CC BY
555
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВЗАИМОСВЯЗИ
В. И. ЧЕРВОНЮК, А. Г. ВАРНАВСКИЙ
Форма правления характеризует организацию верховной власти страны, а сформулированный и существующий в виде неписанной нормы конституционного права или получивший формально юридическое (текстуальное) закрепление в основном законе страны принцип разделения властей положен в основу функционирования всей этой организации. В реальной действительности складывается сложная зависимость между конституционными моделями разделения властей и конституционными моделями (типами) формы правления, нашедших применение в тех или иных группах стран, применительно к той или иной модели формы правления формируется конституционный механизм сосуществования различных ветвей государственной власти. Связь принципа разделения властей и формы правления заключается и в том, что применительно к той или иной форме правления должна быть конституционно закреплена система механизмов, гарантирующих цивилизованное поведение каждой из властей.
Ключевые слова форма правления, принцип разделения властей, смешанная форма правления, взаимосвязь между принципом разделения властей и формой государственного правления, ответственность Президента.
Становление и развитие формы правления происходит под непрерывным влиянием различных государственно-правовых явлений. Среди них наиболее значимым, как показывает изучение проблемы, является феномен разделения властей.
Если форма правления характеризует собственно организацию верховной власти страны, то доктринально сформулированный и существующий в виде неписанной нормы конституционного права или получивший формально юридическое (текстуальное) закрепление в основном законе страны принцип разделения властей, положен в основу функционирования всей этой организации. Эта взаимосвязь и взаимное влияние формы правления и разделения властей настолько заметны, что в политологии, в государствоведческой литературе нередко наблюдается подмена одного понятия другим. Причем для такого смешения есть и формально-юридические предпосылки: закрепляя в конституции, конституционном законодательстве статус высших органов государства, учредительная (законодательная) власть в одно и то же время наделяет компетенцией эти органы и устанавливает механизмы их сдерживания друг другом. В технико-юридическом смысле такие нормы расположены в одних частях, разделах, главах, а нередко и в статьях конституционного текста. Эта особенность конституционного регулирования (опосредования) в определенной мере
порождает иллюзию категориального «родства», «близости» данных феноменов.
Если проблема разделения властей получила осмысление, начиная с произведений Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье (отчасти и Аристотеля), то феномен формы правления уже в трудах античных мыслителей (Платон, Полибий, Аристотель и др.) становится объектом специального анализа. Несмотря на отмеченные особенности, каждая из этих проблем на протяжении длительного времени сохраняет устойчивый интерес исследователей различных отраслей науки. Вместе с тем обращает на себя внимание следующее обстоятельство: как одна из важнейших сущностных характеристик государства, категория разделения властей имеет прямые и непосредственные выходы на форму государства и, прежде всего, на важнейшую ее составляющую - форму государственного правления. Точно так же весьма ощутимо воздействие формы правления на механизм разделения властей.
Казалось бы, даже беглого взгляда на проблему достаточно, чтобы убедиться в том, что связь между феноменами разделения властей и формой правления существует и притом является достаточно устойчивой и непрерывной.
В эпоху так называемых буржуазно-демократических революций организация государственных систем на началах разделения властей предполагала отказ от абсолютистских режимов правления и
появление такой качественно новой системы устройства, которая воплощена была первоначально в конституционной монархии, а затем и в республиканской форме правления. Тем обстоятельством, что разделение властей может иметь место только в условиях демократии, объясняется отсутствие разделения властей в монократическом государстве, существование которого не является редкостью и в современных условиях.
Несмотря на эти, казалось бы, очевидные вещи, в юриспруденции, в политической философии данный аспект двух фундаментальных госу-дарствоведческих категорий как-то не привлек особого внимания. Каждый из отмеченных феноменов, по существу, рассматривается как самодостаточный; что касается линий их пересечения, то это представляется скорее всего некоей «вещью в себе», не требующей научного объяснения. Отсюда закономерности, формы взаимосвязи этих фундаментальных государствоведческих категорий в значительной мере остаются «белым пятном» в науке. Между тем вопросы о том, существует ли такая связь формы государственного правления и разделения властей и каков ее характер, современные формы, пределы взаимного влияния и пр., имеют принципиальное значение. В конечном счете с ответами на них связаны представления о демократическом или недемократическом, правовом или неправовом, рациональном (дееспособном) или нерациональном (недееспособном) характере всей системы государственной (публичной) власти. Следовательно, обращение к поставленной проблеме имеет важное как научное, так и собственно практическое значение.
В самом первом приближении своеобразие принципа разделения властей, если основываться на постулатах классической теории, состоит в том, что в соответствии с объективно предписанными функциями государства (государственной власти) в его структуре обособляются свойственные этим функциям части государственного механизма или ветви государственной власти. Соответственно видам государственной деятельности обособляются и ветви государственного механизма с четким определением статуса и компетенции (функций, предметов ведения, властных полномочий, ответственности) каждой из них.
Специализация государственной деятельности предполагает, что осуществляющие отдельные виды такой деятельности структуры государства - органы законодательной, исполнительной и судебной властей наделяются достаточно высокой степенью автономности, т. е. являются самостоятельными и функционируют независимыми
друг от друга в сфере собственной компетенции. Однако самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей не должна абсолютизироваться. Аргумент Ш. Монтескье о том, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» [8, с. 171] с этой точки зрения - главный постулат теории и практики разделения властей. Соответственно этому учреждаются высшие органы государства, которые взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Как писал Ш. Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» [8, с. 225].
Однако же достаточно распространенный в теории и политической практике подход, согласно которому разделение властей, являясь следствием специализации государственной деятельности (функций государства), разделения труда в государственном аппарате, выступает средством рационализации государственного управления [2], представляется односторонним и не отображает сущности данного феномена. В глубинном, сущностном (а значит, истинном) значении разделение властей отображает принципиально новые конструктивные особенности конституционного устройства. Идея разделения властей базируется на презумпции угрозы (опасности) государственного произвола и необходимости превентивного ограничения прерогатив власти. Несмотря на общие цели учреждаемых органов государственной власти, призванных в этой связи действовать консолидировано и ответственно, каждая из ее разновидностей «рвется на свободу», пытаясь обособиться и таким образом расширить зону своего влияния за счет привлечения (узурпации) «не своего» властного ресурса. Конкуренция различных (прежде всего высших) органов государства изначально заложена в парадигме разделения властей.
Разделение властей, как его понимал Монтескье, является «высшим законом государственного устройства, который обеспечивает политическую свободу граждан». Отсюда в принципе разделения властей заключены новая парадигма и мировоззрение (философия) государственного строя. В таком понимании разделение властей есть принадлежность государственного строя, организация и деятельность которого основывается на отрицании абсолютизма, подавлении личности, персонификации государственной власти. С точки
зрения теории и практики конституционализма смысл конструкции разделения властей в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные полномочия между различными органами государства (публичной власти), исключая тем самым концентрацию всех либо большей части полномочий в ведении единого органа государственной власти и таким образом предотвратить произвол какой-либо из властей. В этом смысле устройство государства (публичной власти) имплицитно предполагает встроен-ность в его конструкцию механизмов, получивших название системы «сдержек и противовесов», направленных на то, чтобы независимые ветви власти сдерживали, уравновешивали и контролировали друг друга, гарантируя тем самым правовое поведение каждой из них.
Конституционная суть конструкции разделения властей такова, что одна ветвь государственной власти ограничивается другой, различные ее ветви взаимно уравновешивают друг друга, действуя как система сдержек и противовесов, предотвращая монополизацию власти каким-либо одним институтом государства. Значит суть данного принципа состоит в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно самостоятельные и уравновешивающие (сдерживающие) друг друга ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Разделением власти тем самым создается конституционный механизм, предотвращающий злоупотребления какой-либо частью разделенного, но вместе с тем единого государственного механизма. Конечно, абсолютизация разделения властей, так же как и его недооценка чреваты серьезными последствиями.
Как отмечается в специальной литературе, «система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства» [9]. В широком социально-правовом контексте институт разделения властей выступает организационной формой распределения интересов властных групп, задавая им правила игры в рамках демократической политической системы [7].
Существует противоречие между тем как понимается принцип разделения властей в теоретических схемах, и как он реализуется в реальной действительности - в конституционной практике
отдельно взятых стран. В теории акцент делается на разделенности властей, в практике - на том, чтобы эти власти объединить, заставить их действовать сообща. Однако встречаются и более радикальные подходы, когда основной закон намеренно принижает роль одной из ветвей власти в сравнении с другими.
Так официальная доктрина Франции в преддверии составления конституции 1958 г. исходила из непререкаемых постулатов о разделении властей, приоритете законодательной власти и пр. В действительности конституционный текст 1958 г. является если не противоположностью, то существенно расходится с доктринальными положениями. Вследствие этого законодательная власть оказалась стесненной в своих правах, наделенной абсолютно-ограниченными законодательными полномочиями (ст. 34, 38), в то время как исполнительная власть получила сильные конституционные рычаги давления на парламент, что в особенности сказывается в законодательной деятельности (ст. 41, 45, 46 Конституции Франции). Тем самым законодательная власть подвержена сильному влиянию правительства.
С этой точки зрения попытки известных французских конституционалистов доказать, что действующая французская Конституция сохранила парламентарный режим периода IV республики выглядят беспочвенными и не соответствуют реальному положению вещей [3].
Можно предполагать, насколько верны предположения о том, что «создатели конституций нового и новейшего времени никогда не помышляли о создании некоего троевластия - системы трех полностью независимых друг от друга властей», что «власть государства едина и должна быть действенна», для практического осуществления этой власти нужен «механизм взаимодействующих органов, который при помощи «сдержек и противовесов» препятствует сосредоточению власти в одних руках и тем самым не допускает появления тирании, власти до некоторой степени должны осаждать, охлаждать друг друга, даже тормозить, и в результате получится согласное движение вперед» [11]. В то же время следует обратить внимание на то обстоятельство, что «создатели конституций нового и новейшего времени» определенно включали и включают в тексты основных законов положения о разделении властей, ориентируясь именно на классические схемы теории, не пытаясь каким-то образом «переиначить» их.
Между тем в официозных изданиях, словно заклинание повторяют, что «принцип разделения властей нельзя абсолютизировать». Утверждается
при этом, что «нигде в мире эта теория в том виде, в каком она была сформулирована Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в действующих в прошлом или действующих в настоящее время конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем прав культуры народа и его политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т. е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике» [4, с. 122]. Думается все же, что в подобных случаях авторы преследуют вполне прагматичную цель: «подогнать» предложенную конституционным текстом конструкцию разделения властей под эту самую «реальную действительность» [5, 10]. Однако это противоречит требованиям объективности научного анализа.
Взаимосвязь разделения властей и формы правления. При уяснении вопроса о том, сопутствуют ли данные феномены - разделение властей и форма правления - друг другу или же они дистанцированы и никак не связаны между собой обращает на себя внимание следующее. Форма правления - неотъемлемый атрибут всякого государства, без чего последнее немыслимо и невозможно, как невозможно всякое содержание вне формы. Принцип же разделения властей, являясь принадлежностью не всякой, а только демократической государственности, в глубинном, сущностном (а значит, истинном) значении отображает принципиально новые конструктивные особенности государственного и общественного, или конституционного устройства. Вопрос о том, что за чем следует - форма правления за принципом разделения властей или напротив - относится к числу малоизученных.
Разделение властей - это общая схема организации государственного механизма, имеющая разные проявления применительно к различным экономическим, политическим, социальным системам и иным условиям. Одновременно эти же факторы определяют содержание, специфику критериев выбора формы правления применительно к конкретному государству. Значит подвижность такого рода факторов в равной мере сказывается как на разделении властей, так и на форме правления.
Разделение властей - один из важнейших конституционных механизмов обеспечения функционирования всей системы публичной власти
в масштабах отдельно взятого государства. Строго говоря, принцип разделения властей есть величина заданная и неизменная, из чего следует, что в разных государственно-правовых системах его содержание остается неизменным, константным. В этом смысле данный принцип есть определенный методологический ориентир, за пределы которого функционирующие в данной системе координат органы государства выйти не могут; это сетка координат, в которой должны действовать все высшие органы государства. Следовательно, в разных системах правления существуют обособленные ветви власти, каждая из которых функционирует в правовом пространстве самостоятельно и независимо, будучи ограниченной лишь действием системы сдержек и противовесов.
Из сказанного правомерным будет вывод о том, что разделение властей и форма правления -явления относительно нейтральные по отношению друг к другу. Однако такой вывод уместен только в определенно заданных параметрах конституционной действительности. В действительности же эти феномены взаимосвязанные и взаимообусловленные между собой.
Так, замечено, что, несмотря на свое предназначение (сдерживать власть, какую бы при этом форму они не приобретали) и универсальный характер, принцип разделения властей в разных системах государственного устройства проявляет себя по-разному. Соответственно в одних странах - это классическая модель разделения властей (США, страны Латинской Америки, Иран, и др.), в других применяются модифицированные варианты этой конструкции. Прежде всего к группе этих стран относятся так называемые полупрезидент-ские или смешанные республики, республики с «парламентским правлением». Существует множество ответвлений от каждой из этих моделей. Так, авторитарный политический режим сказывается таким образом, что в странах с президентар-ным режимом устанавливается система власти, которая квалифицируется как суперпрезидентская монократическая республика (В. Е. Чиркин). Среди самых общих моделей разделения властей выделяют три разновидности: американскую, британскую и французскую. Каждая из этих моделей встраивается в определенный для нее тип устройства верховной власти. Соответственно основой первой модели является президентарная республика; второй - «парламентское правление»;
третьей - смешанная форма республиканского правления. Каждая из этих моделей имеет большее или меньшее распространение, но при этом обладает типологическими признаками, находит
применение в определенной группе стран, приобретая специфические признаки. Первая модель разделения властей именуется «жесткой», вторая «гибкой», наконец, третья может быть обозначена «умеренной», или по аналогии с соответствующим типом форм правления - смешанной.
Видимо то обстоятельство, что в последние десятилетия происходит размывание границ между основными, «классическими» формами правления, в связи с чем возникают новые «нетипичные» или гибридные формы правления, в том числе и на постсоветском пространстве, обусловлено как раз соответствующими изменениями, происходящими в этот же период времени в механизме разделения властей. Таким образом, в реальной действительности складываются сложные зависимости между конституционными моделями разделения властей и конституционными моделями (типами) формы правления, нашедших применение в тех или иных группах стран. В указанном примере выявляется, что форма правления оказывается зависимой от содержания и характера действия принципа разделения властей. В то же время применительно к той или иной модели формы правления формируется конституционный механизм сосуществования различных ветвей государственной власти.
Это значит, что при выборе формы правления, закреплении статуса, порядка формирования органов государственной власти, механизмов их взаимодействия друг с другом и с населением прежде всего учредительные акты должны исходить из незыблемых постулатов концепции разделения властей: в каждом демократическом государстве законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны; между высшими органами государства существует баланс властей, действует система сдержек и противовесов; по общему правилу все три власти действуют на постоянной правовой основе [6]. Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти публичными властными институтами.
Вместе с тем форма правления не всегда следует за принципом разделения властей, подчиняясь действию иных закономерностей. Так, факты доказывают, что при определенной организации государственной власти действие принципа властей не только оказывается затруднительным, но и вовсе утрачивает свое значение. Это в свою очередь доказывает, что обязательным предварительным условием разблокирования пространства
действия принципа разделения властей является смена формы правления.
Обычно считается, что форма правления как консервативный элемент формы государства подвержена крайне редким изменениям. По этой версии влияние формы правления на систему разделения властей казалось бы не имеет существенного значения или сведено к минимуму. Раз и навсегда зафиксированный в основном законе страны или вытекающий из конституционного соглашения, действующего в данной стране, принцип организации государственной власти оказывается неизменным.
В действительности взаимосвязь между принципом разделения властей и формой государственного правления не представляется константной.
Связь принципа разделения властей и формы правления заключается и в том, что применительно к той или иной форме правления должна быть конституционно закреплена система механизмов, гарантирующих цивилизованное поведение каждой из властей. Перекосы в статусе одного из высшего органов государства умаляют действие принципа разделения властей и одновременно размывают определенность в квалификации формы правления соответственно существующим стандартам. В отечественной специальной литературе при анализе системы разделения властей обращают внимание на явно гипертрофированные полномочия главы государства во взаимоотношениях с исполнительной и законодательной властью. Отмечается, что полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти выглядят таким образом, что он по существу дискреционно назначает Председателя Правительства (блокируя возможное несогласие Государственной Думы с кандидатурой правом на ее роспуск), формирует состав Правительства и руководит его работой. Одновременно Правительство несет полную юридическую ответственность исключительно перед Президентом [4, с. 123].
В этой связи следует поддержать предложения о том, чтобы в целях модернизации механизма согласования кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой и ответственности Правительства перед нижней палатой Парламента: а) установить в статье 116 Конституции, что Правительство слагает свои полномочия не только перед вновь избранным Президентом, но и перед вновь избранной Государственной Думой; б) изменить прописанный в части 3 статьи 117 порядок вынесения недоверия Правительству, зафиксировав, что после однократного вынесения недоверия Президент либо отправляет Правительство в отставку, либо распускает Государственную Думу;
в) устранить закрепленную в части 4 статьи 111 Конституции возможность назначения Президентом Российской Федерации Председателя Правительства без согласия Государственной Думы;
г) установить в части 5 статьи 117 Конституции и статье 8 Федерального конституционной закона «О Правительстве Российской Федерации», что, в случае отставки или сложения полномочий, Председатель Правительства и Правительство во всех случаях продолжают действовать вплоть до назначения нового Председателя Правительства. Предлагается также в целях усиления самостоятельности Правительства и укрепления его статуса как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации пересмотреть норму статьи 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющую особенности руководства федеральными органами исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предоставив Правительству в отношении указанных органов права, аналогичные правам Правительства в отношении других федеральных органов исполнительной власти [1].
Применительно к смешанной форме правления в системе сдержек и противовесов важным элементом является право парламента применить механизм конституционной ответственности в отношении к главе государства. Закрепленный в российской Конституции порядок отрешения главы государства от должности фактически исключает такую возможность. Для обеспечения равновесия во взаимоотношениях между президентом и парламентом предлагается коренным образом изменить существующий механизм отрешения Президента от должности, используя для этих целей опыт зарубежных стран. Обращается внимание на то обстоятельство, что в принятых в течение последнего десятилетия конституциях и иных актах конституционного законодательства ряда государств (Азербайджана, Венесуэлы, Намибии, Румынии, Югославии и др.) закрепляется конструкция, в соответствии с которой законодательный орган обладает только правом выдвижения обвинения против главы государства. Решение же об обоснованности и справедливости предъявленного обвинения принимается путем референдума [1]. Таким образом, закрепляется механизм действенной конституционной ответственности Президента перед избирателями.
Литература
1. Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя - сохранять, сохраняя - обновлять. иКЬ: //http://www.ilpp.ru
2. Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве: автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2004.
3. Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: учеб. пособие / пер. с франц. М., 2002. С. 60, 259-260 и след.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009. С. 122.
5. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2009. С. 495.
6. Локк Дж. Соч.: в 3 т. М., 1988. С. 347. Т. 3.
7. Медушевский А. Н. Демократия и тирания в новое и новейшее время // Вопросы философии. 1993. № 10. С. 23.
8. Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения / пер. с фр. М., 1955. С. 171.
9. Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 121.
10. Сомов М. Д. Разделение власти: российский федеральный аспект. М., 1998. С. 6.
11. Тян В. В. Субстанциональная эволюция власти в условиях модернизации общества. Традиционализм и рационализм в социально-политической практике капиталистической России. М., 2007.
* * *
FORM OF GOVERNMENT AND SEPARATION OF POWERS: CONSTITUTIONAL-LEGAL INTERRELATIONS
V. I. Chervonyuk, A. G. Vamavskiy
A form of government is a characteristic of organization of the supreme authority of a country, but the principle of separation of powers, formulated and existing in the form of an unwritten norm of the constitutional right or formally incorporated into Constitution, is taken as a basis of operation of the whole organization. In fact, complex dependences are formed between constitutional patterns of separation of powers and constitutional patterns of a form (kind) of government, used in some or other groups of countries; for some or other patterns of a form of government, a constitutional mechanism of coexistence of various branches of government is formed. A point of contact between the principle of separation of powers and a form of government is also that for some or other a form of government a system of the mechanisms ensuring the civilized behavior each of the branches of government should be constitutionally assigned.
Key words: a form of government, principle of separation of powers, mixed government, interrelation between principle of separation of powers and a form of government, responsibility of President.
