CC BY
119
РАЗВИТИЕ АПК
УДК 33:631 (470.324)
финансовый контроль за государственной поддержкой сельского хозяйства воронежской области
В. Г. ШИРОБОКОВ, доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета и аудита E-mail: vladish@agroeco.vsau.ru
н. н. ВОЛКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и аудита E-mail: vnn@agroeco.vsau.ru
В. И. ЛИХОБАБИн, магистрант факультета бухгалтерского учета и финансов E-mail: vadim.likhobabin@Yandex.ru Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I
В статье отмечается, что для обеспечения конкурентоспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей на различных уровнях осуществляется их государственная поддержка. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы финансового контроля. Проанализирована поддержка сельского хозяйства Воронежской области за 20082012 гг. Сделан вывод, что инструментом достижения результативности, экономного использования государственных ресурсов на поддержку сельского хозяйства является аудит эффективности.
Ключевые слова: сельское хозяйство, государственная поддержка, субсидии, контроль, аудит эффективности.
Ведущей системообразующей сферой экономики Воронежской области, формирующей агропродовольственный рынок, продовольственную и экономическую безопасность, трудовой и поселенческий потенциалы сельских территорий,
является агропромышленный комплекс и его базовая отрасль - сельское хозяйство. Отечественным сельскохозяйственным производителям приходится действовать в условиях, которые характеризуются:
- преодолением последствий мирового экономического кризиса;
- стремительной сменой и развитием технологий;
- низкой рентабельностью отдельных сфер производства;
- наполненностью рынков сбыта;
- жесткой конкурентной средой.
При таких обстоятельствах одним из главных факторов обеспечения конкурентоспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей является государственная поддержка сельского хозяйства, реализуемая путем предоставления субсидий за счет бюджетных средств.
Однако, как показывают исследования, эффективность бюджетных расходов зачастую низка, а получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на соответствующие цели средств. В связи с этим вопросы оценки и повышения эффективности использования государственных ресурсов, в том числе направленных на поддержку сельского хозяйства, являются актуальными. Особое значение исследований в данной области связано и с несогласованностью нормативных документов различного уровня, отсутствием единой позиции относительно понимания сущности и элементов государственного финансового контроля (аудита эффективности - в частности).
Основным механизмом осуществления региональной государственной аграрной политики является реализация целевых программ развития сельского хозяйства, предусматривающих мероприятия (меры) государственной поддержки. Департаментом аграрной политики Воронежской области как исполнительным органом государственной власти разрабатывается и реализуется государственная политика в сфере агропромышленного комплекса, которая затрагивает:
- животноводство;
- растениеводство;
- мелиорацию земель сельскохозяйственного назначения;
- плодородие почв;
- карантин растений;
- пищевую и перерабатывающую промышленность;
- исполнение государственных функций в рамках агропромышленного комплекса и развития сельских территорий.
Мероприятия государственной поддержки реализуются за счет средств федерального бюджета, а также бюджета Воронежской области на принципах софинансирования, а меры по социальному развитию села могут осуществляться и за счет средств муниципальных бюджетов и внебюджетных источников. Кроме того, на территории области ряд мероприятий реализовывался только за счет средств областного бюджета (например, субсидии на развитие молочного скотоводства, поддержку овцеводства и др.).
меры государственной поддержки, реализованные на территории Воронежской области за счет средств федерального и областного бюджетов в 2008-2012 гг., представлены в табл. 1 и 2. Анализ
приведенных данных свидетельствует о том, что общий объем субсидий на поддержку сельского хозяйства в регионе в 2012 г. по сравнению с 2008 г. увеличился более чем в 2 раза - с 2,8 до 6,1 млрд руб. В целом же за указанный период на поддержку сельского хозяйства предоставлено из федерального и областного бюджетов 25,2 млрд руб.
Динамика общего объема бюджетных средств, использованных в ходе реализации мер государственной поддержки на территории Воронежской области за счет средств федерального и областного бюджетов за 2008-2012 годы отражена на рис. 1.
Основной удельный вес среди мероприятий государственной поддержки в данном периоде принадлежал субсидиям для сельскохозяйственных товаропроизводителей на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам (от 35 % от общего объема субсидий в 2008 г. до 46 % - в 2012 г.). Исключение составил лишь 2010 г., когда в связи с чрезвычайной ситуацией - засухой реализовыва-лись мероприятия по компенсации затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей, пострадавших от неблагоприятных погодных условий (около 1,6 млрд руб.). Увеличение объемов субсидирования процентных ставок по кредитам в 2012 г. по сравнению с 2008 г. произошло более чем в 2,8 раза.
Самый значительный рост бюджетных расходов за 5 лет зафиксирован в животноводстве. Объемы субсидий на поддержку племенного животноводства (со 180 млн до 1,2 млрд руб.) за рассматриваемый период возросли в 6,8 раза. При этом 1 млрд руб., или 88 % из этих средств, в 2012 г. был предоставлен за счет областного бюджета, что прямо противоположно ситуации с субсидированием процентных ставок по кредитам. Данное соотношение свидетельствует о приоритетности развития животноводства для Воронежской области (особенно племенного).
В регионе с 2009 г. без участия федерального центра реализовывались мероприятия по развитию молочного скотоводства. Лишь с 2011 г. они стали финансироваться за счет федерального бюджета. к сожалению, в 2012 г. объем федеральных средств, выделенных по данному направлению, снизился на 35 % - со 137 до 90 млн руб.
Реализация пилотных проектов, направленных на развитие мясного скотоводства, за счет федерального и областного бюджетов в сравнительно небольших объемах (50-70 млн руб.) началась с 2011 г. А с 2012 г. предоставление субсидий на под-
s
I
Ш
a
et» ■g
g
€
Ü5
r
I
Таблица 1
Меры государственной поддержки, реализованные на территории Воронежской области за счет средств федерального и областного бюджетов в 2008-2010 гг., руб.
"-Ö
S»
OJ
во S
s
CD
ÍE-1=1 5*3
Меры государственной поддержки 2008 2009 2010
Федераль- Областной Всего Федераль- Областной Всего Федераль- Областной Всего
ный бюджет бюджет ный бюджет бюджет ный бюджет бюджет
Компенсация части затрат на при- 521 747 000 237 299 687 759 046 687 596 096 000 188 446 715 784 542 715 478 453 000 143 815 544 622 268 544
обретение средств химизации
Развитие мясного и молочного - - - 123 339 000 - 123 339 000 - - -
скотоводства
Развитие мясного скотоводства - - - - - - - - -
Развитие молочного скотоводства - - - - 61 000 000 61 000 000 - 74 939 496 74 939 496
Субсидии на поддержку племен- 32 763 000 147 537 892 180 300 892 87 677 000 150 650 000 238 327 000 75 547 000 377 473 612 453 020 612
ного животноводства
Субсидии на возмещение час- 73 063 065 3 710 180 76 773 245 74 458 863 4 047 280 78 506 143 61 630 000 3 166 973 64 796 973
ти затрат на уплату процентов
личным подсобным хозяйствам и
фермерским хозяйствам (от 2 до
8 лет)
Субсидии на возмещение час- 371 005 760 69 180 000 440 185 760 881 637 779 224 861 903 1 106 499 682 762 376 000 100 791 132 863 167 132
ти затрат на уплату процентов
сельхозтоваропроизводителям (на
срок до одного года)
Субсидии на возмещение час- 330 556 761 147 412 101 477 968 862 912 916 144 232 711 000 1 145 627 144 1 053 204 000 255 119 602 1 308 323 602
ти затрат на уплату процентов
сельхозтоваропроизводителям (от
2 до 10 лет)
Субсидии на закладку и уход за 12 455 070 4 000 000 16 455 070 20 930 000 7 141 140 28 071 140 - 2 987 020 2 987 020
многолетними насаждениями
Субсидии на компенсацию части 46 237 300 35 100 000 81 337 300 81 684 000 21 232 000 102 916 000 209 298 000 12 651 098 221 949 098
затрат по страхованию урожая
сельскохозяйственных культур
Субсидии на поддержку элитного 12 954 870 31 299 006 44 253 876 23 344 000 11 958 860 35 302 860 20 372 000 13 077 198 33 449 198
семеноводства
Целевая программа «Социальное 117 499 897 100 554 510 218 054 407 211 032 810 143 991 388 355 024 198 197 599 000 131 056 314 328 655 314
развитие села»
Субсидии на поддержку овце- - 235 197 235 197 - 889 275 889 275 - 1 470 725 1 470 725
водства
Прочие 416 116313 138 640 621 554 756 934 15 145 982 64 742 166 79 888 148 2 400 000 2 723 940 984 2 726 340 984
Итого... 1 934 399 036 914 969194 2 849 368 230 3 028 261 578 1111 671 727 4 139 933 305 2 860 8 79 000 3 840 489 698 6 701 368 698
NJ NI
(A)
(A) (A)
О
M
о
Таблица 2
Меры государственной поддержки, реализованные на территории Воронежской области за счет средств федерального и областного бюджетов в 2011-2012 гг., руб.
Меры государственной поддержки 2011 2012
Федеральный бюджет Областной бюджет Всего Федеральный бюджет Областной бюджет Всего
Компенсация части затрат на при- 420 879 405 154 276 479 575 155 884 447 659 000 42 988 700 490 647 700
обретение средств химизации
Развитие мясного и молочного - - - - - -
скотоводства
Развитие мясного скотоводства 55 333 570 21 000 000 76 333 570 24 670 000 25 000 000 49 670 000
Развитие молочного скотоводства 137 917 770 66 977 341 204 895 111 90 716 000 76 000 000 166 716 000
Субсидии на поддержку племен- 72 088 000 759 400 383 831 488 383 143 071 000 1 081 096 221 1 224 167 221
ного животноводства
Субсидии на возмещение части за- 62 380 000 3 256 025 65 636 025 66 500 000 3 496 282 69 996 282
трат на уплату процентов личным
подсобным хозяйствам и фермерс-
ким хозяйствам (от 2 до 8 лет)
Субсидии на возмещение части 970 844 800 113 002 611 1 083 847 411 1 099 601 000 160 781 100 1 260 382 100
затрат на уплату процентов сель-
хозтоваропроизводителям (на
срок до одного года)
Субсидии на возмещение части 1 245 777 000 296 591 885 1 542 368 885 1 171 768 500 319 968 106 1 491 736 606
затрат на уплату процентов сель-
хозтоваропроизводителям (от 2
до 10 лет)
Субсидии на закладку и уход за 25 000 000 9 343 700 34 343 700 96 490 000 10 921 300 107 411 300
многолетними насаждениями
Субсидии на компенсацию части 243 343 000 13 654 611 256 997 611 159 486 234 8 393 580 167 879 814
затрат по страхованию урожая
сельскохозяйственных культур
Субсидии на поддержку элитного 70 300 000 14 000 044 84 300 044 107 879 000 14 929 000 122 808 000
семеноводства
Целевая программа «Социальное 184 703 500 136 358 632 321 062 132 186 566 662 138 472 830 325 039 492
развитие села»
Субсидии на поддержку овце- - 2 800 000 2 800 000 2 299 000 3 000 000 5 299 000
водства
Прочие 196 305 370 174 744 514 371 049 884 377 957 590 260 843 489 638 801 079
Итого... 3 684 872 415 1 765 406 225 5 450 278 640 3 974 663 986 2 145 890 609 6120 554 595
7 ООО
6 ООО
2008 2009 2010 2011 2012
Рис. 1. Объем средств федерального и областного бюджетов, использованных в ходе реализации мер государственной поддержки на территории Воронежской области за 2008-2012 гг., млн руб.: 1 - субсидии на поддержку животноводства; 2 - субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов сельхозтоваропроизводителям; 3 - субсидии на поддержку растениеводства; 4 - всего средств государственной поддержки
держку овцеводства финансировалось в том числе за счет федерального бюджета. Развитие нового для Воронежской области мясного скотоводства и традиционного, разрушенного в перестроечный период овцеводства будет способствовать обеспечению населения высококачественными мясными продуктами, что непосредственно связано с повышением качества уровня жизни.
Кроме того, значительные объемы средств направлялись на компенсацию части затрат на приобретение средств химизации (759 млн руб. - в 2008 г. и 490 млн руб. - в 2012 г.). При этом уменьшение объемов финансирования данного направления в 2012 г. по сравнению с 2008 г. в относительном выражении к общему объему средств государственной поддержки произошло более стремительно, чем в абсолютном выражении к предыдущему периоду (удельный вес субсидий на компенсацию части затрат на приобретение средств химизации от общего объема средств государственной поддержки в 2008 г. составил 27 %, а в 2012 г. - 8 %).
Стоит также отметить ощутимое увеличение бюджетных расходов в 2012 г. по сравнению с 2008 г.:
- на поддержку элитного семеноводства - в 2,8 раза, или до 122 млн руб.;
- на закладку и уход за многолетними насаждениями - в 6,5 раза, или до 107 млн руб.
Таким образом, можно констатировать, что за последние пять лет приоритетность государственной поддержки развития отраслей сельского хозяйства Воронежской области смещалась от растениеводства к животноводству. При этом данная тенденция обеспечивалась, главным образом, за счет регионального бюджета.
В настоящее время вступила в силу региональная программа «Развитие сельского хозяйства Воронежской области на 2013-2020 годы» (далее -региональная программа) [7]. Рассмотрим структуру мер государственной поддержки сельского хозяйства Воронежской области, утвержденную региональной программой (табл. 3).
Период 2013-2020 гг. характеризуется снижением общего объема государственной поддержки до 2015 г. включительно (по отношению к 2012 г. - на 33 %), после чего запланирован «отскок» на 43 % в 2016 г. с последующим ежегодным увеличением порядка 5 %. Рост общего объема государственной поддержки в 2020 г. по сравнению с 2012 г. составит 133 %.
Региональная программа представляет несколько иную структурную модель государственной поддержки, в которой такие меры, как субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, субсидии на компенсацию части затрат по страхованию, одновременно включены в различные подпрограммы (развитие растениеводства, животноводства, поддержка малых форм хозяйствования).
В целом можно сказать, что наиболее стабильный и ощутимый рост государственной поддержки (в 2,5 раза в 2020 г. по сравнению с 2012 г.) запланирован на развитие растениеводства. Вместе с тем подпрограммы развития животноводства и мясного скотоводства в совокупности предусматривают рост в 2020 г. по сравнению с 2012 г. государственной поддержки в 2,1 раза. Удельный вес данных подпрограмм в общем объеме государственной поддержки за указанный период должен вырасти с 35 до 55 %, что свидетельствует о сохранении тренда приоритетности направления государственной поддержки на развитие животноводства.
Уменьшение государственной поддержки ожидает мероприятия по технической и технологической модернизации и инновационному развитию на 44 % в 2020 г. по сравнению с 2012 г. Также прекратится реализация мероприятий по сохранению и восстановлению плодородия почв и развитию мелиоративных систем.
Таким образом, учитывая, что в 2014-2015 гг. наиболее ощутимое снижение государственной поддержки ожидается в животноводстве (более чем в 2 раза по сравнению с 2012 г.), в данный период, по мнению авторов, наиболее уязвимыми окажутся сельскохозяйственные производители с низким уровнем диверсификации производства, а также предприятия, реализующие крупные инвестиционные проекты в области животноводства, бизнес-модель которых в значительной степени опирается на государственную поддержку. В сложившихся условиях все большее значение приобретают контроль за реализацией мер государственной поддержки и оценка их эффективности.
Считается, что одним из важнейших инструментов достижения поставленных целей аграрной политики, позволяющим осуществить оценку эффективности, результативности и экономности использования государственных ресурсов, выработать рекомендации по повышению качества управленческих решений, выполнению поставленных
ы о
Таблица 3
Структура мер государственной поддержки сельского хозяйства Воронежской федерального и областного бюджетов, утвержденная региональной программой
области за счет на 2013-2020 гг.
средств ,тыс. руб.
Подпрограмма 2012 2013 2014 2015 2016
ФБ* ОБ** Всего ФБ ОБ Всего ФБ ОБ Всего ФБ ОБ Всего ФБ ОБ Всего
Развитие растени- 893 754 154 071 1 047 825 1 444 109 483 982 1 928 091 2 063 578 132 000 2 195 578 2 179211 52 588 2 231 799 1 888 189 357 955 2 246 144
еводства, переработки и реализации продукции растениеводства
Развитие живот- 2 139 867 1 557 257 3 697 124 1 174 607 1 060 995 2 235 602 1 295 756 289 355 1 585 111 1 454 074 115 277 1 569 351 1 518 608 1 729 586 3 248 194
новодства, переработки и реализации продукции животноводства
Развитие мясного 24 670 40 000 64 670 249 526 155 079 404 605 259 645 42 272 301 917 276 232 16 841 293 073 289 990 258 734 548 724
скотоводств»
Поддержка малых форм хозяйствования 99 478 12 825 112 303 109217 52 492 161 709 109 567 14 328 123 895 110 620 5 708 116 328 116 100 63 093 179 193
Техническая и 199 200 118 975 318 175 0 130 452 130 452 0 65 129 65 129 25 374 47 003 72 377 10 596 142 665 153 261
технологическая
модернизация, инновационное развитие
Социальное 186 567 138 473 325 040 190 520 246 761 437 281 221 316 289 671 510 987 219515 285 222 504 737 219 554 273 734 493 288
развитие села до 2013г. Устойчиво е
развитие сельских территорий на 2014-2017гг. и на период до 2020 г. (проект)
Сохранение и восстановление 447 365 39 989 487 354 — — — — — — — — — — — —
плодородия почв земель сельско-
хозяйственного
назначения и агроландшафтов Воронежской области на 2009-2013 гг.
"-и
S»
OJ
а Я
■H S CD
te-1=1 Pi
s
Ш
s
CD ■§
g
С
■g
as
i
as
(A)
(A) (A)
О
M
о
s
i
Ш
3
СП ■g
g
€
as
г i
Продолжение табл. 3
S»
OJ
во S ■H S CD
1=1
Подпрограмма
2012
ФБ*
ОБ*
Всего
2013
ФБ
ОБ
Всего
2014
ФБ
ОБ
Всего
2015
ФБ
ОБ
Всего
2016
ФБ
ОБ
Всего
Ведомственная ЦП «Развитие мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений в Воронежской области на 2012 -2014 годы»
93 595
92 000
185 595
100 000
150 000
250 000
41 117
41 117
82 234
16 381
16 381
Итого.
4 084 095
2 153 590
6 238 085
3 267979
2 279 761
5 547 740
3 990979
873 872
4 864 851
4 265 026
539 020 4 804 046 4 043 03 7 2 825 767 6 868 804
Продолжение табл. 3
Подпрограмма 2017 2018 2019 2020
ФБ* ОБ** Всего ФБ ОБ Всего ФБ ОБ Всего ФБ ОБ Всего
Развитие растени- 1 970 653 373 168 2 343 821 2 056 764 389 032 2 445 796 2 143 816 404 716 2 548 532 2 237 598 421 940 2 659 538
еводства, перера-
ботки и реализа-
ции продукции
растениеводства
Развитие жи- 1 586 902 1 812 652 3 399 554 1 664 303 1 900 491 3 564 794 1 743 449 1 989 732 3 733 181 1 824 955 2 081 203 3 906 158
вотноводства,
переработки и
реализации про-
дукции животно-
водства
Развитие мясного 304 378 271 296 575 674 319 422 284 272 603 694 335 026 297 254 632 280 351 267 310 402 661 669
скотоводства
Поддержка малых 120 713 65 567 186 280 126 730 68 790 195 520 131 100 71 190 202 290 135 103 73 417 208 520
форм хозяйство-
вания
Техническая и 23 236 175 113 198 349 11 682 152 594 164 276 26 054 189 482 215 536 12 878 163 773 176 651
технологическая
модернизация,
инновационное
развитие
Ы
(А)
(А) (А)
О
N О
ы
NJ
Окончание табл. 3
S»
OJ
а Я
■H S CD
1=1 Pi
Подпрограмма
2017
ФБ*
ОБ*
Всего
2018
ФБ
ОБ
Всего
2019
ФБ
ОБ
Всего
2020
ФБ
ОБ
Всего
Социальное развитие села до 2013г. Устойчиво е развитие сельских территорий на 2014-2017гг. и на период до 2020 г. (проект)
265 646
369 837
635 483
249 986
314 325
564 311
268 039
335 783
603 822
296 555
371 406
667 961
Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшаф-тов Воронежской области на 2009-201 Згг./
s ш
s
CD ■§
g
■g as
Ведомственная целевая программа «Развитие мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений в Воронежской области на 2012-2014 годы»
Итого...
4 2 71528
3 067 633
7339161
4 428 887
3 109 504
7538 391
4 647484
3 288 157
7935 641
4 858 356
3 422 141
8 280 497
* Федеральный бюджет. ** Областной бюджет.
(А)
(А) (А)
О
i
as
N О
целей и достижению запланированных результатов, является аудит эффективности государственной поддержки программы мероприятий по развитию сельского хозяйства.
Департамент аграрной политики Воронежской области (далее - департамент), являясь в соответствии с Бюджетным кодексом РФ [2] главным распорядителем бюджетных средств, в ходе реализации мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей осуществляет два вида финансового контроля:
- предварительный;
- последующий.
Предварительный финансовый контроль характеризуется проверкой пакета документов заявителя, претендующего на получение средств государственной поддержки по тому или иному направлению, на стадии, предшествующей непосредственному перечислению средств из бюджета конечному получателю. Предварительный (текущий) финансовый контроль направлен на выявление:
- ошибок в расчетах размера субсидии;
- документов, не соответствующих установленной форме;
- других обстоятельств, препятствующих предоставлению субсидий конкретному получателю в соответствии с требованиями, регламентирующими определенный порядок предоставления средств государственной поддержки.
Степень охвата такого контроля составляет 100 % от суммы средств государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, главным распорядителем которых является департамент.
Последующий финансовый контроль осуществляется путем проверки документов, послуживших основанием предоставления средств государственной поддержки, после совершения факта предоставления субсидии. Проверки в рамках последующего финансового контроля осуществляются, как правило, выборочным способом, в том числе с выездом на место нахождения хозяйствующего субъекта.
Порядок действий (административных процедур) департамента в ходе реализации полномочий главного распорядителя бюджетных средств по осуществлению финансового контроля за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств, а также за организациями и физическими лицами подведомственной сферы (на предмет соответствия условиям и целям, опре-
деленным при предоставлении субсидий), в части обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств, установлен Инструкцией № 8 «О порядке проведения ревизий и проверок департаментом аграрной политики», утвержденной 21.01.2012 [6].
В соответствии с указанным документом департамент осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального и областного бюджетов только лишь путем проведения ревизий, проверок и иных контрольных мероприятий в отношении:
- органов муниципальной власти и их подразделений, осуществляющих функции распорядителей бюджетных средств, главным распорядителем которых является департамент;
- юридических и физических лиц, получающих бюджетные средства, главным распорядителем которых является департамент, в рамках государственной поддержки;
- подведомственных учреждений, учредителем (соучредителем) которых является департамент.
Цель ревизии - определение правомерности, целевого характера и эффективности использования средств федерального и областного бюджетов, главным распорядителем которых является департамент. Результаты оформляются актом ревизии (проверки). На основании акта ревизии и приобщенных к нему материалов лицо, назначившее ревизию, выносит представление о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. Если недостатки и нарушения устраняются в ходе проверки, представление об их устранении не выносится, а в акте ревизии производится соответствующая запись.
В ходе реализации государственной поддержки агропромышленного комплекса Воронежской области в 2010-2012 гг. департаментом по различным направлениям субсидирования на развитие сельскохозяйственного производства и социальной сферы предоставлено более 18,2 млрд руб. Результаты осуществления финансового контроля Департаментом представлены в табл. 4.
Анализ данных табл. 4 показывает, что в рамках осуществления последующего финансового контроля за 2010 и 2012 гг. департаментом проведено 96 контрольных мероприятий (в среднем - 32 мероприятия в год) в отношении 70 получателей средств государственной поддержки, в результате которых в 2011-2012 гг. проверено целевое назначение использования и правомерность получения
Таблица 4
Результаты осуществления финансового контроля департаментом аграрной политики Воронежской области в 2010-2012 гг.
Показатель Значение
Количество проведенных контрольных мероприятий, шт. 96
Количество получателей бюджетных средств, в отношении которых проверено целевое назначение использования и правомерность получения бюджетных средств, шт. 70
Объем бюджетных средств, предоставленных в качестве мер государственной поддержки, руб. 69 384 502
Количество выявленных нарушений, шт. 57
Количество нарушений, связанных с неправомерным получением субсидий, шт. 57
Количество представлений об устранении выявленных нарушений, шт. 21
Количество сообщений в областную прокуратуру о выявленных признаках правонарушений, шт. 2
Возвращено в бюджет Воронежской области неправомерно полученных бюджетных средств, руб. 568 453
Уплачено процентов за пользование бюджетными средствами вследствие неосновательного обогащения, руб. 11 459
Принято решение Арбитражным судом Воронежской области об удовлетворении исковых требований департамента о возврате неправомерно полученных одним из хозяйств области бюджетных средств, руб. 5 045 826
бюджетных средств в общей сумме 69 384 502 руб. (за 2010 г. указанная статистика отсутствует). В ходе контрольных мероприятий выявлено 57 нарушений, в том числе 23 случая неправомерного получения субсидий. По ним направлено 21 представление об устранении выявленных нарушений, а также сделано 2 сообщения в областную прокуратуру о выявленных признаках правонарушений.
В результате принятых мер неправомерно полученные бюджетные средства по различным направлениям государственной поддержки возвращены в бюджет области в общей сумме 568 453 руб., а также уплачены проценты за пользование бюджетными средствами вследствие неосновательного обогащения в общей сумме 11 459 руб.
Кроме того, в 2011г. Арбитражным судом Воронежской области принято решение об удовлетворении исковых требований департамента о возврате неправомерно полученных одним из хозяйств региона бюджетных средств в общей сумме
5 045 826 руб. В настоящее время осуществляется исполнительное производство.
Следует отметить, что формально контрольные мероприятия, осуществляемые департаментом, направлены на обеспечение правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. Однако фактически финансовый контроль за эффективным использованием бюджетных средств осуществляется лишь в части субсидий, предоставленных департаментом подведомственным бюджетным учреждениям (учредителем или соучредителем которых является департамент) на выполнение установленных государственных заданий. Данный вид контроля также осуществляет отдел бухгалтерского учета и контрольно-ревизионной работы.
контроль за эффективностью использования бюджетных средств, предоставляемых в ходе реализации мер государственной поддержки в виде субсидий юридическим и физическим лицам, имеет субъективный и несистемный характер, поскольку регулирующая его нормативно-правовая база (а также регулирующая последствия нарушения принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств) до сих пор не сложилась.
как показывают исследования, теоретические и практические положения аудита эффективности в сельском хозяйстве являются недостаточно разработанными. Точнее - они практически отсутствуют. До настоящего времени остаются непроработанными:
- вопросы терминологии;
- методика аудита эффективности государственной поддержки сельского хозяйства;
- обоснование критериев оценки эффективности;
- обеспечение информационной базы аудита эффективности и т. д.
Эти обстоятельства диктуют объективную необходимость обоснования предложений по внедрению и развитию аудита эффективности государственной поддержки сельского хозяйства России (в том числе Воронежской области) в части:
- разработки методики проведения аудита;
- использования соответствующей информационной базы;
- определения показателей и критериев оценки эффективности;
- определения аудиторских процедур и т. д.
очевидно, что применение аудита эффективности государственной поддержки АПК (в том чис-
ле и сельского хозяйства) имеет ряд особенностей, связанных:
1) со спецификой сельскохозяйственного производства:
- сезонность работ;
- наличие сфер с принципиальными отличиями производственных факторов и методов их учета, доступа к ресурсам и пр.);
2) с разнообразием мероприятий (направлений) государственной поддержки с существенными отличиями инструментария их реализации:
- субсидии на компенсацию части понесенных затрат на те или иные цели;
- субсидии на закупку оборотных средств и иных ресурсов, строительство инфраструктуры, оказание информационно-консультационных услуг;
- возмещение причиненного ущерба и пр.
Основные соображения по данным проблемам
и вектор дальнейших исследований в этом направлении сводятся к следующему.
1. Проанализировав различные определения аудита эффективности в специальной литературе и в стандартах аудита ИНТОСАИ [1, 3, 5, 5, 8, 8], авторы считают, что наиболее удачно определение сформулировано в Стандарте финансового контроля (СФК) 104
«Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденном решением Коллегии Счетной палаты РФ от 09.06.2009, протокол № 31К (668) [9]. В этом документе аудит эффективности представлен как тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целью которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.
Вместе с тем, по мнению авторов, понятие «аудит эффективности государственной поддержки» (в том числе - сельского хозяйства), являющийся составной частью аудита эффективности использования государственных средств, можно подразделить на две составляющие:
- аудит эффективности мер государственной поддержки;
- аудит эффективности использования средств государственной поддержки.
Отличительные особенности каждого из подразделов аудита эффективности государственной поддержки представлены в табл. 5.
Таблица 5
Сравнительная характеристика предлагаемых подразделов аудита эффективности государственной поддержки
Характеристика Аудит эффективности мер государственной поддержки Аудит эффективности использования средств государственной поддержки
Область применения Охватывает все аспекты, связанные с реализацией конкретной меры государственной поддержки (подпрограммы или программы в целом) в региональном или всероссийском масштабе Охватывает аспекты, связанные с использованием средств в рамках конкретной меры государственной поддержки
Состав Базируется на комплексном анализе результативности решения поставленных задач и достижения требуемого социально-экономического эффекта и включает анализ критериев и целевых показателей, установленных для оценки эффективности конкретной меры (программы), и инструментарий, используемый (или запланированный) для ее реализации Включает анализ критериев и целевых показателей, установленных для оценки эффективности конкретной меры (программы), и инструментарий, используемый (или запланированный) для ее реализации
Цели Направлен на выработку рекомендаций по повышению эффективности реализуемой или запланированной меры государственной поддержки, выражение мнения о ее целесообразности в перспективе Направлен на оперативное принятие мер и выработку рекомендаций по повышению эффективности либо возврату неэффективно использованных средств в бюджет
Применение Проводится внешними контрольными органами Проводится внутренним контрольным подразделением распорядителя средств, в том числе в комплексе с аудитом правильности (финансовым аудитом)
Срок проведения Не более одного года Не более трех месяцев
2. На начальном этапе внедрения в практическую деятельность аудита эффективности государственных средств требуется создание условий, необходимых для его полноценного и действенного применения. Формирование таких условий и пред-
Рис. 2. Направления формирования условий и предпосылок для внедрения аудита эффективности в практическую деятельность
Рис. 3. Направления формирования правовой базы, необходимой для внедрения аудита эффективности
посылок, на взгляд авторов, следует осуществлять по трем направлениям (рис. 2). На последующих этапах, исходя из накопленного опыта и с учетом принятых основополагающих правил аудита эффективности, возникает необходимость разработать
специальные методические документы, определяющие особенности проведения проверок эффективности использования бюджетных средств в соответствующих сферах деятельности.
3. Внедрение аудита эффективности в практическую деятельность следует начинать с создания правовой базы. этот процесс должен осуществляться в трех направлениях (рис. 3).
4. Необходимо разработать методику оценки эффективности государственной поддержки аграрных формирований, учитывающую, что изменение объема валовой (товарной) продукции в ходе реализации мер государственной поддержки происходит в результате «кооперации» ресурсов сельскохозяйственного товаропроизводителя и государства, а не только (и не столько) за счет государственных вложений. Иными словами, предоставляя субсидии, государство компенсирует часть затрат на производство сельхозпродукции и участвует своими активами в получении конечного финансового результата производства.
5. Одной из первостепенных задач создания условий для внедрения аудита эффективности государственных средств является формирование соответствующей системы информационного обеспечения, реализовать которую, по убеждению авторов, возможно путем соотношения и дополнения форм статистической и внутриведомственной
отчетности. Данные, содержащиеся в
статистической отчетности, недостаточны для целей аудита эффективности, так как достоверность их не во всех случаях может быть приемлемой. Зачастую официальная статистика не соотносится между собой (например, данные о производстве и о себестоимости основных видов продукции животноводства или растениеводства могут включать различные виды продукции и приводиться по различным категориям хозяйств). В свою очередь отсутствие некоторых статистических данных препятствует установлению адекватных целевых индикаторов, характеризующих реальный результат от реализации конкретной меры государственной поддержки (направленной на часть технологического процесса, а уже потом - в определенной степени на конечный результат). Вторым значимым источником информации для проведения аудита эффективности является внутриведомственная отчетность (прежде всего финансовая). Прежде чем контрольный орган приступит к проведению аудита эффективности, он должен получить полную и достоверную финансовую отчетность. При этом ее достоверность может быть проверена только при осуществлении контроля за законностью финансовых операций.
Таким образом, проведение аудита эффективности использования государственных средств -трудновыполнимая задача. Для ее решения требуются:
- значительные временные затраты;
- финансовые ресурсы;
- высококвалифицированные специалисты.
На взгляд авторов, внесенные предложения по
результатам проведенного исследования позволят:
- внедрить элементы аудита эффективности в практическую деятельность при оценке мер государственной поддержки сельского хозяйства;
- мотивировать получателей государственной поддержки к достижению установленных целевых показателей сельскохозяйственного производства и повышения его эффективности;
- повысить прозрачность и предсказуемость государственной аграрной политики для инвесторов и прочих заинтересованных лиц;
- получить эффективный рычаг государственного управления.
Список литературы
1. Азжеуров В. Аудит эффективности использования бюджетных средств в интересах стратегии социально-экономического развития РФ // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2007. № 6.
2. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998. № 145-ФЗ.
3. ИвановаЕ. И., МельникМ. В., ШлейниковВ. И. Аудит эффективности в рыночной экономике: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» / под ред. С. И. Гайдаржи. М.: КноРус. 2009.
4. Котлячков О. В., Котлячкова Н. В. Показатели и критерии эффективности использования средств, применяемые для аудита эффективности // Международный бухгалтерский учет. 2013. № 2.
5. Лимская декларация руководящих принципов контроля: принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.
6. О порядке проведения ревизий и проверок департаментом аграрной политики: Инструкция департамента аграрной политики Воронежской области № 8 от 21.01.2012.
7. Региональная программа «Развитие сельского хозяйства Воронежской области на 2013-2020 годы»: утверждена постановлением Правительства РФ от 02.10.2012 № 874.
8. Садчиков А. С. Аудит эффективности использования ресурсов: методологический подход // Аудиторские ведомости. 2007. № 6.
9. Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»: протокол решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 09.06.2009 № 31К (668).
