CC BY
106
Андриевский К.В.
финансовый договор как разновидность публичного ДОГОВОРА
цель: Определение финансового договора как соглашения двух или более участников, один из которых является публичным субъектом или представляет его, направленного на установление, изменение или прекращение субъективных прав и юридических обязанностей в сфере финансовой деятельности, обеспечивающего наиболее эффективное достижение цели императивного предписания в финансово-правовом регулировании.
Методология: Использовались методы дедукции, формально-юридический, аналитический, дис-позитивный.
Результаты: В статье анализируется природа договора в финансово-правовом регулировании как разновидности публичного договора. При этом акцентируется внимание на сравнении финансово-правового договора с административно-правовым, их общности и различии. Делается вывод, что применение родовых, сквозных категорий для многих правовых отраслей отнюдь не означает взаимопроникновения отраслевых конструкций друг в друга, а свидетельствует о наличии системности в праве, где каждой отрасли отводится отдельное, но, тем не менее, сообщающееся с другими место. Эволюция договорных отношений свидетельствует об определенной трансформации частно-правовых инструментов в публично-правовые, когда государство связывает с ними определенные правовые последствия и облекает в соответствующую правовую форму.
Публичная природа договора в финансовом праве проявляется в обеспечении реализации императивного предписания, наиболее эффективном, рациональном и своевременном исполнении воли публичного субъекта. В условиях финансовых договоров как разновидности публичных речь идет не о переплетении императивного и диспозитивного регулирования, а о появлении такой конструкции, когда диспозитивный метод способствует формированию наиболее рациональной модели реализации императивного предписания и играет своеобразную обеспечительную роль в реализации велений, исходящих от публичного субъекта. Именно поэтому финансовый договор характеризуется как соглашение двух или более участников, один из которых является публичным субъектом или представляет последнего, направленное на установление, изменение или прекращение субъективных прав и юридических обязанностей в сфере финансовой деятельности, обеспечивающее наиболее эффективное достижение цели императивного предписания в финансово-правовом регулировании.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает определенной научной ценностью и практической значимостью.
Ключевые слова: публичное право, предмет финансового права, императивный метод регулирования, публичный договор, признаки публично-правового договора, соотношение административных и финансовых договоров, финансовый договор, злоупотребление правом.
Andrievsky V.K.
FINANCIAL CONTRACT AS A TYPE OF PuBLIC CONTRACT
Purpose: To determine the financial contract as an agreement of two or more parties, one of which is a public entity or is it aimed at the establishment, modification or termination of the subjective rights and legal duties in the sphere of financial activities, ensures the effective achievement of the goal of mandatory provisions in the financial regulation.
Methodology: Used methods of deduction, formal-legal, analytical, dispositive.
Results: The article analyzes the nature of the contract in financial and legal regulation, as a version of a public contract. At the same time, attention is focused on comparing the financial-legal contract with the administrative-legal agreement, their commonality and differences. The conclusion is drawn that the use of generic, cross-cutting categories for many legal branches does not at all mean interpenetration of industrial designs into each other, but indicates the existence of systemic law, where each industry has a separate place, but nevertheless communicating with others. The evolution of contractual relations testifies to a certain transformation of private-legal instruments into public-legal instruments, when the state connects certain legal consequences with them and puts them in the appropriate legal form.
The public nature of the contract in financial law is manifested in ensuring the implementation of the imperative order, the most effective, rational, and timely execution of the will of the public entity. In terms of financial contracts, as a variety of public contracts, it is not a question of interlacing imperative and dispositive regulation, but of the emergence of such a design when a dispositive method contributes to the formation of the most rational model for the implementation of an imperative prescription and plays a unique
supporting role in implementing the dictates emanating from the public entity. That is why a financial contract is characterized as an agreement of two or more participants, one of which is or represents a public entity aimed at establishing, changing or terminating the subjective rights and legal obligations in the sphere of financial activity, ensuring the most effective achievement of the goal of the mandatory order in financial and legal regulation.
Novelty/originality/value: Article possesses a certain scientific value and practical significance.
Keywords: public law, subject of financial law, imperative method of regulation, public contract, signs of public contract, the ratio of administrative and financial contracts, financial contract, abuse of law.
Вряд ли имеет смысл детально останавливаться на аргументации того положения, что финансовое право является классической отраслью публичного права. В разных формах с дискуссиями на подобную тему можно столкнуться и сейчас, когда анализируются перспективы взаимопроникновения, конвергенции публично-правового и частно-правового регулирования [4, с. 114-122]. Необходимо согласиться с тем, что «не следует сводить проблему взаимодействия частного и публичного права к использованию общей терминологии, свидетельствующей якобы об их взаимопроникновении» [4, с. 36]. Действительно, применение родовых, сквозных категорий для многих правовых отраслей не означает взаимопроникновения отраслевых конструкций друг в друга. Это лишь свидетельствует о наличии общего знаменателя, о существовании системности в праве, где каждой отрасли отводится отдельное, но, тем не менее, сообщающееся с другими место. Этим объясняется и использование общих правовых средств (норм-дефиниций, норм-принципов) [1, с. 9, 10], формирование и содержание которых определяется не особенностями частного или публичного регулирования, а общими потребностями в воздействии права на общественные отношения.
Следует согласиться с Н.М. Коршуновым, что «под взаимопроникновением частного и публичного права в рамках их конвергенции следует понимать проникновение частно-правового метода регулирования в сферу общественных отношений, а публично-правового - в частную. При этом как частное, так и публичное право в полной мере сохраняют свою юридическую сущность, системные признаки и специфические особенности» [4, с. 37]. Важно иметь в виду, что подобная тенденция, как ниже и пишет автор, характерна для норм и институтов комплексных отраслей законодательства, что, безусловно, упрощает воздействие на соответствующий вид однородных общественных отношений. Однако подобная однородность свидетельствует об однородности определенного экономического, социального содержания (например, отношения по обращению
ценных бумаг), что не приводит к однородности отраслевого воздействия в праве (например, принципиальная дифференциация правового регулирования обращения государственных ценных бумаг и ценных бумаг как инструментов частного права).
Эволюция правового регулирования свидетельствует об определенной трансформации частно-правовых инструментов в публично-правовые. Например, деньги, зародившись как инструмент частного права, упрощающий процессы обмена, первоначально выступали в форме стихийных или относительно стабильных эквивалентов (ракушки, меха, куски металла, скот). На определенном этапе в качестве всеобщего эквивалента появляются реальные деньги (золото, серебро и т. д.). Однако деньгами в абсолютном смысле они становятся только тогда, когда государство связывает с ними определенные правовые последствия, то есть облекает в соответствующую правовую форму: определяет процедуру эмиссии, защиту от подделок, санкции за изготовление фальшивых денег и т. д. Иными словами, только публично-правовая легализация денег делает их деньгами.
Подобная логика может быть связана и с налогами. Возникнув первоначально как форма подношений вождям или правителям, форма дани, инструментом аккумуляции доходов государства они становятся только при соответствующем государственном оформлении, в первую очередь оформлении правовыми нормами. Не может быть налога, не закрепленного в соответствующем законе. Поэтому мы солидарны с позицией авторов, которые отмечают, «что частное право зарождалось в глубокой древности в качестве особой юридической власти участников обменных связей и на основе согласования собственных интересов. Впоследствии, по мере развития товарно-денежных отношений, государство одобряло фактически сложившиеся правоотношения в самой общей форме, исходя из необходимости согласования различных социальных интересов посредством публично-правовых средств, их регулирования и защиты» [5, с. 93; 2, с. 1-14; 9, с. 24].
В целом ученые пришли к единому выводу о
евразийская
> 1(32)2018 <
адвокатура
публично-правовой природе финансово-правовой отрасли. В то же время не следует забывать и то, что правовое регулирование предполагает адекватное отображение и закрепление правовыми способами реально существующих общественных отношений. Интенсивное развитие последних не исключает использования новых форм для финансово-правового регулирования, изменяющих или корректирующих привычную форму, но не подвергающих ревизии содержание. Следует согласиться с мнением о том, что «актуализация вопроса о публичном договоре обусловлена повышением роли публичного права в регулировании общественных отношений, усилением договорных начал в публично-правовых отношениях» [5, с. 228]. Исходя из того, что публичное право предполагает императивное воздействие со стороны властвующего субъекта на поведение иных участников отношений, логично предполагать, что через подобную конструкцию можно будет сформировать новое, качественно совершенное управленческое воздействие на отношения, соответствующие отраслевому предмету регулирования. Таким образом, решение актуальных управленческих задач обусловит и появление новых правовых механизмов, в том числе и договорных конструкций в финансово-правовом регулировании.
Возникает принципиальный вопрос: возможно ли в условиях императивности в финансовом праве создание таких договоров, в рамках которых будут закреплены традиционные для последних элементы равенства участников, согласования интересов и достижение их баланса, свободы усмотрения участников договора? Принципиально, на наш взгляд, публичная природа договора в финансовом праве проявляется в обеспечении реализации императивного предписания, наиболее эффективном, рациональном и своевременном исполнении воли публичного субъекта. При этом важно иметь в виду, что противостоящие друг другу стороны в условиях финансово-правового договора не представляют собой абсолютного единства, а выражают определенную подсистему интересов, между носителями которых тоже может возникать дисбаланс и задача преодоления противоречий.
Например, властную сторону в финансовых правоотношениях могут представлять государство, субъекты федерации, государственные органы и т. д. Естественным в данном случае может быть и то, что их интересы могут не согласовываться. Так, государственный интерес в формировании оптимальной налоговой нагрузки, активи-
зации стимулирующей функции налогов может вступить в противоречие с интересами контролирующих органов в сфере налогообложения, заключающимися в выполнении или перевыполнении плановых показателей доначисления санкций с налогоплательщиков в бюджеты.
Нередко публичные интересы различных органов государственной власти при общей направленности к достижению публичных целей не согласуются друг с другом, поэтому применение публичных договоров, основанных на сочетании императивного и диспозитивного методов правового регулирования, позволяет согласовать интересы различных участников таких договоров независимо от их правового статуса [5, с. 229; 3, с. 4]. Безусловно, с этим можно согласиться, однако с одним уточнением. В условиях финансовых договоров как разновидности публичных речь идет не о переплетении императивного и диспозитивно-го регулирования, появлении некоего смешанного конгломерата, а о появлении такой конструкции, когда диспозитивный метод способствует формированию наиболее рациональной модели реализации императивного предписания. Иначе говоря, диспозитивный метод играет своеобразную обеспечительную роль в реализации велений, исходящих от публичного субъекта.
Анализируя содержание и перспективы договорных отношений в публичном праве, Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что договоры, входящие в сферу публичного права, призваны согласовывать интересы участников отношений, согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире [8, с. 180]. Исходя из этого критерия - меры согласования деятельности участников публично-правового воздействия, Ю.А. Тихомиров оценивает и основания классификации публично-правовых договоров [7, с. 280]. Это положение приобретает особую актуальность при учете того, что «в публичных договорах участвует широкий круг публичных и частных субъектов; кроме того, такие договоры затрагивают интересы многих субъектов права, не являющихся участниками договора» [5, с. 230]. Естественно, подобное положение актуально при оценке международных договоров об устранении двойного налогообложения, действие которых распространяется на налогоплательщиков при определении налогового резидентства и исчисление суммы налога, подлежащего уплате, хотя они не являются непосредственной стороной договора.
В то же время подобная реакция в некоторой степени может быть следствием деятельности
судебной системы. Решение суда, основанное на разрешении спора между двумя конкретными участниками, пройдя апелляционную и кассационную инстанции, ложится в основу формирования судебной практики. Впоследствии лица, оказавшиеся участниками подобных спорных отношений, естественно, учитывают перспективы выхода из спорной ситуации, исходя из обобщения судебной практики, решений Европейского Суда по правам человека.
Договорная форма организации регулирования финансовых отношений вовсе не делает ее идентичной формам, на основании которых осуществляется частно-правовое регулирование. При этом и публичность в гражданском праве не делает подобные договоры идентичными административным или финансовым. На отличиях публичных договоров в гражданском праве от публичных договоров в публичном праве останавливается Е.Н. Горлова [3, с. 10]. Принципиальные положения относительно этого разграничения ей видятся в: а) характере норм и согласовании воли сторон; б) обязательности участия публичного субъекта либо отсутствии такового; в) характере интересов, лежащих в основании реализации договорных отношений.
При этом важно разграничивать непосредственные договоры и последствия, вытекающие из неисполнения или несвоевременного исполнения договоров. Исследуя особенности судебной практики и влияние ее на регулируемые отношения, В.В. Болгова делает вывод о распространении принципов гражданского права на налоговые отношения. Акцентируя внимание на злоупотреблении правом (погашение банку задолженности заемщика по кредитному договору третьими лицами при наличии задолженности по налогам), она обращает внимание на отсутствие в налоговом законодательстве понятия «злоупотребление правом». Основываясь на исключительно частно-правовой природе конструкции «злоупотребление правом», она приходит к выводу о невозможности использования ее в регулировании публично-правовых отношений [1, с. 11]. Однако вряд ли злоупотребление правом присуще только частно-правовому регулированию. Нам представляется, что в данном случае речь идет о конструкции, характерной для многих отраслей права, каждая из которых, основываясь на присущем им предмете, субъектном составе и т. д., придает данной конструкции отраслевое своеобразие и специфическую форму реализации.
Наиболее важные признаки публично-правового договора в публичном праве выделены
Ю.А. Тихомировым. Он относит к ним следующие: 1) субъектом договора всегда выступает участник публично-правовых отношений, прежде всего обладающий властными полномочиями; 2) противоположная сторона публично-правового договора, обладая иным статусом, в публично-правовой сфере выступает носителем властно-регулирующих функций или выразителем общественных интересов; 3) предметом публично-правового договора являются вопросы властвования, управления или саморегуляции; 4) стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, обеспечивающиеся специфическими способами, которые могут изменять режимы исполнения и устанавливать особые приоритеты [8, с. 183, 184].
Дискуссия относительно признаков административно-правового договора как разновидности публичного, разграничения публичных и административных договоров длится довольно давно [8, с. 183, 184; 6, с. 47-63; 5, с. 238-240]. Не присоединяясь к данному обсуждению, хотелось бы обратить внимание на принципиальную однотипность административных и финансово-правовых договоров. Одним из важнейших признаков административного договора «является то, что его содержание носит организационно-управленческий характер» [5, с. 241]. В контексте этого важно иметь в виду, что финансовые договоры также содержат определенную управленческую особенность, однако не выражают отношение организационного структурирования или организационного построения вертикали власти в этой сфере.
Безусловно, родовое единство административных и финансовых договоров не означает их идентичности или абсолютного равенства. Однако если исходить из того, что административные договоры непосредственно связаны с управленческими началами в правовом регулировании, то финансовые договоры затрагивают управление в сфере движения публичных денежных средств. Именно последнее обусловливает как единство этих двух типов публичных договоров, так и их принципиальное отличие.
Правовая природа договоров органов государственного управления в некоторых случаях связывается с характеристикой субъектов, вступающих в договорные отношения, их предмета и целей. «Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе
евразийская
> 1(32)2018 <
адвокатура
управлением имуществом), договор всегда имеет административно-правовую природу» [5, с. 241]. Подобное утверждение, на наш взгляд, требует определенной детализации, относящейся именно к природе финансовых договоров. Последним свойственна некая двойственность, основанная на специфике предмета отраслевого регулирования. Финансовые правоотношения выражают как отношения власти, поскольку одной из сторон всегда выступает субъект властных полномочий, так и имущественные отношения, поскольку регулируют движение публичных денежных средств как особой разновидности имущества. Именно властно-имущественный характер финансовых отношений позволяет обосновать специфические особенности финансового договора.
Финансовые договоры как разновидность публичных договоров можно охарактеризовать с учетом следующих характеристик, им присущих:
1) финансовый договор - особый вид публичного договора, что обусловливает состав его участников, объект регулирования, основания возникновения, изменения и прекращения;
2) одним из участников финансово-правового договора является властный субъект, который: а) является собственником публичных денежных средств или б) наделен соответствующими полномочиями на управление оборотом публичных денежных средств;
3) предмет данного договора характеризуется определенными особенностями: а) денежные средства как особый вид имущества; б) имущество, собственником которого является особый субъект (государство, субъекты федерации и т. д.);
4) данный вид договоров регулируется нормами финансового права.
Таким образом, финансовый договор можно определить как соглашение двух или более участников, один из которых является публичным субъектом или представляет его, направленное на установление, изменение или прекращение субъективных прав и юридических обязанностей в сфере финансовой деятельности, обеспечивающее наиболее эффективное достижение цели императивного предписания в финансово-правовом регулировании.
Пристатейный библиографический список
1. Болгова В.В. Тенденции взаимодействия частного и публичного права в правовой системе России: теоретические и практические проблемы // Актуальные проблемы правоведения. 2008. № 1. С. 9, 10, 11.
2. Варламова Н.В., Лукашева Е.А, Мальцев Г.В. и др. Право и политика современной России. М., 1996. С. 1-14.
3. Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4, 10.
4. Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 36, 37, 114-222.
5. Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В. Общая теория публичных правоотношений: монография. М.: Юрлитинформ, 2011. С. 93, 228, 229, 230.
6. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. № 4. С. 47-63.
7. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 280.
8. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 180, 183, 184.
9. Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право. М., 2001. С. 24.
References (transliterated)
1. Bolgova V.V. Tendencii vzaimodejstviya chast-nogo i publichnogo prava v pravovoj sisteme Rossii: teo-reticheskie i prakticheskie problemy' // Aktual'ny'e problem/ pravovedeniya. 2008. № 1. S. 9, 10, 11.
2. Varlamova N.V., Lukasheva E.A, Mal'cev G.V. i dr. Pravo i politika sovremennoj Rossii. M., 1996. S. 1-14.
3. Gorlova E.N. Publichny'j dogovor v finansovom prave: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010. S. 4, 10.
4. Korshunov N.M. Konvergenciya chastnogo i publichnogo prava: problemy' teorii i praktiki. M.: Norma: INFRA-M, 2011. S. 36, 37, 114-222.
5. Luparev E.B., Dobrobaba M.B., Mokina T.V. Obsh-haya teoriya publichny'x pravootnoshenij: monografiya. M.: Yurlitinform, 2011. S. 93, 228, 229, 230.
6. Rozenfel'd V.G., Starilov Yu.N. Problemy' sovremennoj teorii administrativnogo dogovora // Pravovede-nie. 1996. № 4. S. 47-63.
7. Tixomirov Yu.A. Sovremennoe publichnoe pravo: monograficheskij uchebnik. M.: E'ksmo, 2008. S. 280.
8. Tixomirov Yu.A. Publichnoe pravo. M.: BEK, 1995. S. 180, 183, 184.
9. Yakovlev V.F. Rossiya: e'konomika, grazhdanskoe pravo. M., 2001. S. 24.
