CC BY
249
фискально-бюджетная и денежно-кредитная политика в контексте антициклического регулирования национальной
экономики
А. н. СУХАРЕВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права Е-mail: su500005@yandex. ru Тверской государственный университет
В статье рассмотрена фискально-бюджетная и денежно-кредитная политика государства. Раскрыто влияние фискально-бюджетной политики на состояние государственного бюджета, образование государственного долга и государственных финансовых сбережений.
Ключевые слова: фискально-бюджетный, политика, денежно-кредитный, антициклическое регулирование, национальный, экономика.
Антициклическое регулирование национальной экономики может осуществляться с использованием инструментов фискально-бюджетной и денежно-кредитной политики. В зависимости от фазы экономического цикла фискально-бюджетная и денежно-кредитная политика могут носить экспансионистский или рестрикционный характер.
Экспансионистская фискально-бюджетная политика проводится в период циклического спада в экономике и включает в себя снижение уровня налогообложения и увеличение государственных расходов. Наоборот, рестрикционная фискально-бюджетная политика предусматривает повышение уровня налогообложения и снижение государственных расходов и проводится в период процик-лического расширения национальной экономики. На практике оказывается крайне трудно изменять ставки налогов в рамках фискально-бюджетной политики, что превращает ее в сугубо антициклическую бюджетную политику.
В целях антициклического сглаживания экономики целесообразным является достижение профицитного или дефицитного бюджета, сопровождающееся формированием и увеличением государственных финансовых сбережений либо их расходованием. Политика формирования и увеличения государственных финансовых сбережений должна реализовываться в период «перегрева», или циклического расширения национальной экономики. При этом в целях сдерживания такого циклического расширения должен ограничиться рост бюджетных расходов, что приводит к образованию профицита бюджета и росту государственных финансовых сбережений (или к погашению государственного долга).
В качестве средства антициклического регулирования национальной экономики может использоваться инструментарий денежно-кредитной политики, а само регулирование может иметь экспансионистский или рестрикционный характер.
В отличие от фискально-бюджетной политики денежно-кредитная реализуется в сфере денежного обращения и кредита. Инструментами денежно-кредитной политики являются изменения денежного предложения, нормы обязательного резервирования и ставки процента. Денежно-кредитная политика связана с формированием международных резервных активов страны, которые по своей сущности не являются государственными финансовыми сбережениями.
Реализация денежно-кредитной политики хотя непосредственно и не связана с формированием или расходованием фондов государственных финансовых сбережений, может оказывать воздействие на их объем и дальнейшую сбалансированность государственного бюджета. Это воздействие может осуществляться, например, через влияние ставки рефинансирования (учетной ставки) на доходность средств фондов государственных финансовых сбережений или процентных выплат по государственному долгу.
Таким образом, фискально-бюджетная и денежно-кредитная политика как инструмент макроэкономического регулирования оказывает влияние на формирование, расходование и объем средств фондов государственных финансовых сбережений и/или государственного долга. При этом фискально-бюджетная политика влияет на объем государственных финансовых сбережений (государственный долг) непосредственно, а денежно-кредитная — опосредованно.
Необходимость антициклического регулирования привела к введению в научный оборот и использованию на практике понятия структурного бюджета, сглаженного на цикличность государственного бюджета. Концепция структурного бюджета отражает кейнсианский подход в регулировании экономики. В соответствии с данной концепцией государству необходимо сокращать расходы и увеличивать налоги в период экономических бумов и увеличивать расходы и снижать налоги в период спадов в экономике или замедления темпов ее роста.
Реализация подобной регуляции обеспечивает сглаживание макроэкономических показателей и стабилизацию социально-экономического развития страны. Вместе с тем это одновременно приводит к появлению у государства то дефицита бюджета (экономический спад), то его профицита (экономический подъем). При этом в пределах циклического развития бюджетные дефициты одних лет должны компенсироваться профицитами других лет или, наоборот, профициты должны компенсироваться дефицитами (концепция динамически сбалансированного бюджета).
На то, что денежно-кредитная и бюджетная политика оказывает различное воздействие на внутреннее и внешнее равновесие национальной экономики, обратили внимание Р. Манделл и М. Флеминг [1, с. 393—394]. Так, денежная экспансия понижает ставку процента, а бюджетное стимулирование, наоборот, ее повышает. Они по-
казали, что фискально-бюджетная политика более эффективна и действенна при осуществлении воздействия на внутреннее равновесие национальной экономики, а денежно-кредитная политика — при осуществлении воздействия на внешнее равновесие национальной экономики. Поэтому для стабилизации внутренней экономической системы нужно выбирать фискально-бюджетную политику, а для стабилизации платежного баланса и курса национальной валюты — денежно-кредитную. Такое распределение видов политики регулирования национальной экономики получило название правила распределения ролей [1, с. 395].
В соответствии с ним для стабилизации внутренней экономической системы результативнее будет использовать не инструменты денежно-кредитного регулирования, а в зависимости от фазы экономического цикла — либо расширение государственных расходов, либо их ограничение, что соответственно будет приводить к изменению величины государственного долга и/или государственных финансовых сбережений.
В рамках макроэкономического регулирования национальной экономики возможны следующие четыре комбинации фискально-бюджетной и денежно-кредитной политики:
1) экспансионистская фискально-бюджетная и экспансионистская денежно-кредитная политика;
2) экспансионистская фискально-бюджетная и рестрикционная денежно-кредитная политика;
3) рестрикционная фискально-бюджетная и экспансионистская денежно-кредитная политика;
4) рестрикционная фискально-бюджетная и рестрикционная денежно-кредитная политика.
Следует отметить, что возможность этих четырех комбинаций вытекает из правила распределения ролей, в соответствии с которым каждый вид политики должен быть использован для достижения различных целей. Данные четыре комбинации фискально-бюджетной и денежно-кредитной политики позволяют достичь любого необходимого сочетания совокупного спроса и платежного баланса. Та или иная комбинация определяется состоянием внутреннего и внешнего равновесия национальной экономики. В табл. 1 показаны различные сочетания названных видов политики в зависимости от а) соотношения уровней инфляции и безработицы (внутреннего равновесия национальной экономики) и б) состояния платежного баланса (внешнего равновесия национальной экономики).
Состояние государственного бюджета зависит от цикличности национальной экономики и от
Таблица 1
Сочетание денежно-кредитной и фискально-бюджетной политики и восстановление внутреннего и внешнего равновесия национальной экономики
Состояние платежного баланса Состояние национальной экономики
высокая безработица значительный темп инфляции
Излишек Кредитная и бюджетная экспансия Бюджетные ограничения и кредитная экспансия
Дефицит Кредитные ограничения и бюджетная экспансия Кредитные и бюджетные ограничения
использования типа денежно-кредитной и фискально-бюджетной политики (экспансионистской или рестрикционной).
В период высоких цен на энергоресурсы федеральный бюджет в России будет получать более высокие доходы за счет:
1) изъятия части высоких экспортных доходов нефтегазового сектора;
2) роста налоговых поступлений из не нефтегазового сектора за счет его проциклического расширения;
3) роста налоговых поступлений за счет проведения рестрикционной фискально-бюджетной политики, направленной на повышение уровня налогообложения и снижение уровня бюджетных расходов с целью сдерживания национального хозяйства от «избыточного» расширения («перегрева») [2, 3].
Наоборот, в период падения цен на энергоресурсы ниже определенного уровня федеральный бюджет сталкивается с недостатком доходов для финансирования бюджетных расходов. Это происходит из-за:
1) снижения потока доходов от нефтегазового сектора;
2) снижения налоговых доходов из не нефтегазового сектора за счет его циклического сокращения, обусловленного сокращением совокупного спроса в национальной экономике;
3) снижения налоговых поступлений за счет проведения экспансионистской фискально-бюджетной политики, направленной на стимулиро-
вание экономической активности в национальной экономике.
Итак, цикличность национальной экономики требует проведения со стороны государства рест-рикционной либо экспансионистской денежно-кредитной политики. В период роста цен на энергоносители денежные власти должны проводить рестрикционную денежно-кредитную политику, направленную на стерилизацию денежной массы, повышение нормы обязательных резервов и учетной ставки. Такая политика будет направлена на сдерживание роста темпов инфляции. Наоборот, при снижении цен на энергоресурсы экспансионистская денежно-кредитная политика будет направлена на сдерживание ВВП от падения, а также роста безработицы.
Последствия рестрикционной денежно-кредитной политики в сфере государственных финансовых сбережений будут противоречивыми и обусловят:
1) снижение оценки государственных финансовых сбережений в национальной валюте, размещенных в иностранных активах, вследствие укрепления национальной валюты (потери бюджета);
2) повышение процентных доходов от размещения государственных финансовых сбережений во внутренних активах, номинированных в национальных денежных единицах, вследствие роста ставки рефинансирования (доходы бюджета).
Последствия экспансионистской денежно-кредитной политики будут диаметрально противоположными (табл. 2).
Таблица 2
матрица влияния типа фискально-бюджетной и денежно-кредитной политики на величину государственных финансовых сбережений (государственного долга)
Денежно-кредитная политика Фискально-бюджетная политика
Рестрикционная Экспансионистская
Рестрикционная 1. Значительный рост бюджетных доходов, профицит бюджета. 2. Рост государственных сбережений и сокращение государственного долга. 3. Увеличение доходности от государственных сбережений, вложенных в долговые ценные бумаги, и снижение доходности от государственных сбережений, вложенных в акции 1. Снижение бюджетных доходов и расширение расходов, дефицит бюджета. 2. Снижение объема государственных сбережений и рост государственного долга. 3. Увеличение доходности от государственных сбережений, вложенных в долговые ценные бумаги, и снижение доходности от государственных сбережений, вложенных в акции
Окончание табл. 2
Денежно-кредитная политика Фискально-бюджетная политика
Рестрикционная Экспансионистская
Экспансионистская 1. Рост бюджетных доходов и сокращение расходов, профицит бюджета. 2. Рост объема государственных сбережений и сокращение государственного долга. 3.Увеличение доходности от государственных сбережений, вложенных в акции, и снижение — от вложений в долговые ценные бумаги 1. Сокращение бюджетных доходов и увеличение расходов, дефицит бюджета. 2. Сокращение государственных сбережений (рост государственного долга). 3.Увеличение доходности от государственных сбережений, вложенных в акции, и снижение — от вложений в долговые ценные бумаги
Антициклическое фискально-бюджетное регулирование может быть реализовано на основе трех вариантов:
1) формирование государственного долга;
2) формирование государственных финансовых сбережений;
3) формирование государственных финансовых сбережений и государственного долга.
Целесообразно рассмотреть каждый из данных вариантов более подробно.
1. Антициклическое фискально-бюджетное регулирование экономики с созданием государственного долга. Реализация этого варианта возможна при наличии в исходный момент сбалансированного бюджета и необходимости проведения экспансионистской фискально-бюджетной политики, которая приведет к дефициту бюджета и образованию государственного долга. В дальнейшем государственный долг (или его часть) будет ликвидирован за счет профицита государственного бюджета в период экономического подъема.
Преимущество данного варианта состоит в предложении финансовому рынку дополнительных высоконадежных и ликвидных инструментов вложения капитала по сравнению с инструментами частного сектора (при условии доверия к государству и выполнения им своих обязательств).
Однако этот вариант имеет негативные последствия:
а) государственный долг приводит к эффекту вытеснения инвестиций из реального сектора экономики и снижает долгосрочный темп роста национальной экономики;
б) обременения государства процентными выплатами по долгу снижают в дальнейшем бюджетные расходы на социальные и другие важнейшие цели;
в) возможна дестабилизация финансовой системы вследствие лавинообразного роста государственного долга, приводящего в конечном счете к дестабилизации реально-воспроизводственных процессов, росту безработицы, инфляции, сниже-
нию благосостояния населения;
г) невозможность или трудности досрочного погашения государственного долга. В международной практике инвесторы крайне неохотно идут на досрочный выкуп долговых обязательств и погашение кредитов. В случае согласия, как правило, требуется дополнительно заплатить за часть потерянных инвесторами процентных доходов.
2. Антициклическое фискально-бюджетное регулирование экономики с формированием государственных финансовых сбережений. Данный вариант будет иметь место в условиях наличия в исходный момент сбалансированного бюджета и необходимости проведения рестрикционной фискально-бюджетной политики, приводящей к образованию государственных финансовых сбережений вследствие профицита бюджета. В дальнейшем в период замедления темпов роста экономики профицит сменится на дефицит, который будет финансироваться за счет созданных государственных финансовых сбережений.
Преимущества данного варианта:
а) увеличение объема сбережений как источника финансирования инвестиций и расширения производства;
б) появление у государства дополнительного инструмента финансового и макроэкономического регулирования;
в) независимость от кредиторов в предоставлении необходимых государству источников средств в период спада в экономике для реализации экспансионистской фискально-бюджетной политики;
г) появление дополнительного источника доходов государственного бюджета — инвестиционного дохода от размещения государственных сбережений.
При данном варианте фискально-бюджетного регулирования национальной экономики могут возникнуть неблагоприятные социально-экономические и политические последствия:
а) политический риск, выражающийся в возможности отправки правительства страны в отстав-
ку из-за недоверия к нему со стороны населения, не разделяющего необходимости снижения текущих бюджетных расходов и формирования государственных сбережений;
б) снижение уровня государственных расходов и невозможность работникам бюджетной сферы получать более высокие доходы.
3. Антициклическое фискально-бюджетное регулирование экономики с созданием государственного долга и формированием государственных финансовых сбережений. Здесь возможны два варианта.
Вариант А. В период циклического расширения национальной экономики государство формирует фонд финансовых сбережений, а в период экономического спада — увеличивает бюджетные расходы так, что происходит не только полное расходование государственных финансовых сбережений, но и образование государственного долга. При переходе экономики опять в фазу подъема за счет профицита бюджета будут полностью ликвидироваться государственный долг и после этого — образовываться государственные финансовые сбережения.
Вариант Б. Предполагает одновременное наличие государственных финансовых сбережений и государственного долга в каждый момент независимо от фазы экономического цикла. При этом в зависимости от фазы цикла будет меняться лишь соотношение между ними: в период циклического расширения увеличиваются государственные финансовые сбережения и уменьшается государственный долг, а в период спада в экономике частично расходуются государственные финансовые сбережения и увеличивается государственный долг.
Вариант А приводит к некоторому сглаживанию возможных негативных последствий фискально-бюджетной политики с созданием государственного долга. Наиболее оптимальным, по мнению автора, будет вариант Б, который получит одновременно преимущества как фискально-бюджетной политики с созданием государственного долга, так и фискально-бюджетной политики формирования государственных финансовых сбережений. Одновременно с помощью такого сочетания в определенной степени нейтрализуются недостатки отмеченных выше вариантов фискально-бюджетной политики.
Так, Россия в период падения цен на углеводороды, израсходовав государственные финансовые сбережения, будет вынуждена прибегнуть к государственным заимствованиям, поскольку снизится доверие кредиторов к стране и затруднится доступ
к кредитным ресурсам, а процентные ставки по ним будут расти по мере роста государственного долга. Тогда при сохранении части финансовых сбережений как гаранта обслуживания своего долга государство сможет привлечь заемные средства под более низкий процент. Кроме того, вариант Б обеспечит большую маневренность государства в проведении финансовой политики и позволит в некоторых условиях обеспечить положительную процентную маржу между доходностью государственных финансовых сбережений и государственных обязательств.
Американский экономист Милтон Фридман (1912—2006) обратил внимание на то, что в антициклическом регулировании экономики суммы бюджетных профицитов не равны, а точнее, оказываются намного меньше сумм бюджетных дефицитов. По этому поводу он писал: «Когда частные расходы по какой-либо причине уменьшаются, говорят нам, что государственные расходы должны увеличиваться, чтобы общие расходы оставались стабильными; и наоборот, когда частные расходы увеличиваются, государственные расходы должны уменьшаться. К несчастью, «балансир» не сбалансирован» [5, с. 101].
Промышленно развитые страны столкнулись с необходимостью антициклического регулирования экономик в 1930-х гг. в результате мирового экономического кризиса. Однако там профицитам бюджета стали предшествовать дефициты, что привело не к формированию государственных сбережений, а к росту государственного долга. Кроме того, дефицитность бюджета приняла хронический характер, что де-факто привело к отказу от концепции дефицит/профицит.
Этому способствовало также то, что процесс повышения налогов и сокращения расходов в периоды бумов оказывается политически сложно реализовать, так как это связано с политическими рисками и острой критикой в адрес правительства, пошедшего на увеличение налогов или сокращение бюджетных расходов. По этому поводу профессор Массачусетского технологического института (США) Л. Туроу отмечает: поскольку повышение налогов после спадов является политически невозможным, правительства, пошедшие на реализацию структурного бюджета, стали жить в финансовой тюрьме, из которой не видно выхода [4, с. 258].
Структурные бюджеты сами по себе не являются сбалансированными и не приводят к профициту, а лишь обеспечивают некоторое снижение дефицита в периоды высоких темпов роста экономики. Все
это определяет «вклад» государства в совокупный объем национальных сбережений: они поглощаются государственным долгом («отрицательными сбережениями»).
Использование структурного бюджета на практике оказывается трудно осуществимым также вследствие возникновения глобальной экономики, которая делает антициклическую политику в рамках национальной экономики невозможной. Денежная политика стран в условиях глобальной экономики вынуждена исходить не из необходимости антициклического регулирования национальной экономики в ходе ее циклического развития, а из необходимости регулирования трансграничных потоков капиталов.
Мировые финансовые рынки способны перемещать из страны в страну огромные объемы капитала. Чтобы страны не пострадали от «бегства» капиталов, государствам приходится повышать процентные ставки в то время, когда низкий уровень внутреннего спроса требует прямо противоположных действий — их снижения. В противном случае страна столкнулась бы с быстрым ростом импорта, обесценением национальной валюты, падением объема производства и занятости. Л. Туроу отмечает, что вследствие этого «спады приходится терпеть — с ними нельзя бороться» [4, с. 259].
Во второй половине XX в. страны, экономики которых стали зависимыми от эксплуатации месторождений природных ресурсов, столкнулись с необходимостью антициклического регулирования на основе формирования государственных финансовых сбережений. Такой характер антициклического регулирования данных стран по сравнению с промышленно развитыми связан с необходимостью реализации противоположных процедур при переходе к антициклическому регулированию национальных экономик экспансионисткого характера (для промышленно развитых стран) и рес-трикционного характера (для стран — экспортеров природных ресурсов).
В рамках общеэкономического и международного экономического регулирования национальной экономики в условиях формирования государственных финансовых сбережений, по мнению автора, государство может использовать четыре типа макроэкономических и финансовых стратегий:
1) стратегия сокращения бюджетных расходов и увеличения инвестиционных расходов;
2) стратегия увеличения бюджетных и инвестиционных расходов;
3) стратегия сокращения бюджетных и инвестиционных расходов;
4) стратегия увеличения бюджетных расходов и сокращения инвестиционных расходов.
Под бюджетными расходами следует понимать расходы бюджета на текущие цели, а под инвестиционными — инвестирование государственных сбережений в рамках национальной экономики (реальные и финансовые инвестиции). Сущностное отличие между бюджетными и инвестиционными расходами состоит в том, что бюджетные расходы представляют собой безвозвратные для государства расходы, а инвестиционные — процесс кредитования и финансирования национальной экономики с получением инвестиционного дохода. Сущностное единство данных видов расходов состоит в том, что оба они представляют собой государственные расходы, приводящие к увеличению совокупного спроса и оказывающие одинаковый эффект на систему макроэкономического равновесия в целом.
В зависимости от темпов роста экономики и уровня реальной процентной ставки государство может использовать четыре варианта общеэкономической и финансовой стратегии (табл. 3). При этом следует исходить, что а) бюджетные расходы в политике общеэкономического регулирования должны увеличиваться в период спада в экономике и сокращаться в период подъема; б) инвестиционные расходы следует увеличивать в рамках национальной экономики в период высокой ставки процента и сокращать в период низкой ставки.
В табл. 4 представлены комбинации бюджетных и инвестиционных расходов государства в зависимости от темпов роста национальной экономики.
I тип общеэкономической и финансовой стратегии связан с необходимостью увеличения бюджетных расходов и сокращения инвестиционных расходов. Это будет сопровождаться ростом государственного долга или расходованием фонда государственных финансовых сбережений за счет необходимости покрытия бюджетных дефицитов.
II тип общеэкономической и финансовой стратегии связан с необходимостью увеличения бюджетных и инвестиционных расходов. Это означает как рост государственного долга или расходование
Таблица 3 Основные типы государственных
общеэкономических и финансовых стратегий
процентная ставка темпы роста экономики
Низкие высокие
Низкая I тип II тип
Высокая III тип IV тип
Таблица 4
матрица государственных общеэкономических и финансовых стратегий
процентная ставка темпы роста экономики
Низкие высокие
Низкая Увеличение бюджетных расходов. Сокращение инвестиционных расходов Сокращение бюджетных расходов. Сокращение инвестиционных расходов
Высокая Увеличение бюджетных расходов. Увеличение инвестиционных расходов Сокращение бюджетных расходов. Увеличение инвестиционных расходов
фонда государственных финансовых сбережений, так и инвестирование ранее сформированных государственных финансовых сбережений в рамках национальной экономики. Здесь реализуется экспансионистская фискально-бюджетная и рестрик-ционная денежно-кредитная политика.
III тип общеэкономической и финансовой стратегии будет реализовываться в период высоких темпов роста экономики. В условиях низкой процентной ставки государству целесообразно в рамках антициклического регулирования сокращать бюджетные и инвестиционные расходы. На практике это будет означать:
1) не абсолютное, а относительное сокращение бюджетных расходов, то есть не в денежных единицах, а по отношению к ВВП;
2) формирование и увеличение объема государственных финансовых сбережений за счет бюджетных профицитов;
3) инвестирование (размещение) средств государственных финансовых сбережений за пределами национальной экономики (сокращение инвестиционных расходов).
IV тип общеэкономической и финансовой стратегии связан не с сокращением, а с увеличением инвестиционных расходов. Это может быть связано с необходимостью реализации экспансионистской фискально-бюджетной политики и рестрикционной денежно-кредитной политики. В этом случае система макроэкономического равновесия требует формирования государствен-
ных финансовых сбережений и их размещения (полностью или частично) в рамках национальной экономики.
Обобщая изложенное, можно сделать выводы:
1) антициклическая экономическая политика государства включает инструментарии фискально-бюджетной и денежно-кредитной политик;
2) фискально-бюджетная политика непосредственно связана с формированием государственных финансовых сбережений или государственного долга, либо направлена на их сокращение;
3) денежно-кредитная политика оказывает воздействие на темпы роста государственных финансовых сбережений и государственного долга за счет капитализации дохода (роста процентных ставок по обслуживанию долга).
Список литературы
1. Линдерт П. Х. Экономика мирохозяйственных связей: пер. с англ. М.: Прогресс Универс, 1992.
2. Сухарев А. Н. Направления размещения государственных финансовых резервов федерального бюджета // Финансы и кредит. 2010. № 3 (387).
3. Сухарев А. Н. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: финансовая конструкция и итоги функционирования // Финансы и кредит. 2009. № 40.
4. Туроу Л. Будущее капитализма. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1999.
5. Фридман М. Капитализм и свобода. М.: Новое издательство, 2006.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ И СТРАХОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ !
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации — 6 000 рублей (НДС не облагается) за две журнальные страницы формата А4.
Тел./факс: (495) 721-85-75 [email protected]
7х"
61
