CC BY
229
УДК 334.723 ББК 65.30
Т. И. Никитина, А. Н. Лысенко
ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА КАК ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
T. I. Nikitina, A. N. Lysenko
FORMATION OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP AS AN INSTRUMENT OF REGIONAL DEVELOPMENT
Государственно-частное партнерство может стать одним из главных инструментов развития экономики регионов в посткризисный период, в связи с чем ставится вопрос о формировании государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Определено понимание данного термина в регионах Центрального федерального округа, нормативно-правовая база государственно-частного партнерства, а также выявлены основные проблемы и риски формирования данного инструмента развития региона.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, регион, государство, бизнес.
State-private partnership can be one of the main instruments of regional economic development in the post-crisis period. In this connection the question about the formation of state-private partnership in the Russian Federation is put. Understanding of the term in the Central Federal District and the normative legal framework of state-private partnership are defined, and the main problems and the risks of the formation of the instrument of the regional development are revealed.
Key words: state-private partnership, region, state, business.
Введение
Партнерство государственных и муниципальных органов власти с представителями бизнес-структур в настоящее время становится основой для достижения стабильных и устойчивых темпов роста и развития экономики регионов, а также страны в целом. Использования средств муниципальных, региональных и федерального бюджетов становится недостаточно для реализации крупных стратегически важных проектов, направленных на повышение конкурентоспособности Российской Федерации. Альтернативой бюджетному финансированию все чаще выступает взаимодействие государства и бизнеса в форме государственно-частного партнерства. Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) является дословным переводом английского термина «public-private partnership» (PPP) и широко используется в различных странах мира для обозначения любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса.
Ввиду недостатка бюджетных средств с целью финансирования различных проектов у государства возникает потребность не только в частных инвестициях, но и в предпринимательских инициативах, талантах с целью развития и управления каким-либо государственным объектом, но передача этого объекта частному бизнесу в собственность не представляется возможной. В таких случаях наиболее правильным решением является применение инструментов ГЧП, т. к. при этом, пользуясь частными инвестициями, государство сохраняет за собой право собственности на объект.
Исследование состояния ГЧП в регионах Центрального федерального округа (ЦФО), проведенное Центром развития государственно-частного партнерства, показало, что в большинстве регионов ГЧП рассматривается в самом широком смысле, как любое взаимодействие бизнеса и власти, которое может положительно сказаться на социально-экономическом развитии региона. В мировой практике существует достаточно четкое понимание механизмов ГЧП, что способствует взаимодействию органов государственной власти с бизнес-сообществом и, как следствие, развитию инфраструктурных проектов. Однако в российской практике сложилась иная ситуация [1, c. 65].
В настоящее время в региональных органах власти ЦФО (например, в Белгородской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Липецкой, Смоленской, Орловской и Тамбовской областях) рассматривают ГЧП очень широко - как «взаимодействие бизнеса и власти для реализации
проектов в тех сферах, ответственность за развитие которых относится к государственным (муниципальным) функциям». У представителей Московской, Ярославской, Тверской областей более узкое и глубокое понимание данной модели [1, с. 8]. Они считают, что сферой применения инструментов ГЧП должны быть проекты, направленные на развитие инфраструктуры, но на практике получается другая ситуация, когда регионы относят к проектам ГЧП проекты других сфер и отраслей, реализация которых может создать дополнительные рабочие места для населения, увеличить налоговые поступления в региональный бюджет, обеспечить положительный экономический эффект для региона.
Отсутствие единого понятия и разная трактовка механизмов и инструментов ГЧП среди субъектов РФ способствуют развитию этой формы партнерства в соответствии с субъективным пониманием, что приводит, в свою очередь, к снижению эффективности реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП партнерства, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность.
В настоящее время органами власти и управления субъектов РФ осуществляются мероприятия, направленные на повышение уровня инвестиционной привлекательности регионов, к которым можно отнести различные целенаправленные действия по государственной поддержке бизнеса в его развитии, в том числе предоставление налоговых льгот, государственных гарантий и субсидий, имущества и т. д. Для установления партнерских отношений государства с бизнесом проводятся ярмарки, выставки, ряд из которых носит межрегиональный и международный характер. Представители органов власти региона часто ошибочно относят подобные взаимоотношения к государственно-частному партнерству.
Проанализировав нормативно-правовую базу для применения государственно-частного партнерства регионов ЦФО, можно сделать вывод о ее слабом развитии. Экспертный совет по законодательству о ГЧП при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы РФ в 2009 г. рекомендовал модельный закон «Об участии субъекта в государственно-частном партнерстве», который по-разному был воспринят руководителями законодательных и исполнительных органов власти. В 14 субъектах РФ, не входящих в ЦФО, в 2009 г. приняты региональные нормативные акты, регулирующие участие регионов в ГЧП: в республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Удмуртия, Тыва и в Кабардино-Балкарии, а также в Томской, Кемеровской, Курганской, Нижегородской, Челябинской областях, г. Санкт-Петербурге, Ставропольском крае и Ямало-Ненецком автономном округе [1, с. 35].
Для того чтобы побудить частного инвестора вложить средства в проекты ГЧП, законодательство в этой области должно предусматривать многие инструменты, иметь высокий уровень проработки, не допускать двойного смысла положений, а также не противоречить федеральному законодательству с правовой точки зрения. Принятые региональные законы в вышеперечисленных регионах этим требованиям не отвечают, что существенно осложняет развитие механизмов государственно-частного партнерства. Из региональных законов можно сделать вывод о том, что правовая база создает определенные условия для развития механизмов ГЧП, но четко прописанных механизмов нет как на федеральном, так и на региональном уровне, что препятствует не только развитию партнерства и внедрению его новых форм, но и становлению этого института.
В настоящее время в области нормативно-правового регулирования ГЧП образовался нормотворческий беспорядок. При отсутствии на федеральном уровне специального законодательства многие субъекты Российской Федерации приняли законы, регулирующие ГЧП на своей территории.
С одной стороны, правовое регулирование подобных вопросов относится к исключительному ведению РФ, следовательно, субъекты РФ вышли за пределы своих полномочий, с другой - законы регионов не противоречат федеральному закону, поскольку такой закон до сих пор не принят.
Соответственно, следующим шагом после принятия федерального закона должно стать приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.
Рассмотрим нормативно-правовую базу регионов ЦФО в области ГЧП в 2009-2011 гг. В 2009 г. в 11 регионах ЦФО разработан проект закона и планировалось его рассмотрение в 2010 г. (Москва, Московская, Воронежская, Тверская, Смоленская, Ивановская, Белгородская, Рязанская, Липецкая, Орловская, Ярославская области). В 3 регионах (Костромская, Брянская,
Тамбовская области) не видели необходимости принятия данного закона ввиду отсутствия федерального закона о ГЧП, а 4 региона (Калужская, Владимирская, Тульская, Курская области) аргументировали нецелесообразность принятия закона о ГЧП тем, что существующее инвестиционное законодательство позволяет им реализовывать инфраструктурные проекты. В 2011 г. приняты региональные законы о ГЧП уже в 11 субъектах ЦФО.
О заинтересованности региональной власти в развитии механизмов ГЧП говорит наличие специализированных структур управления в исполнительных органах. Это могут быть различные подразделения, отделы, комитеты администрации, которые инициируют проект партнерства и управляют им. В настоящее время в администрациях некоторых регионов созданы координационные советы и рабочие органы, в ряде субъектов РФ подобные структуры только формируются, а в некоторых - только начинают понимать значимость данной структуры управления и готовят ее проект. С целью экономии средств и нежелания расширять аппарат управления несколько областей ЦФО существующие подразделения региональных администраций наделили дополнительными функциями по развитию ГЧП. Таким образом, можно сделать вывод о том, что по всем регионам ЦФО формируется организационный механизм управления государственночастным партнерством, но пока эффективность подобных структур невысока. Представляется необходимым создание специализированных органов управления, так называемых ГЧП-центров, в качестве самостоятельных структур, целью деятельности которых должно быть управление государственно-частным партнерством в регионе, т. е. планирование, экспертная оценка, разработка нормативно-правовой базы, разработка условий, рисков, вариантов объединения ресурсов для участников ГЧП и т. д. Данная структура выступит единым координационным органом для представителей государственной региональной и муниципальной власти и бизнес-структур, целью деятельности которой будет оптимизация и взаимодействие ресурсов участников для реализации важных для экономики региона проектов.
По результатам отраслевого анализа реализации проектов государственно-частного партнерства на территории ЦФО можно сделать вывод о том, что основная их доля приходится на инфраструктурные проекты в таких сферах, как транспортное строительство, утилизация твердых бытовых отходов, малоэтажное строительство и т. д. Следует отметить, что на стадии планирования и разработки находится несколько проектов ГЧП в социальной сфере [2].
Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России можно представить следующим образом.
Первая проблема: несовершенство законодательной системы реализации проектов государственно-частного партнерства.
Несогласованность таких вопросов, как размеры и формы участия каждой стороны партнерства, типы и условия соглашений с частными инвесторами, распределение рисков и ответственности и т. д., замедляет процесс разработки и реализации проектов государственночастного партнерства.
Вторая проблема: невысокий уровень компетентности гражданских служащих в сфере государственно-частного партнерства.
Низкий уровень компетентности работников государственных и муниципальных органов власти в области государственно-частного партнерства становится серьезным препятствием для успешной разработки и реализации проектов партнерства власти и бизнеса. Это часто проявляется в неумении должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д. Так как проекты различные и очень не похожи друг на друга, необходимо принимать по ним сложные решения и, следовательно, необходимо иметь достаточно высокий уровень знаний в сфере ГЧП.
Для решения этой проблемы необходимо, во-первых, содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области государственно-частного партнерства путем введения в программы курсов необходимых дисциплин; во-вторых, содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственночастном партнерстве в вузах; в-третьих, организовать на сайтах специализированных структур по развитию государственно-частного партнерства (например, Центр развития государственно-
частного партнерства при Внешэкономбанке) раздел, где будет располагаться информация о ГЧП, утвержденные типовые отраслевые соглашения по проектам партнерства с учетом отраслевой специфики и т. д., где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства.
Третья проблема: недостаточность предложений проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства.
Для решения проблемы дефицита предложений важно расширить приоритетные предметные области реализации проектов государственно-частного партнерства. Обычно государственно-частное партнерство применяется в таких сферах, как транспортная (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура [2]. Отдельного внимания заслуживает проблема недостаточной информированности коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.
Четвертая проблема: высокий уровень риска и сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств на условиях, позволяющих успешно финансировать долгосрочные инвестиционные проекты развития инфраструктуры.
Сложность заключается в том, что не каждый инвестор способен вложить свои финансовые ресурсы в долгосрочный проект с высокой степенью риска. В случаях отсутствия надлежащего финансирования проекты могут быть подвержены риску незавершения, что является малопривлекательным для инвесторов.
Пятая проблема: отсутствие специализированных органов управления государственночастным партнерством в регионах.
В настоящее время в регионах РФ управлением государственно-частным партнерством занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти, действия которых зачастую не скоординированы, что является причиной отсутствия комплексной политики в сфере государственно-частного партнерства в регионах. Существенная организационная рассредоточенность свидетельствует о несовершенстве управления. Эта функция должна быть передана единому специализированному органу. Таким образом, для практической реализации управления государственно-частным партнерством в регионе необходимо создание специализированной структуры управления.
Необходимость создания специализированной структуры в субъектах РФ объясняется следующим:
- успешный опыт ряда зарубежных стран в создании хорошо организованных структур по управлению государственно-частным партнерством;
- создание специализированной структуры управления позволит сконцентрировать и более эффективно использовать имеющуюся информацию о проектах государственночастного партнерства;
- частным инвесторам удобнее работать с одной организацией, чем со многими отдельными и т. д.
Шестая проблема: отрицательное влияние мирового финансового кризиса на развитие государственно-частного партнерства.
Разразившийся во второй половине 2008 г. кризис оказал негативное влияние на экономические и финансовые показатели России и ее регионов, а также значительно изменил представления инвесторов не только в России, но и во всем мире относительно привлекательности различных проектов. Результатом экономического кризиса являются снижение жизненного уровня населения и уменьшение реального валового национального продукта, соответственно, проекты государственно-частного партнерства, как преимущественно проекты с большим сроком реализации и окупаемости, в наибольшей степени оказываются под влияние кризиса. Кризис ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления
экономикой регионов, в связи с чем органам власти приходится искать новые методы, способы, корректировать имеющийся механизм управления проектами государственно-частного партнерства, что требует времени и снижает эффективность управленческой деятельности.
Сложившиеся препятствия и проблемы эффективного развития государственно-частного партнерства способствуют реальной возможности проявления рисков по таким проектам [3, с. 101].
Выделим главные из них:
- риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов;
- производственные риски;
- рыночные риски;
- риски, связанные с охраной окружающей среды (экологические);
- финансовые риски;
- риск банкротства;
- риск бюрократии и коррупции;
- риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;
- политические риски;
- природные риски;
- экономические риски и т. д.
Перечисленные риски государственно-частного партнерства в целом не отличаются от рисков тех проектов, в которых участвуют только частные компании, но имеют другой характер и соотношение.
Заключение
Таким образом, можно сделать вывод о том, что внедрение государственно-частного партнерства в России и ее регионах сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативно-правовой базы функционирования государственно-частного партнерства), экономического (неразвитость рыночных и партнерских отношений) и управленческого (отсутствие у большинства государственных и муниципальных служащих профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера.
В настоящее время, когда Россия пережила экономический кризис, необходимы различные инструменты поддержки экономики, одним из которых может стать государственночастное партнерство, посредством которого государство привлекает частный бизнес для решения своих собственных задач. Становление государственно-частного партнерства сталкивается со многими препятствиями на своем пути, без преодоления которых перспективы его развития могут оказаться сомнительными.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Развитие государственно-частного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура. -М., 2010. - 127 с.
2. Государственно-частное партнерство в России. База данных действующих проектов ГЧП: www.URL:http://www.ppp-russia.ru.
3. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.: НПФ «Экспертный институт», 2010. - 149 с.
REFERENCES
1. Razvitie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v regionakh TsFO: investitsii i infrastruktura [Development of state-private partnership in the regions of Central federal district: investments and infrastructure]. Moscow, 2010. 127 p.
2. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v Rossii. Baza dannykh deistvuiushchikh proektov GChP [State-private partnership in Russia]. Available at: www.URL:http://www.ppp-russia.ru.
3. Bar'ery razvitiia mekhanizma GChP v Rossii [Barriers to development of the mechanism of state-private partnership in Russia]. Moscow, NPF «Ekspertnyi institut», 2010. 149 p.
Статья поступила в редакцию 25.10.2012
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Никитина Татьяна Ильинична — Брянская государственная инженерно-технологическая академия; канд. экон. наук, доцент; доцент кафедры «Государственное управление и финансы»; Nikitina_t_i@mail.ru.
Nikitina Tatiana Ilinichna — Bryansk State Engineering and Technology Academy; Candidate of Economic Sciences, Assistant Professor; Assistant Professor of the Department "Public Administration and Finance"; Nikitina_t_i@mail.ru
Лысенко Александра Николаевна — Брянская государственная инженерно-технологическая академия; ассистент кафедры «Государственное управление и финансы»; Sasha14-09@mail.ru.
Lysenko Alexandra Nickolaevna — Bryansk State Engineering and Technology Academy; Assistant of the Department "Public Administration and Finance"; Sasha14-09@mail.ru.
