Научная статья на тему 'Финансовый контроль за целевым использованием средств бюджета'

Финансовый контроль за целевым использованием средств бюджета Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
5198
416
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
БЮДЖЕТ / ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ / ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА / THE BUDGET / FINANCIAL CONTROL / BUDGET EXECUTION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Федорова А. Ю., Зобова Е. В.

В данной статье основное внимание уделяется финансовому контролю за исполнением бюджетов. Проводится анализ контрольной деятельности за исполнением бюджета. Предлагаются возможные направления совершенствования системы финансового контроля на муниципальном уровне.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

FINANCIAL CONTROL OVER TARGET USE OF MEANS OF THE BUDGET

In this article the basic attention is given to financial control over execution of budgets. The analysis of control activity behind budget execution is carried out. Possible directions of perfection of system of financial control at municipal level are offered.

Текст научной работы на тему «Финансовый контроль за целевым использованием средств бюджета»

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЦЕЛЕВЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ

СРЕДСТВ БЮДЖЕТА

А. Ю. ФЕДОРОВА, Е. В. ЗОБОВА

В данной статье основное внимание уделяется финансовому контролю за исполнением бюджетов. Проводится анализ контрольной деятельности за исполнением бюджета. Предлагаются возможные направления совершенствования системы финансового контроля на муниципальном уровне.

Ключевые слова: бюджет, финансовый контроль, исполнение бюджета,

Финансовый контроль является совокупностью мероприятий, проводимых субъектами контроля по проверке финансовых и связанных с ними операций и действий государственных органов власти, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, а также населения с применением специфических форм и методов организации.

Непосредственным предметом контроля выступают:

- бюджетные показатели на всех этапах бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, составление и утверждение отчета о его исполнении);

- финансовые показатели деятельности субъектов хозяйствования (прибыль, доходы, амортизация, себестоимость, рентабельность, основные и оборотные фонды и др.);

- налоговые платежи в бюджет и внебюджетные фонды;

- показатели, характеризующие денежнокредитные отношения;

- страховой рынок, другие операции и действия, имеющие стоимостную форму.

Целью государственного финансового контроля является обеспечение проведения единой финансовой и денежной политики, законности, целесообразности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, недопущение нецелевого и неэффективного использования государственных ресурсов и их хищения [3].

Исполнение бюджетов любого уровня находится под постоянным контролем органов власти. Порядок и организационные формы осуществления контроля за исполнением бюджета определяются соответствующими органами представи-

тельной власти в положении о бюджетном процессе на территории данного национальногосударственного или административно-территориального образования. Органы исполнительной власти осуществляют контроль за использованием предприятиями, учреждениями и иными организациями выделенных им бюджетных ассигнований.

Полномочия органов представительной власти по контролю за исполнением бюджета можно подразделить на две группы: во-первых, это полномочия по организации контроля, а во-вторых -собственно контрольные полномочия.

К первой группе относятся полномочия по определению организационных форм контроля; установлению порядка и сроков представления соответствующими органами исполнительной власти информации по исполнению бюджета; организации аудиторской проверки исполнения бюджета.

Ко второй группе, как уже указывалось, относятся собственно контрольные полномочия: непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информацию, связанную с исполнением бюджета [3].

В целях повышения эффективности контроля за исполнением бюджета органы представительной власти могут образовывать в своей структуре специальные органы, осуществляющие эту контрольную функцию.

Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки

заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Орган государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 № 216-ФЗ).

Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с одновременным направлением соответственно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию [6].

Бюджет городского округа - города Тамбова за 2010 г. по собственным налоговым и неналоговым доходам исполнен в сумме 2 479,6 млн руб. По сравнению с 2009 г. поступления возросли на 320,7 млн руб., или на 14,9 %. Уточненные бюджетные назначения 2010 г. исполнены на 100,8 %.

По налоговым платежам, которые составляют 64,9 % собственных доходов городского бюджета, бюджетные назначения выполнены на 101,3 %, а прирост к уровню прошлого года составил 27 %, или 342 млн руб. Наибольший рост по отношению к 2009 г. достигнут по:

- земельному налогу - на 83 %, или на 158 млн руб.;

- налогу на имущество физических лиц - на 26 % или на 11,6 млн руб. [6].

Положительную роль в существенном росте поступлений указанных налогов сыграло принятие в 2009 г. городской Думой ставок налога, разработанных и предложенных специалистами комитета финансов. С целью дальнейшего повышения роли земельного налога в доходной базе городского бюджета в 2010 г. комитетом финансов был подготовлен проект решения Тамбовской городской Думы, предусматривающий рост размеров ставок земельного налога по отдельным категориям земельных участков и на очередной налоговый период. Соответствующее решение принято Тамбовской городской Думой и вступило в силу с 01.01.2011.

По налогу на доходы физических лиц поступления возросли на 11 % или на 85,6 млн руб., что свидетельствует о постепенной составляла 215,1 млн руб. В целях недопущения наличия

просроченной кредиторской задолженности главные распорядители бюджетных средств при участии специалистов комитета финансов обеспечили согласование с поставщиками новых сроков оплаты.

По неналоговым доходам, составляющим, без учета доходов от оказания платных услуг, 26,9 % собственных доходов, уточненные годовые бюджетные назначения выполнены на 100 %, к сожалению, первоначальные - всего на 85,9 %. По отношению к уровню 2009 г. наблюдается снижение поступлений на 21,2 млн руб. или на 2,4 %.

Такая ситуация сложилась, в первую очередь, в связи с существенным снижением поступлений доходов от продажи муниципального имущества и земли - на 32 % или на 118,5 млн руб. Учитывая уменьшение числа объектов, которые могут быть проданы, снижение поступлений по доходам от реализации муниципального имущества ожидается и в последующие годы.

По другим неналоговым доходам наблюдается рост поступлений:

- по доходам от использования муниципального имущества и земли - на 12,5 % или на 38,8 млн руб.;

- по штрафным санкциям - на 25 % или на 11,4 млн руб.;

- по плате за негативное воздействие на окружающую среду - на 16,5 % или на 2 млн руб.

По доходам от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, составляющим 8,2 % собственных доходов, объемы поступлений 2010 г. по сравнению с 2009 г. увеличились почти на 30 % или на 46,8 млн руб. В целях получения дополнительных доходов специалистами комитета в прошедшем году рассмотрено и согласовано 23 проекта постановлений по утверждению тарифов на оказание бюджетными учреждениями платных услуг [6].

Бюджет городского округа (г. Тамбов) за 2010 г. по расходам исполнен в сумме 5 138,5 млн руб., в том числе 1 041,0 млн руб. - бюджетные инвестиции, связанные с увеличением стоимости основных средств. По сравнению с 2009 г. объем расходов возрос на 424,5 млн руб., или на 9,0 %, при этом по капиталовложениям рост составил

228.0 млн руб., или 28,0 %. Наибольшая доля расходов - (37,3 %) приходится на жилищно-коммунальное хозяйство, здесь же сосредоточена основная доля капиталовложений (около 68 %). Расходы на образование составили 30,2 % от общей суммы расходов, на социальную политику -

14.0 %, на общегосударственные вопросы - 7,8 %, на здравоохранение, физкультуру и спорт - 6,3 %.

В 2010 г. в работе комитета финансов находилось 65 судебных дел (26 дел, перешедших с 2009 г., 39 дел, поступивших в 2010 г.).

Большинство дел, находящихся в работе юридического отдела комитета, - дела, вытекающие из неисполнения администрацией, ее органами либо учреждениями денежных обязательств по заключенным договорам (т. е. неоплата). При этом заявляются иски, как о взыскании основного долга, так и процентов за пользование чужими денежными средствами [7].

Определенный прирост поступлений дала проведенная совместная с налоговым органом работа по легализации заработной платы, а также работа, направленная на привлечение к уплате налога иногородних организаций, осуществляющих деятельность на территории города Тамбова. Мониторинг за данной категорией налогоплательщиков на постоянной основе нами ведется уже 3 года. По его результатам в 2010 г. комитетом финансов в адрес иногородних организаций направлено 44 письма о необходимости уплаты налога в бюджет города, а в налоговую инспекцию передана информация по 45 случаям предположительно осуществляемой деятельности филиалами иногородних организаций для проведения мер налогового контроля. Экономический эффект от проведения мероприятий составил 7,3 млн руб.

Еще одним из приоритетов в работе комитета финансов в вопросах увеличения собственных доходов городского бюджета является работа по привлечению к налогообложению собственников нежилых помещений многоквартирных домов в отношении земельных участков, входящих в состав общего имущества многоквартирных домов. В результате в 2010 г. в налоговую инспекцию переданы сведения на 1 010 домов, в январе 2011 г. - на 732 дома, которые будут использованы для начисления земельного налога за 2010 г.

Наиболее значимый экономический эффект в 2010 г., как и в прежние годы, получен в результате деятельности комиссии по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины. За 2010 г. в целом проведено 12 заседаний комиссии, на которых рассмотрено состояние платежной дисциплины 177 недоимщиков, что больше по отношению к предыдущему году на 60 субъектов. В результате проведенной комиссией работы погашена недоимка в консолидированный бюджет Тамбовской области на сумму 66 млн руб., что больше по сравнению с 2009 г. на 8,4 млн руб. или на 14,5 %. На городской бюджет приходится более половины учтенной суммы или 34 млн руб. [7].

В рамках контрольной работы проведено 12 проверок муниципальных учреждений по вопросу полноты зачисления в городской бюджет доходов, полученных от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. В ходе проверок по-прежнему выявляются факты несвоевременного (реже 1 раза в 10 дней) перечисления средств в бюджет городского округа, а также отдельные случаи использования средств без прохождения через единый счет городского бюджета. В частности, были выявлены факты расходования денежных средств, получаемых муниципальными учреждениями здравоохранения от ор-ганизаци по договорам на проведение углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными или опасными условиями труда, без зачисления их в городской бюджет. В результате проведенной работы бюджетные назначения на 2011 г. по доходам от оказания платных услуг только по учреждениям, подведомственным комитету по охране здоровья населения, увеличены на 20,4 млн руб. по сравнению с фактическими поступлениями 2010 г. [6; 7].

Ежеквартально осуществляется мониторинг расходов местного бюджета, проводилась работа по анализу и контролю за правильностью составления, а также расходованию средств, предусмотренных на финансирование топливно-энергетических ресурсов муниципальным учреждениям.

В течение отчетного периода осуществлялся предварительный контроль за расходованием бюджетных средств в ходе рассмотрения проектов постановлений по финансовым вопросам, обращений бюджетополучателей по выделению дополнительных ассигнований из бюджета.

В рамках контроля за целевым использованием средств, выделяемых по постановлениям администрации города, осуществлялась проверка отчетов, предоставленных в комитет финансов, путем анализа оправдательных документов, подтверждающих расходование бюджетных средств [7].

Применение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств - актуальная проблема для органов бюджетного контроля, получателей средств бюджета, а также арбитражных судов [4].

Ежегодно контрольными органами проводится целый ряд мероприятий, связанных с контрольной деятельностью, которые позволяют повышать качество использования бюджетных средств. Но несовершенство законодательной базы не позволяет проводить данные мероприятия на высоком уровне. Постоянно возникают новые проблемы, влекущие за собой целый ряд негатив-

ных последствий. Так, с 1992 г. мера принуждения за нецелевое использование бюджетных средств в виде штрафа в размере учетной ставки Банка России устанавливалась указом Президента РФ о создании органов Федерального казначейства и постановлением Правительства РФ, определяющим компетенцию названных органов. Очевидно, что указанное правонарушение носит административный характер. Однако в прежнем Кодексе об административных правонарушениях РСФСР такие правонарушения, как нецелевое использование бюджетных средств, равно как и санкция за его совершение, отсутствовали. Не предусматривали это и иные, действовавшие в то время, законы. Таким образом, возникли справедливые сомнения в правомерности установления штрафа нормативными правовыми актами, не носящими статус закона (федерального закона), поскольку взыскание штрафа связано с лишением собственника части его имущества (в данном случае денежных средств).

Конституционное право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, лишение собственника его денежных средств возможно только в случаях предусмотренных федеральным законом. Установленный в 1992 г. указом Президента РФ и подтвержденный в 1993 г. постановлением Правительства РФ штраф за нецелевое использование бюджетных средств в размере учетной ставки Банка России есть основания расценивать как незаконный и несоответствующий Конституции России, а также общим принципам и нормам международного права.

В 1996 г. установлен штраф за нецелевое использование бюджетных кредитов в размере двух учетных ставок Центрального банка РФ. С тех пор названная санкция ежегодно предусматривается федеральными законами о федеральном бюджете. Таким образом, законодатель выделил штраф за нецелевое использование бюджетных кредитов, одновременно придав ему законный статус. Все остальные бюджетные средства, используемые не по целевому назначению, по-прежнему подлежали оценке в рамках указа Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Проблемы, связанные с наложением штрафа за нецелевое использование бюджетных средств, приобрели новое качество.

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Как уже было сказано, прежним Кодексом об административных правонарушениях РФ не было предусмотрено такое административное правонарушение. В новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который вступил в силу в 2002 г., установлено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда [8]. Уголовный Кодекс РФ также первоначально не предусматривал соответствующий состав преступления, лишь в 2003 г. были внесены дополнения, в соответствии с которыми расходование бюджетных средств должностным лицом их получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном размере, отныне наказывается штрафом, либо арестом на определенный срок, либо лишением свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в зависимости от квалификации преступления.

Таким образом, сегодня законодателем установлено несколько видов ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) - с 1996 г., административная - с 2002 г., уголовная - с 2003 г. Разделение бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно.

Бюджетный кодекс РФ лишь декларирует состав правонарушения и санкцию за его совершение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определяет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонарушениях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрен административный штраф лишь в отношении должностных лиц - руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установлена. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который предусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда [4]. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование.

В результате возникло противоречие в квалификации штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юридическое лицо:

- устанавливаемого ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете;

- установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Размер первого исчисляется исходя из учетной ставки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджетных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения административной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления.

Изложенное свидетельствует о том, что законодатель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. В данном случае необходимо иметь в виду, что по своей правовой природе бюджетная ответственность является разновидностью административной и требует лишь своего уточнения. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь внести в Бюджетный кодекс РФ соответствующие изменения, предусматривающие ответственность за не-

целевое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете.

В связи с решением проблем разделения ответственности и определения ее статуса возникает также необходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процессуальных норм, предусматривающих порядок привлечения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.

Отсутствие в бюджетном законодательстве процессуальных норм повлекло за собой обращения в суд субъектов, привлеченных к административной ответственности, которые оспаривали не только сам факт административного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм.

Кроме того, как справедливо указал Конституционный Суд РФ, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Как мы выше указывали, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за нецелевое использование бюджетных кредитов в фиксированном размере - двойная учетная ставка Банка России. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. Следовательно, при внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ размер штрафа должен быть установлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следует обратить внимание на то, что ставка рефинансирования Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при исчислении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности

за нарушение бюджетного законодательства, следует предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необходимо, в федеральных законах о федеральном бюджете дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из установленного минимального размера оплаты труда.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня далеки от совершенства, несмотря на их широкое применение. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определения роли бюджетного права в правовой среде, утверждения бюджетной ответственности как самостоятельной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджетного и административного законодательства [11].

Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти и управления, независимо от характера их основной деятельности. Это связано с тем, что государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов, поэтому он не может осуществляться в изолированном виде. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависят от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках государственного финансового контроля [8]. Эта отличительная особенность государственного финансового контроля заставляет достаточно требовательно подходить к его конкретизации относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделенного соответствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования. К сожалению, этот вопрос, лежащий на поверхности теоретических основ, определяющих сущность финансов, ускользает от внимания специалистов.

Усилению государственного финансового контроля могут способствовать следующие меры.

1. Создание полной, исключающей наличие противоречий базы осуществления финансового контроля.

2. Четкое определение места и роли каждого звена в системе государственного финансового контроля.

3. Улучшение и систематизация информационного обеспечения контрольных органов.

4. Усиление кадрового состава органов финансового контроля.

5. Совершенствование методологической базы осуществления контрольных действий.

В этой связи целесообразно до принятия закона «О государственном финансовом контроле» образовать специальную рабочую группу по разработке методологических аспектов государственного финансового контроля. По сути дела, речь идет о разработке основополагающего документа об основных принципах внешнего контроля за государственными финансами. Таким документом может быть Декларация руководящих принципов контроля (ДРПК), которая должна носить обязательный характер для всех контрольных органов. ДРПК может стать действенным инструментом рационального и эффективного управления финансовыми ресурсами и отправным моментом в создании более совершенной и эффективной системы государственного финансового контроля.

Необходимо, чтобы Декларация определяла степень независимости контролирующих органов и юридическую защиту против вмешательства в их деятельность законодательной и исполнительной власти. При разработке такого документа имеет смысл использовать международную практику, в частности, принятую в 1977 г. Лимскую Декларацию, содержащую основные принципы финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой [5].

Рассмотрим условия повышения эффективности государственного финансового контроля на федеральном и, в особенности, на муниципальном уровне. В основу эффективной системы государственного финансового контроля, как представляется, необходимо положить следующие принципы:

- процессный подход, ориентированный на конечный результат, с использованием информационных технологий;

- встроенность контроля в процессы управления;

- функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат);

- ориентированность контроля на будущее, а не только на прошлое;

- концептуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей).

Таким образом, модернизированная система государственного финансового контроля на муниципальном уровне должна быть ориентирована на будущие события, а не только на прошлое,

т. е. основной должна быть прогнозно-аналитическая функция. Эффективность и производительность достигаются только при условии, когда контролируется весь процесс, а не отдельные части. Необходимо контролировать формирование и исполнение бюджета, а не только результаты его исполнения [10].

К сожалению, до настоящего времени не существует концепции государственного финансового контроля, нет и четкой правительственной программы. Представляется, что в рамках долгосрочной правительственной программы должна существовать подпрограмма развития государственного финансового контроля с выделением соответствующего финансирования. Подобные программы должны существовать также на уровне субъектов Федерации. Необходимо создание системы государственного финансового контроля с элементами общего контроля и возрождением внутриведомственного контроля, причем одним из важных направлений модернизации системы государственного финансового контроля является создание независимых научно-исследовательских и консалтинговых структур в сфере контроля [9].

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие задачи Федеральной целевой программы модернизации и перспективного развития государственного финансового контроля в регионах.

1. Определение стратегических направлений государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровне, включая совершенствование структуры контрольных органов путем:

- создания условий для реализации мер по оптимизации бюджетных расходов и обеспечению их эффективного и целевого использования;

- внедрения на базе комплексного и системного анализа контрольных материалов системы мониторинга, позволяющего представлять прогнозные оценки и вырабатывать предложения для органов государственной власти всех уровней управления по совершенствованию элементов экономической политики и возможному предотвращению финансовых нарушений в сфере экономики. В этих целях необходимо создание специализированного аналитического центра [1].

2. Выработка эффективного механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля через:

- совершенствование механизма взаимодействия контрольных органов и органов федерального казначейства;

- создание и отработку механизма координации работы контрольных органов и ФНС;

- укрепление взаимодействия с органами внутренних дел, органами ФСБ и органами прокуратуры.

3. Совершенствование государственного финансового контроля в рамках реформирования системы межбюджетных отношений, создание эффективной системы государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля; совершенствование подготовки и повышения квалификации работников контрольных органов, их профессиональной аттестации; изучение и внедрение в практику зарубежного опыта проведения государственного финансового контроля; совершенствование информационно-технического обеспечения контрольных органов, включая использование аналитических технологий, разработку и эксплуатацию федеральной информационной программы [1].

4. Разработка нормативно-законодательной базы, повышающей эффективность государственного финансового контроля.

Основная проблема неэффективности системы государственного финансового контроля на муниципальном уровне заключается в том, что до настоящего времени нет четкого определения роли и места каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе. В то же время, в целях обеспечения необходимой целостности системы органов государственного финансового контроля представляется неоправданным создание жесткой вертикали с выделением приоритетных функций одному контролирующему органу, стоящему над всеми и контролирующему деятельность остальных контролирующих органов. В основу построения системы государственного финансового контроля в регионах должен быть положен принцип взаимного контроля органов, а не принцип жесткой вертикали. Такой подход позволит избежать злоупотреблений полномочиями. Имеет смысл существование в регионе различных самостоятельных контрольных органов, при одновременном создании на территории субъекта Российской Федерации органа, координирующего деятельность последних (единого органа региональных органов внешнего контроля государственных финансов).

Изложенное позволяет сформулировать ряд рекомендаций для государственных органов, в целях успешной реализации предложенной концепции в области государственного финансового контроля на муниципальном уровне.

1. Разработка законодательства о государственном финансовом контроле, включающее законодательное закрепление на федеральном уровне основных полномочий региональных контрольносчетных органов.

2. Определение и закрепление на федеральном уровне основных признаков, применяемых при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций незаконного, неэффективного и нерационального использования бюджетных средств.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3. Закрепление за контрольно-счетными органами полномочий по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.

4. Совершенствование законодательства об административных правонарушениях в направлении включения в него необходимых положений об ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Отсутствие применения контрольно-счетными органами мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства влечет за собой их безнаказанность [1].

Приведенные меры позволят повысить качество проводимого муниципального финансового контроля и улучшить работу контрольных органов.

Литература

1. Батурин А. Б. Модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне // Управление общественными и экономическими системами. 2008. № 1.

2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации (БК РФ). URL: http://www.bdkodeks.ru/

3. Дьяконова М. Л., Ковалева Т. М. Финансы и кредит: учебник. М., 2007.

4. Кодекс РФ об административных правонарушениях. С изм. и доп. на 20 нояб. 2006 г. М., 2006.

5. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М., 1998.

6. Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: закон Тамбовской области от 27 нояб. 2009 г. URL:http://www.regfm. tambov.ru.

7. Отчет о работе комитета финансов администрации города Тамбова за 2010 год. URL: http://www. regfin.tambov.ru.

8. Парыгина В. А., Тендеев А. А. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. М., 2005.

9. Степичева О. А. Коррупция как экономическая проблема // Сб. науч. тр. каф. эконом. теории и истории. Тамбов, 2006. Вып. 3.

10. Степичева О. А. Некоторые аспекты ликвидации теневых экономических отношений в национальном хозяйстве России // Сб. науч. тр. каф. эконом. теории и истории. Тамбов, 2007. Вып. 2.

11. Черниб Р. Ш. Эффективность использования средств высокодотационных бюджетов // Финансы. 2005. № 11.

* * *

FINANCIAL CONTROL OVER TARGET USE OF MEANS OF THE BUDGET

A. Yu. Fyodorova, Ye. V. Zobova

In this article the basic attention is given to financial control over execution of budgets. The analysis of control activity behind budget execution is carried out. Possible directions of perfection of system of financial control at municipal level are offered.

Key words: the budget, financial control, budget execution.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.