Научная статья на тему 'Финансовый контроль как категория финансового права'

Финансовый контроль как категория финансового права Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
254
21
Поделиться

Текст научной работы на тему «Финансовый контроль как категория финансового права»

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА И БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА

Лагутин И.Б.,

канд. юрид. наук, доцент Курского государственного университета

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК КАТЕГОРИЯ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Рассмотрение вопроса правовых категорий необходимо начать с анализа самой возможности выделения категорий частных наук. Так, правомерность употребления термина «категория» применительно к абстракциям (понятиям) частных наук на современном этапе признается философами и учеными хотя и не всеми.

Каждая наука, в том числе и юридическая, имеет свою систему категорий, понятий и терминов. Для любой науки используемые понятия являются неравноценными по своей значимости, по степени важности влияния на нее, следовательно, по своей роли в познании процессов, происходящих в данной науке. Исходя из этого, можно сказать, что одни юридические понятия могут быть признаны категориями, а другие нет.

Термин «категория» исторически обязан своим появлением философам. В истории философии категории изначально связывали с формами мышления 2. Однако категории это не только формы мышления, но и те базовые понятия, которые «максимально обобщают особенное, специфическое в объекте данной науки»3.

Система категорий юридической науки существенно отличается от системы категорий иных наук. Правовые категории различаются на базисные (правовая норма, правоотношения, правовой институт) и специальные категории, часто приходящие в науку из нормативных актов. Об этом в своей работе говорит А.М. Васильев: «Особенностью юридических категорий, по сравнению с категориями других наук, является их закрепление в законе»4. Интересный момент в том, что понятие «правовая категория» само является категорией юридической науки.

Финансово-правовые категории среди категорий иных отраслей права также имеют свои отличия. Учитывая тот факт, что наука финансового права имеет достаточно длительную историю, говорить о том, что полностью сфор-

1 См., например: Готт Б.С., Семенюк Э.П., Урсул А.Д. Категории современной науки (становление и развитие). М., 1984.

2 Нырков Б.Б. Правовые категории: методологический аспект // Субъективные права и законные интересы: теоретические основы и проблемы юридической защиты. Вып. 3, ч. 1. /под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2002. С. 157.

3 Тененбаум Б.О. Государство: система категорий. Саратов, 1971. С. 9.

4 Басильев A.M. Правовые категории. М., 1976. С. 92.

мировалась система ее правовых категорий, нельзя. Проблемы отнесения тех или иных понятий к правовым категориям науки финансового права является одним из направлений современной науки финансового права

Базисными категориями финансового права являются те понятия, которым «присуща целостность, глобальность и основательность»2. Так, К.С. Бельс-кий к ним относит: «финансовую деятельность государства», «государственные денежные средства», «финансовое право», «финансовые акты», «бюджетное право», «бюджетную систему» и др.3.

Помимо базисных категорий — родовых понятий науки, к категориям можно также отнести те важные специальные понятия науки, которые формируют профессиональное мышление, являются ее важным направлением. Еще одним важным критерием отнесения того или иного понятия к правовым категориям данной науки можно назвать его профессиональную унификацию, то есть когда данное понятие встречается только в этой науке.

Следовательно, можно сказать, что к специальным категориям финансового права можно отнести такие понятия, как «налог», «бюджетная классификация» и др. По мнению автора, несомненно, одной из важных специальных категорий финансового права является финансовый контроль. Данное мнение основано на том, что финансовый контроль — это цельное научное направление финансового права, а также — важное специальное понятие, включающее в себя другие понятия (государственный и муниципальный финансовый контроль, валютный контроль, налоговый контроль, страховой и банковский надзор и др.).

Финансовый контроль в научном смысле — это специальная область знаний, связанных с изучением деятельности по контролю за расходованием государственных и муниципальных денежных средств, целесообразностью их использования и соблюдения действующего законодательства в области финансов.

В дореволюционный период исследованием проблем финансового контроля занимались в основном юристы-правоведы, среди которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул 4. Вопросы происхождения и

1 См., напр.: Злобин И.И. Налог как правовая категория: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003; КазакбиеваЛ.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005; Савсерис C.B. Категория «недобросовестность» в налоговом праве: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006 и др.

2 БельскийК.С. Финансовое право. М., 1994. С. 27.

3 См.: Там же.

4 Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912; Лебедев B.A. Финансовое право. Т. 1—2. СПб., 1882, 1885; Озеров И.Х. 1) Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль. М., 1907; 2) Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907; Янжул И.И. 1) История финансового права. СПб., 1882; 2) Финансовое право. М., 1889.

становления специализированного финансового контроля в Российской империи в своих работах поднимали такие исследовали, как: А.П. Иванов, П.П. Ген-зель, И.И. Блех, Н. Алышевский Особый интерес вызвала работа служащего одного из департаментов Государственного контроля В.А. Саковича 2, который показал целостную и детальную картину развития контрольных органов.

Глубокий анализ происходящих в финансово-контрольной сфере процессов можно найти в работах дореволюционного исследователя М. Кремя-новского 3, а также Ф.Н. Белявского 4, издавшего свой труд в 1919 г., подвергнувший с позиций нового государства не всегда оправданной критике систему государственного финансового контроля Российской империи.

Во второй половине XIX века был издан ряд трудов, посвященных изучению зарубежных финансово-контрольных систем 5, а также их сравнению с российской системой. В этой связи можно отметить работу Ф. Бочковско-го 6, который изучил устройство финансово-контрольных органов Англии, Франции, Пруссии, Италии в сравнении с Российской империей.

Множество работ в досоветский период было посвящено исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности 7. Особый интерес вызывают труды, касающиеся подбора и анализа счетно-ревизионного законодательства первой половины XIX века 8.

1 Иванов А.П. Тайны государственного контроля. СПб., 1908; Гензель П.П. Очерки по истории финансов. М., 1913; Блёх И.И. Устройство финансового управления и финансового контроля в историческом их развитии. СПб., 1881; Алышевский Н.О. О прошлом и нынешнем государственного контроля в России. СПб., 1881.

2 Сакович В.А. Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1896.

3 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7).

4 Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М.,

1919.

5 См., например: Бунге Н.Х. Государственное счетоводство и финансовая отчетность в Англии. СПб., 1890; Татаринов В.А. Государственная отчетность в Пруссии. СПб., 1858; Государственная отчетность во Франции. СПб., 1858; Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции. СПб., 1858 и др.

6 Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.

7См., например: АрнольдК.И. Опыт гражданской бухгалтерии Ч. 1—2. СПб., 1814; Он же. О системе государственного счетоводства. СПб., 1823; Березин П.М. Счетное делопроизводство: пособие для слушателей интендантского курса. СПб., 1901; О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России // Морской сборник. 1859. № 12; Сакович В.А. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908; Шамшин А.И. О счетоводстве в применении к государственным управлениям. СПб., 1866; Он же. О теории счетоводства. СПб., 1865.

8 См., например: Пестов И.С. Собрание российских законов о счетоводстве и Государственный контроль в России, губерниях и городах. СПб., 1827; ПлеханИ.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912; Он же. Общий устав счетный. СПб., 1910.

В советское время интерес к изучению финансово-контрольного опыта дореволюционной России снижается. В довоенный период этот предмет практически никем не исследовался, за исключением лишь небольшой работы А.И. Ефимовича В середине века появился ряд исследований, посвященных изучению развития финансового контроля, это диссертационное исследование В.М. Митрофанова 2 и труд А.И. Коняева 3. Помимо этих двух крупных работ, был издан ряд публикаций в различных периодических изданиях.

В последние годы активно ведется изучение финансового контроля как института и научной категории в четырех основных направлениях: первое — теория контрольной деятельности; второе — развитие института счетно-ревизионной деятельности в России. В рамках третьего направления финансовый контроль рассматривается как институт и категория финансового права, в рамках четвертого — как экономическая категория.

Категория «финансовый контроль» существует в науке как экономической, так и юридической достаточно давно. В дореволюционном законодательстве термин «финансовый контроль» не встречается. Данный вид деятельности назывался «государственный контроль». О разночтениях в терминологии «финансовый контроль» и «государственный контроль» в царской России говорит в своей работе А.А. Ялбулганов: «В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко употреблялся термин «государственный контроль»4.

Профессор И.Х. Озеров называл контроль «последним, но очень важным колесом в бюджетном механизме государства»5. По его мнению, «контроль явился закономерным следствием развития бюджета», что сделало его «необходимым звеном государственного хозяйства»6.

В советской науке понятие «финансовый контроль» определялось как деятельность «специальных институтов государственного контроля»7. В юридическом справочнике того времени «финансовый контроль» определялся как «контроль за законностью и целесообразностью всех действий и

1 Ефимович А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811—1911) // Финансовый контроль в государствах Западной Европы. М., 1928.

2 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России. (1811 — 1917). Диссертация к.э.н. М., 1961.

3 Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России (Очерки истории). М.,

1959.

4 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3. С. 84.

5 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1914. С. 21.

6 Там же.

7 Финансовое право / под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Ровинского. М., 1971. С. 55.

мероприятий, проводимых в процессе планового собирания, распределения и использования государственных денежных средств»1. Следовательно, под финансовым контролем подразумевался именно государственный финансовый контроль.

В 90-е гг. XX столетия происходит становление в России института негосударственного финансового контроля — аудита 2. Данное обстоятельство влияет на изменения в терминологии. В современной науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль, к негосударственному контролю также можно отнести и муниципальный финансовый контроль.

В современной науке встречается много различных трактовок категории «финансовый контроль». Одни авторы понимают финансовый контроль в широком смысле: «Финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов 3. Другие авторы — в более узком, утверждая, что: «Финансовый контроль — это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками»4.

Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан 5.

Н.Д. Бровкина в своей работе говорит о том, что «финансовый контроль — это функция управления, представляющая собой деятельность контроли-

1 Юридический справочник для населения. М., Юрид. лит., 1973. С. 481.

2 Аудиторского (негосударственного) финансового контроля в его современном понимании в России ранее не существовало. Аудиторами до революции называли военных юристов. С 1797 г. до 60-х гг. XIX века существовало специальное аудиторское ведомство, возглавляемое генерал-адъютантом, но это учреждение никакого отношения к ревизионной деятельности не имело, а было судебным органом. Иной точки зрения придерживается А.В. Румянцев, который называет появление в 1831 г. института присяжных бухгалтеров первой попыткой создания негосударственного финансового контроля (см. подробнее: Румянцев A.B. Финансовый контроль: курс лекций. М., 2003. С. 61).

3 Додонов B.H., Крылова M.A., Шестаков A.B. Финансовое и банковское право. Словарь-справочник / под ред. д.ю.н. О.Н. Горбуновой. М., 1997. С. 240.

4 Государственные и муниципальные финансы / под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Сле-пова. М., 2006. С. 591.

5 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 112.

Трансформация правовой роли бюджета в

Матненко А.С.

рующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъектом операций финансовым интересам управляющего субъекта

В учебнике под ред. М.В. Карасевой указывается, что «государственный финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов 2.

Согласно определению А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»3.

В целом можно сделать вывод, что финансовый контроль — это специальная категория финансового права, обладающая основными характеристиками правовой категории. Из представленных мнений видно, что нет единой точки зрения на определение категории «финансовый контроль». Одни ученые под государственным финансовым контролем подразумевают лишь финансово-бюджетный контроль, другие говорят о наличии контроля и на стадии собирания денежных средств (налоговый контроль), третьи говорят о нем еще и как об управленческой деятельности. Все эти обстоятельства очень важны, так как они являются основой дальнейшей оценки эффективности государственного финансового контроля в России на современном этапе.