CC BY
80
Государственные и муниципальные финансы
Удк 336.1; 338.46
финансовый механизм в сфере государственных услуг
е. а. карловская,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и бухгалтерского учета E-mail: E. A. Karlovskay@mail.ru Тихоокеанский государственный университет
В статье представлены теоретические обобщения, раскрывающие содержание финансового механизма в сфере государственных услуг. Первая группа обобщений выстраивается на основе выявления специфики сферы государственных услуг как объекта формирования финансового механизма. Вторая группа обобщений связана с содержательными характеристиками собственно финансового механизма.
Ключевые слова: государственная услуга, сфера государственных услуг, финансы, финансовый механизм.
В свете происходящих в Российской Федерации изменений в государственной системе производства, распределения и предоставления общественных благ возникает необходимость дистанцирования сферы государственных услуг в самостоятельный экономический сегмент в системе сфер экономики.
Одним из системных звеньев, нуждающихся в теоретическом обобщении и упорядочении, является финансовый механизм сферы государственных услуг. Решение проблемы построения эффективного финансового механизма этой сферы способно обеспечить консенсус интересов субъектов, сгладить присущие данной сфере внутренние противоречия, способствовать ее дальнейшему устойчивому развитию.
сфера государственных услуг как объект формирования финансового механизма. Возникновение и функционирование сферы государственных услуг рассматривается автором исходя из концепции экономической социодинамики [5]. Сфера государственных услуг представляет собой часть социально-экономического пространства, где в совокупности определяются следующие специфические условия и характеристики:
- государство, являясь автономным рыночным игроком, обладает функцией социальной полезности, которую оно максимизирует в рамках находящихся в его распоряжении ресурсов;
- государственные услуги являются невещественными несводимыми благами и обладают свойством несводимости, так как общественная потребность в них не сводится к потребностям отдельных индивидов, а также обладают свойством коммунальности (неисклю-чаемость и несоперничество) в присвоении вторичного, а для благ, обладающих свойством индивидуальной полезности, и совокупного (первичного и вторичного) потребительского эффекта;
- сфера государственных услуг удовлетворяет потребности в несводимых благах, предоставляемых на основе государственной собственности;
- в сфере государственных услуг преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности;
- исследуемая сфера объединяет объекты и явления, относящиеся к различным областям человеческой жизнедеятельности: благосостояние общества, индивиды и их объединения; материальные и институциональные объекты, ресурсы для создания несводимых благ; отношения и механизмы в процессе воспроизводства несводимых благ;
- целевая направленность сферы государственных услуг заключается в обеспечении процесса воспроизводства социального и человеческого капитала, достигаемого посредством создания или приобретения для распределения несводимых благ;
- сфера государственных услуг характеризуется императивностью формирования поведения потребителей;
- сфера государственных услуг выполняет функции производства, распределения, обмена и потребления несводимых благ;
- ключевым положением теоретической схемы характера потребления и присвоения результатов потребления государственных услуг как благ, имеющих социальную полезность, является представление о совокупном потребительском итоге потребления данного блага как об объединении «первичного эффекта», присваиваемого институциональными и неинституциональными субъектами (государство, организация, физическое лицо, домохозяйство), и «вторичного эффекта», извлекаемого их совокупностью в целом (обществом);
- сфера государственных услуг охватывает все виды услуг (транспорт, связь, торговля, информационно-вычислительное обслуживание, жилищно-коммунальное хозяйство, финансы, кредит, страхование, наука и научное обслуживание, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение, образование, культура, искусство, управление, оборона и др.), спрос на которые обеспечивается государственным финансированием.
В рамках такого понимания сфера государственных услуг в широком смысле концептуализируется как институционально оформленная часть социально-экономического пространства, функционирующая на основе государственной собствен-
ности в целях воспроизводства социального и человеческого капитала посредством продуцирования несводимых благ государством.
Сфера государственных услуг структурно состоит из совокупности трех сегментов: производство государственных услуг, обращение государственных услуг, инфраструктурное обеспечение деятельности субъектов производства и обращения государственных услуг.
Названные особенности сферы государственных услуг определяют специфику формирования ее финансового механизма.
Финансовый механизм сферы государственных услуг представляет собой систему многообразных видов и форм организации финансовых отношений, складывающихся в сфере государственных услуг на разных уровнях, и функционирующую в целях воздействия финансовых инструментов на социально-экономические процессы при заданных параметрах институциональной среды.
Финансовый механизм исследуемой сферы является адаптационной версией общей модели финансового механизма макроэкономической системы к условиям специфики сферы.
В соответствии с экономическим содержанием финансов финансовый механизм сферы государственных услуг относится к финансовому механизму государственных и муниципальных финансов. Взаимосвязь финансового механизма сферы государственных услуг с таким механизмом системного уровня, как механизм государственных финансов, проявляется в наличии финансирования сферы из централизованных фондов, в межбюджетном распределении и перераспределении денежных средств на производство и предоставление государственных услуг.
Цель формирования финансового механизма в сфере государственных услуг должна заключаться в обеспечении эффективного функционирования процесса производства и предоставления государственных услуг.
Достижение указанной цели представляется возможным при соблюдении в ходе становления финансового механизма следующих требований, предъявляемых к нему. Финансовый механизм должен:
- обеспечивать зависимость между объемом бюджетного финансирования, качеством и потребительскими свойствами оказываемых государственных услуг;
- развивать конкуренцию в сфере государственных услуг, в том числе посредством включения в процесс формирования финансового механизма организаций различных организационно-правовых форм;
- усиливать ответственность за эффективность использования бюджетных средств;
- обеспечивать развитие сферы государственных услуг;
- отражать зависимость производителя от потребителей государственных услуг;
- учитывать институциональную перестройку в государственном секторе;
- выражать воспроизводственную и стимулирующую функции.
Для сферы государственных услуг характерен директивный тип финансового механизма, что предполагает обязательность установленных форм, видов и методов действий для всех субъектов финансовых отношений.
Таким образом, финансовый механизм сферы государственных услуг следует рассматривать в качестве целостного системного явления, включающего в себя не только перераспределение финансовых ресурсов, но и всю совокупность денежных отношений, возникающих в процессе производства и предоставления государственных услуг.
содержательные характеристики финансового механизма в сфере государственных услуг. Финансовые отношения, складывающиеся в сфере государственных услуг, составляют ту часть денежных отношений, которая возникает между органами государственной власти и организациями, учреждениями, домашними хозяйствами, а также между публично-правовыми образованиями в процессе финансового обеспечения и финансирования производства, распределения и предоставления государственных услуг.
Финансовое, как и организационное и правовое обеспечение, находится исключительно в рамках государственного сектора и позиционируется автором в сегменте инфраструктурного обеспечения деятельности субъектов производства и обращения государственных услуг. Изменение форм, порядка и условий финансирования производства, распределения и предоставления государственных услуг является одним из ключевых элементов в преобразовании сферы государственных услуг.
Исходным источником финансовых ресурсов в сфере государственных услуг выступает часть
ВВП, на которую претендует государство как производитель несводимых благ. Финансовые ресурсы государства как макроэкономического хозяйствующего субъекта, производящего, распределяющего и предоставляющего государственные услуги, аккумулируются в бюджетах публично-правовых образований. Поскольку спрос на государственные услуги опосредован их государственным финансированием, постольку именно бюджет непосредственно обслуживает процесс производства и предоставления государственных услуг. Бюджет является единственным источником финансового обеспечения и функционирования этого процесса.
Финансовое обеспечение источниками и финансирование расходов на производство государственных услуг осуществляется в результате применения общефинансовых и специальных бюджетных механизмов и инструментов. Среди них: налоги, сборы, неналоговые обязательные платежи в бюджетную систему, бюджетные ассигнования, субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием государственных услуг, субсидии на оказание государственных услуг, государственное задание, заказы и закупки и т. д.
Основное предназначение бюджетных расходов заключается в непосредственном обеспечении функций по производству и предоставлению несводимых благ. При этом «расходы бюджета составляют стоимостную оценку предоставленных обществу благ (государственных и муниципальных услуг)» [1, с. 316], «... блага характеризуют полезность публичных расходов, являются целью, объектом финансирования и результатом публичных расходов» [1, с. 285], «... публичные расходы составляют относительную форму ценности (меновую ценность) государственных услуг или меновое соотношение, пропорцию, в которой эти услуги должны быть оплачены государству обществом» [1, с. 344].
Структурное выделение автором в сфере государственных услуг сегментов производства и инфраструктурного обеспечения деятельности субъектов производства государственных услуг имеет, в том числе, своей целью разделение государственных расходов в зависимости от их связи с производством и предоставлением государственных услуг. Первая группа расходов непосредственно связана с производством и предоставлением государственных услуг. Объектом первой группы расходов являются денежные средства, направляемые на финансирование производства и на
предоставление государственных услуг. Их сумма определяет денежную оценку производства и предоставления государственных услуг. Вторая группа расходов связана с инфраструктурным обеспечением деятельности субъектов производства государственных услуг (доходное обеспечение публичных расходов первой группы, материально-техническое, информационное, организационное, правовое, научно-методическое и кадровое обеспечение). Наиболее рациональной с точки зрения потребителей государственных услуг представляется структура государственных расходов, в которой преобладают расходы первой группы, так как она отражает субъективное восприятие услугополучателей по отношению к налоговому бремени.
Сложившаяся в настоящее время система формирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с оказанием государственных услуг, не позволяет осуществить деление расходов на выделяемые автором две группы. Структура и объемы бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств,
возникающих в связи с оказанием государственных услуг, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., представлены в табл. 1.
Финансирование расходов на производство государственных услуг зависит от организационно-правовой формы услугодателя (табл. 2). Под производством (предоставлением) государственных услуг следует понимать деятельность исполнителя (поставщика, услугодателя, производителя) услуги, необходимую для обеспечения несводимых потребностей и организации потребления продукта деятельности в любой его материально-вещественной форме. При этом под исполнителем государственной услуги понимаем государство в лице государственных органов, коммерческие и некоммерческие организации как государственного, так и негосударственного секторов, осуществляющие деятельность, необходимую для обеспечения несводимых потребностей. Основаниями их деятельности в части предоставления государственных услуг являются полномочия (функции) государственных
Таблица 1
Структура и объемы бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с оказанием государственных услуг [2]
Тип расходного обязательства, возникающего в связи Объем и структура бюджетных ассигнований, млрд руб. Темпы роста, %
с оказанием государственных услуг (выполнением работ)
2011 г. 2012 г. 2013 г. 2012 г. / 2011 г. 2013 г. / 2012 г.
Обязательства, возникающие в связи с обеспечением выполне- 2 496,4 2 496,0 2 490,2 - -
ния функций центрального аппарата, территориальных органов, зарубежного аппарата и подведомственных учреждений феде-
ральных органов исполнительной, законодательной, судебной
власти (за исключением государственного оборонного заказа)
В том числе в % к общему объему 65,7 67,7 67,5 - -
Субсидии автономным учреждениям 22,8 22,2 12,4 97,4 55,9
В том числе в %о к общему объему 0,6 0,6 0,3 - -
Субсидии некоммерческим организациям, не являющимся бюд- 12,8 24,2 41,5 189,1 171,5
жетными и автономными учреждениями
В том числе в %о к общему объему 0,3 0,7 1,1 - -
Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд (за исключением государственного оборонного заказа) 472,6 514,1 529,9 108,8 103,1
В том числе в %о к общему объему 12,4 13,9 14,4 - -
Обязательства по предоставлению бюджетных инвестиций в 486,8 367,1 348,8 75,4 95,0
объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации
В том числе в %о к общему объему 12,8 10 9,5 - -
Государственный оборонный заказ 305,5 263,0 267,9 86,1 101,9
В том числе в %о к общему объему 8,0 7,1 7,3 - -
Итого расходные обязательства, возникающие в связи с оказа- 3 796,9 3 687,6 3 690,7 97,1 100,1
нием государственных услуг (выполнением работ)
В том числе в %о к общему объему расходных обязательств 40,6 39,2 38,8 - -
Таблица 2
Формы финансирования государственных услуг
Производитель государственной услуги (организационно-правовая форма) Основание оказания услуг Форма финансирования
Федеральный орган исполнительной власти, орган государственного внебюджетного фонда, исполнительный орган власти субъекта РФ, местная администрация (учреждение) Полномочия(функции) Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности органов власти
Го сударственные некоммерче ские организации Казенные учреждения Полномочия государственных органов. Государственное задание Бюджетные ассигнования на обеспечение функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных услуг. Субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием государственных услуг
Бюджетные учреждения
Автономные учреждения
Государственные компании Федеральный закон, предусматривающий создание компании Субсидии, в том числе в виде имущественного взноса на осуществление деятельности
Негосударственные некоммерческие организации Договор (соглашение) на оказание государственных услуг Субсидии на оказание государственных услуг
Негосударственные коммерческие организации Возмещение государством затрат или недополученных доходов в связи с оказанием услуг Субсидии производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи производством (реализацией) товаров, работ, услуг
Государственные унитарные предприятия Решение высшего органа исполнительной власти, предусматривающее создание предприятия, в том числе в целях реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам Субсидии, предоставляемые в целях возмещения затрат при условии недостаточности доходов для покрытия расходов, предусмотренных сметами доходов и расходов предприятий, связанных с выполнением заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд, а также для возмещения затрат, связанных с созданием этих предприятий
органов, государственное задание, договор (соглашение) на оказание государственных услуг и т. д. (см. табл. 2). В рамках финансового механизма производитель государственных услуг рассматривается как система, потребляющая ресурсы, имеющие определенную стоимость, и выпускающая определенный продукт (государственную услугу), которая имеет определенную стоимость.
Особенности финансового механизма опосредованы выделением в рассматриваемой сфере сегмента обращения государственных услуг, который выполняет функцию связи между производством и «первичным» потреблением в целях преодоления «временной», «пространственной», «субъективной», «информационной» дистанций. В этом сегменте услуги формируются вокруг потребностей и запросов, а не компетенции производителей. К данному сегменту автор относит деятельность
многофункциональных центров (далее - МФЦ) предоставления государственных услуг.
В соответствии с Правилами организации деятельности МФЦ [3] на их базе предоставляются государственные услуги лишь по четырем направлениям: социальная поддержка населения, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя, регулирование предпринимательской деятельности. На взгляд автора, направления предоставления государственных услуг могли бы быть расширены. В настоящий момент сегмент обращения находится в стадии становления и охватывает только властные государственные услуги, которые оказывают государственные органы.
В этой связи возникает необходимость решения вопроса о механизме финансового обеспечения
системы предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) [4] не содержит норм, регламентирующих данный аспект.
Остается ряд неурегулированных вопросов в сегменте обращения, решение которых определяет успешность построения финансового механизма в сфере государственных услуг.
Во-первых, влияние на формирование финансового механизма способствует возможности функционирования МФЦ в соответствии с Законом № 210-ФЗ в любой организационно-правовой форме. Данное требование закона предполагает наличие механизма финансового обеспечения его деятельности по аналогии с производителями государственных услуг. Однако Правилами организации деятельности МФЦ закреплена возможность их создания лишь в форме государственных (муниципальных) учреждений.
Следствием возможного наделения МФЦ статусом органа власти с функцией оказания государственных услуг является перераспределение объемов средств на обеспечение деятельности соответствующих органов исполнительной власти разного уровня в пользу МФЦ, перевод государственных служащих в МФЦ без изменения их статуса государственных служащих, отсутствие необходимости заключения соглашений о взаимодействии с органами власти.
Статус МФЦ в форме казенного учреждения позволит снизить численность государственных служащих и, соответственно, расходов на государственное управление, а также применить механизм государственных заданий. Однако деятельность МФЦ предполагает наличие большого объема дополнительных услуг (банковские услуги, услуги по ксерокопированию, юридические услуги, услуги курьера и т. п.). Следовательно, создание МФЦ в форме казенного учреждения невозможно в связи с отсутствием у учреждений данного типа права на оказание платных услуг.
Наделение МФЦ статусом бюджетных или автономных учреждений предполагает одноканальное финансирование и соблюдение принципов подведомственности расходов.
Создание МФЦ в организационно-правовых формах, отличных от государственных и муниципальных учреждений, влечет за собой применение процесса компенсации его затрат без механизма межбюджетных трансфертов.
Во-вторых, финансовый механизм зависит от соотношения с системой органов исполнительной власти структур (МФЦ), которым передаются на исполнение отдельные административные процедуры. По мнению автора, невозможно идентифицировать деятельность МФЦ в качестве производителя государственной услуги без полной передачи ему на исполнение функции по оказанию государственной услуги. Суть деятельности МФЦ заключается в выполнении им отдельных административных процедур в рамках предоставления государственных услуг конкретным пользователям непосредственно по завершении исполнения государственной функции в государственном органе. Отсутствие внимания к данному положению приведет к увеличению полной стоимости государственных или муниципальных услуг за счет расходов на функционирование МФЦ. Механизм финансового обеспечения государственного задания становится неприемлемым, поскольку его суть не предполагает определения параметров для отдельных процедур. Возможным вариантом передачи средств МФЦ является оплата договоров, заключаемых на конкурсной основе в рамках Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказа для государственных и муниципальных нужд».
В-третьих, при формировании финансового механизма следует учесть территориальное размещение МФЦ. Представляется целесообразным передача средств в форме субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации по государственным услугам всех федеральных органов исполнительной власти, чьи услуги предоставляются на базе МФЦ, расположенных на территории субъектов Российской Федерации.
Таким образом, для производителя, а также организаций сегмента обращения государственные услуги всегда возмездны. С точки зрения услугопо-лучателя государственные услуги бесплатны или предоставляются по регулируемым государством ценам.
Выделение сферы государственных услуг в самостоятельный экономический сегмент требует особого отношения к ее финансовому обеспечению источниками. Речь идет о ценовой сущности налогов и их привязке к структуре расходов, т. е. о применении принципа полученных благ, согласно которому «уплачиваемые совокупные налоги соответствуют совокупным выгодам, которые получают налогоплательщики от оказания им государствен-
ных услуг» [1, с. 364]. Налоги в финансовом механизме сферы государственных услуг выполняют функцию совокупного денежного эквивалента ценности несводимых благ. На основании этой позиции и поддерживая С. В. Барулина [1, с. 342-362], автор считает необходимым рассматривать налоги как иррациональную и монопольную цену государственных услуг, формируемую опосредованно путем денежной оценки законодательно установленной величины публичных расходов. Потребители государственных услуг определяют соответствие или несоответствие потенциального бремени начисленных налогов количеству и качеству фактически получаемых благ.
Однако применение принципа полученных благ распространяется не на все типы государственных услуг. Так, юридически значимые действия, с содержательной точки зрения относящиеся к государственным услугам, не соотносятся для потребителя только с совокупными налогами, так как требуют уплаты государственной пошлины. Природа платежей за государственные услуги неоднородна и на практике не сводится только к налоговым изъятиям. Предоставление отдельных типов государственных услуг (например, лицензирование) в соответствии с действующим законодательством сопряжено с обязательными отчислениями в бюджетную систему неналогового характера.
Итак, ценообразование в сфере государственных услуг происходит в форме обязательных налоговых и неналоговых отчислений и носит монопольный характер со стороны государства. Подобный подход потребует проведения типологии государственных услуг исходя из характера денежных отношений между государством и потребителем, увязки доходов бюджетов с объемом и качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг, а также пересмотра распре-
деления налоговых доходов бюджетов бюджетной системы.
Финансовый механизм в сфере государственных услуг, характеризуемый в настоящее время преобладанием обеспечивающей и контрольной функций при недостаточной выраженности воспроизводственной и стимулирующей функций, следует системно трансформировать в пользу последних. От этого напрямую зависит развитие сферы государственных услуг, целью функционирования которой является осуществление позиционирования воспроизводства социального и человеческого капиталов посредством продуцирования несводимых благ государством.
Список литературы
1. Барулин С. В. Финансы: учебник / С. В. Барулин. М.: КНОРУС. 2010. 640 с.
2. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.». URL: http://www.ach. gov.ru.
3. О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг: постановление Правительства РФ от 3.10.2009 № 796. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. 18.07.2011).
5. Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. СПб.: Изд-во «Алетейя». 2008. 560 с.
