленной палаты города). Состав Дирекции Программы утверждается государственным заказчиком Программы. Задача Дирекции -управление всем процессом реализации Программы: утверждение проектов мероприятий, заключение договоров с Исполнителями и оперативный контроль.
Решением Дирекции Программы при ней может быть создан Совет Программы, работающий под руководством заместителя руководителя города по науке. В него входят назначенные Директором Программы руководители подпрограмм и сотрудники мэрии (отдела науки и отдела мониторинга Программы). При Совете Программы по каждой подпрограмме создаются Рабочие Группы под управлением руководителя подпрограммы.
Задача Рабочих Групп, составленных из высококвалифицированных специалистов города, готовить для Совета Программы предложения по стратегии и тактике формирования скоординированных комплексов проектов и мероприятий по каждой подпрограмме. Задача Совета Программы - управлять Рабочими Группами, осуществлять системную стыковку подпрограмм между собой и предлагать Дирекции Программы комплекс стратегических и тактических проектов и мероприятий. Также Совет Программы и его Рабочие Группы должны осуществлять анализ и экспертизу заявок на выполнение проектов и мероприятия следующего года Программы и рекомендовать их Дирекции Программы.
Последнюю задачу Совет Программы осуществляет совместно с Городским научно-техническим советом, который создан при администрации города.
Таким образом, основные подходы и механизмы развития наукоградов должны формироваться с учетом всех факторов, с учетом системного развития и научных исследований, трансферта результатов научных исследований в производство, и развития городской инфраструктуры.
В этих условиях следует формировать комплексную модель управления наукоградом, учитывающую всю систему взаимосвязей между органами управления Программой и существующими в городе структурами, принимающими участие в развитии наукограда.
В администрациях наукоградов отсутствует структура, координирующая всю научно-техническую и инновационную деятельность. Такой структурой должен стать городской научно-технический совет (ГНТС), играющий большую роль в социально-экономическом и научно-техническом развитии. Необходимо чтобы эта структура была не общественная организация, а структура, входящая в исполнительную власть с соответствующими, закрепленными в Уставе города, полномочиями.
Организационно ГНТС может иметь свой представительный орган в исполнительной власти (дирекция), непосредственно претворяющий в жизнь решения ГНТС, осуществляющий взаимодействие с другими структурами муниципального управления в рамках своих полномочий.
Очень важно изменить отношение депутатов городского Собрания к стратегии развития муниципального образования как наукограда. Со стороны исполнительной власти и ее главы необходимы решительные действия в направлении поиска путей и средств для продвижения в депутаты городского Собрания грамотных, ответственных специалистов, всецело поддерживающих стратегию развития города как наукограда. В противном случае, определенное противостояние законодательной власти и инициатив, выдвигаемых ГНТС может привести к размыванию самой идеи наукограда, срыву Программных мероприятий и, как следствие, потере городом статуса наукограда.
Окончательное решение по выполнению задачи принимает Дирекция Программы, исполняют решение все задействованные в развитии наукограда структуры согласно утвержденному плану работ. Контроль осуществляет Совет Программы, Наблюдательный Совет получает выходную информацию о проведенных мероприятиях.
Чтобы быть эффективным, управление наукоградом, как и всякий управленческий процесс, должно представлять собой замкнутый контур с обратной связью, которая включает в себя всех участников управленческой деятельности.
Осуществление контроля за реализацией Программы предусматривает проведение мониторинга и оценку выполнения Программы. В целях мониторинга выполнения проектов рекомендуется применять 3 уровня отчетности:
• итоговый;
• промежуточный (квартальный);
• ежемесячный.
Все бенефициарии должны предоставлять программные и финансовые отчеты, документально подтверждающие данные о ходе выполнения проекта и расходах по выделенным суммам. В случае длительных проектов со временем выполнения, превышающим один год, требуется предоставление годичного отчета, а также сводного отчета за весь период выполнения проекта. Такие отчеты вместе с заключением управляющей организации являются основанием для решения Дирекции и Наблюдательного совета Программы о продолжении (или прекращении) финансирования проекта в следующем году.
В дополнение к рассмотрению программных и финансовых отчетов представители Дирекции и управляющей организации периодически организуют рабочие встречи с исполнителями проектов и посещают рабочие мероприятия, проводимые бенефициариями в рамках проекта. Если в ходе реализации проекта возникают проблемы, указанные выше представители совместно с бенефициариями пытаются найти пути их решения и улучшить качество выполнения проектов.
Под оценкой понимается экспертиза программ и проектов, направленная на анализ работы программ, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями (например, «что было - что стало после реализации программы» или «что стало - что должно было стать по плану программы»). Таким образом, оценка программ - это всегда сравнение, по итогам которого выносится суждение о качестве программы, и разрабатываются рекомендации на будущее.
