CC BY
217
УДК 336.143
ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ
Е. Д. КОСТОГЛОДОВА,
аспирант кафедры финансов Е-mail: kostoglodovalena@rambler. ru Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
В статье рассматривается совокупность финансовых инструментов государственного регулирования сферы культуры в контексте реализации современной культурной политики.
Ключевые слова: государственный, регулирование, культурная политика, программно-целевой метод, финансовый, обеспечение, инструмент.
Социально ориентированная рыночная экономика предполагает значительное участие государства в решении социальных проблем. Главными из основных государственных приоритетов являются реализация активной финансовой политики, направленной на обеспечение высоких жизненных стандартов для большинства граждан, последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, сохранение независимости и культурных ценностей страны. В условиях перехода к инновационному типу развития российской экономики ведущая роль в формировании человеческого капитала отводится сфере культуры.
В мире накоплен существенный арсенал инструментов финансовой поддержки и государственного регулирования сферы культуры и искусства. Выбор их видов, форм и методов во многом зависит от характера избранной модели бюджетного финансирования, а также приоритетов государственной культурной политики.
Основными ее направлениями в Российской Федерации на сегодня определены:
• обеспечение реализации гражданами России своих конституционных прав в области культуры;
• развитие и реализация культурного потенциала нации как основы целостности и устойчивого, динамичного развития страны путем создания условий для интенсивного развития культуры;
• обеспечение равного доступа к культурным благам и высокого качества услуг в сфере культуры;
• сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства;
• внедрение современных механизмов управления и финансирования в сфере культуры;
• развитие нормативно-правовой базы и др.
Из всего этого со всей очевидностью выявляется необходимость ускорения социокультурной модернизации и прежде всего системы финансирования учреждений социально-культурной сферы.
Границы вмешательства государства в деятельность социальной сферы задаются имеющимися экономическими возможностями, особенностями этапа развития страны, а также моделью развития экономики. Кроме того, конструирование национальной концепции культурной политики зависит от принятой в конкретной стране идеологии и от господствующих представлений о природе культурных процессов, их влиянии на развитие общества, приоритетности решения проблем культуры.
Одно из первых определений культурной политики было дано в 1967 г. в материалах круглого
стола ЮНЕСКО в Монако. Многие специалисты считают, что универсальность определения культурной политики как «комплекса операционных принципов, административных и финансовых видов деятельности и процедур, которые обеспечивают основы действий государства в области культуры», дает возможность опираться на него странам с разным уровнем демократии и влияния государства на сферу культуры.
Данное определение уточнялось и конкретизировалось в процессе адаптации к многообразным моделям культурной политики в различных странах [1, с. 1-3]. Так, в проекте нового федерального закона «О культуре в Российской Федерации» государственная политика в сфере культуры трактуется как совокупность целей, принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению и развитию культуры, а также средств для достижения указанных целей и сама деятельность государства в сфере культуры [11].
Основные черты новой социальной доктрины в условиях рынка с финансовой точки зрения сводятся к тому, что государство резко снижает свое участие в социальной защите населения, и важное значение в социальной политике приобретает переход от социального иждивенчества к социальным гарантиям со стороны государства.
В 1990-е гг. был осуществлен переход от советской модели культурной политики к новой, диверсифицированной с точки зрения источников финансирования экономической самостоятельности учреждений культуры, правовых форм организации и т. п. В данном контексте переход к другой институциональной модели финансирования учреждений культуры привел к пересмотру государственных обязанностей в сфере культуры и изменению правовых форм государственных учреждений, что было связано с необходимостью интенсифицировать культурное развитие.
С самого начала российских реформ государство нацеливалось на сокращение своего участия в культурной жизни, включая финансирование сферы культуры, положившись на рыночные механизмы, спонсорство, а также на самофинансирование учреждений культуры.
Сценарий модернизации экономики России, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая социальную и финансовую стабильность, предполагает
переход от патерналистской модели социального государства к субсидиарной. Она включает:
• во-первых, поддержку социально уязвимых групп населения;
• во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование и культуру;
• в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечить более высокий уровень социального потребления;
• в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств и на этой основе обеспечения высокого качества и возможности широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг [10].
Рынок социальных услуг в конечном счете подчиняется общим законам рыночной экономики и вместе с тем имеет ряд особенностей:
• высокий динамизм развития;
• территориальную сегментацию и локальный характер;
• большую чувствительность к рыночной конъюнктуре;
• индивидуальность и нестандартность многих услуг;
• специфику государственного регулирования и др.
В социально-культурной сфере существует ряд объективных препятствий для формирования рынка на принципах чистой конкуренции. Это связано, во-первых, с уникальностью и крупномасштаб-ностью отдельных социально-культурных сфер (телевидение, кинематограф, средства массовой информации, высшая школа и др.); во-вторых, с дифференциацией услуг, обусловленной творческим содержанием людей в этой сфере; в-третьих, с распространением и наличием некоммерческих организаций, ассоциаций, обществ.
Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению - библиотеки, музеи, театры, концертные организации, клуб, парки и т. д.
Государственные ценности в процессе производства и потребления благ и услуг культуры можно разделить на две группы: первая - ценности, связанные с характером производства культурных
благ и услуг, и вторая - ценности, определяющие особенности их потребления, специфику рынка в этой области.
Множественность различно ориентированных ценностей, создаваемых в процессе функционирования сферы культуры, определяет и необходимость многоканальности ее финансирования. При этом в зависимости от цели деятельности конкретного объекта культуры следует определять и канал финансирования, который в наибольшей степени способен содействовать ее достижению.
Развитие учреждений культуры, ориентированных как на сервисную функцию (культурное обслуживание), так и на развитие самой культуры и человека (создание условий для творчества), достаточно конфликтно и вызвано содержательными противоречиями коммерческих и некоммерческих функций учреждений культуры, что порождает целый ряд проблем.
Во-первых, это проблема развития экономических, рыночных форм регулирования процесса производства услуг в сфере культуры и досуга. Во-вторых, это проблема нейтрализации отрицательных последствий коммерческой деятельности в сфере культуры.
Специфика еще и в том, что учреждения культуры не только проводят мероприятия, но и выполняют государственную функцию по созданию, сохранению, собиранию и изучению культурного наследия фондов, художественных произведений. А это напрямую не связано с конкретным потребителем. Вместе с тем без этого невозможно обеспечить доступ граждан и юридических лиц к культурным ценностям, к культурному наследию.
Приоритеты культурной политики достаточно подвижны и во многом определяются общим социально-экономическим фоном. В качестве основных факторов, влияющих на объем потребности в финансировании мероприятий в сфере культуры и массовых коммуникаций, выделяются:
1) на макроуровне:
^ достигнутый уровень социально-экономического развития страны;
> исторические традиции культурного поведения населения;
^ платежеспособный спрос населения;
^ уровень инфляции;
2) на микроуровне:
^ рост социальной востребованности и, следовательно, посещаемости музейных экспози-
ций, выставок и иных культурно-досуговых мероприятий; ^ необходимость консервации (реставрации)
объектов культурного наследия; ^ обязательность развития материально-технической базы учреждений культуры; ^ рост потребности в квалифицированных
кадрах и т. д. [8]. В начале российских реформ бюджетные расходы на культуру полностью зависели от состояния национальной экономики. Так, в 1997 г. культура была профинансирована всего на 12 %, а впервые ее бюджет в полном объеме был исполнен только в 1999 г. Однако он не достиг уровня, зафиксированного в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре», где было установлено, что расходы на культуру должны составлять 2 % федерального бюджета и 5 % консолидированного регионального бюджета (без СМИ) [3].
Почти двукратное сокращение бюджетного финансирования культуры в тот период привело к росту цен на продукты культуры, и культурные блага стали недоступны для многих групп населения. В результате резко ухудшилась материально-техническая база учреждений культуры, в два раза снизилась их посещаемость, на две трети сократилась концертная аудитория, произошло падение посещаемости кинотеатров [4].
В 2000-е гг. стал формироваться негосударственный сектор инфраструктуры культурных учреждений, который включал приватизированные кинотеатры, издательства, организации новых культурных индустрий, получила развитие система государственных премий и грантов. Законодательную основу получили создание и использование целевого капитала некоммерческими организациями (2006 г.), государственно-частное, некоммерческое партнерство. В то же время правовые ограничения экономической деятельности государственных учреждений культуры ужесточались, и с начала 2008 г. они были лишены возможности самостоятельно распоряжаться средствами из внебюджетных источников.
В рамках административной и муниципальной реформ значительно были расширены полномочия региональных и местных властей в сфере культуры, однако новое разграничение полномочий кардинально изменило положение муниципальных учреждений культуры и государственную политику по отношению к ним в силу того, что нормативно-
правовая база была не отрегулирована, а источники финансирования четко не определены.
В 2008 г. в условиях относительной экономической стабильности Правительство Российской Федерации в законе «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов» поставило задачу удвоить расходы на культуру в течение трех лет. Вместе с тем начавшийся мировой экономический кризис привел к противоположным результатам, и в 2010 г. расходы федерального бюджета на финансирование культуры сократились почти в два раза, многие программы были свернуты или сокращены [4].
Та же тенденция наблюдается и сегодня. В «Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» предусмотрено, что удельный вес расходов по функциональному разделу «Культура и кинематография» в общей сумме расходов федерального бюджета составит: в 2012 г. - 0,7 %, в 2014 г. - 0,6 %. По разделу «Средства массовой информации» эти показатели еще ниже: 0,5 % в 2012 г. и 0,4 % в 2014 г. [7].
Однако связывать все проблемы, накопившиеся в сфере культуры, исключительно с ограниченностью финансовых ресурсов, направляемых на развитие этой сферы, не вполне обоснованно. Можно выделить целый ряд других, системных недостатков:
- несовершенство нормативно-законодательной базы, регулирующей основные принципы деятельности государства в сфере культуры;
- недостаточно разработанная методическая база, регулирующая преобразования инфраструктуры культуры и системы ее управления в соответствии с требованиями административной реформы и переустройства местного самоуправления и с разграничением полномочий всех уровней власти в сфере культуры;
- неурегулированность системы налогообложения учреждений культуры и предоставления налоговых льгот;
- неотработанность механизмов внедрения государственных (муниципальных) заданий, системы стандартов их качества, а также критериев их оценки;
- неразвитость современной системы подготовки менеджеров культуры и неразвитость отраслевого финансового менеджмента;
- отсутствие реальных механизмов государственно-частного партнерства для привлечения
инвестиций в развитие инфраструктуры культуры и др.
Важнейшими финансовыми инструментами государственного регулирования, обеспечивающими прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, являются программно-целевое бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат.
Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение наиболее значимых и, как правило, количественно измеряемых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также мониторингом внутренних процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Для развития системы программно-целевого планирования, расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного финансового планирования, ориентированного на результаты, в систему управления Министерства культуры Российской Федерации активно внедряются процедуры оценки результативности бюджетных расходов, которые основываются на показателях, характеризующих степень достижения целей, решения тактических задач министерства.
Главной миссией Минкультуры России, определяющей приоритеты его деятельности, являются развитие и реализация культурного и духовного потенциала нации как основы целостности, устойчивого и динамичного развития страны. К стратегическим же целям министерства как субъекта бюджетного планирования относятся:
1) обеспечение прав граждан на доступ к культурным ценностям;
2) обеспечение свободы творчества, прав граждан на участие в культурной жизни.
В контексте стратегических целей определены и тактические задачи, решение которых направлено прежде всего на обеспечение духовного развития, экономический рост, социальную стабильность, национальную безопасность, развитие институтов гражданского общества.
В рамках реализации этих целей и задач Министерство культуры РФ предпринимает ряд конкретных мер для приведения системы управления в
соответствие с принципами бюджетирования, ориентированного на общественно значимые результаты, и разработки механизмов развития культуры в субъектах Российской Федерации (табл. 1).
Распределение расходов Минкультуры России проводится на основе определения потребности в финансировании бюджетных целевых программ. В плановом периоде на 2011-2013 гг. доля полностью распределенных доходов министерства по задачам и целям в разрезе соответствующих программ в среднем составила 91 %. Приоритетным для финансирования в 2010 г. являлось направление, связанное с обеспечением свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни. Его доля составила 44,3 % [2].
Передача значительной части полномочий регионам и муниципальным образованиям в сфере культуры предопределила необходимость разработки действенной региональной культурной политики, предполагающей решение территориальных проблем с учетом возможностей финансового обес-
печения социально-культурной сферы в регионах, решения проблем конкретных социальных групп и категорий населения, составляющих социальную базу культурной политики.
Перенос центра тяжести решения задач культурной политики с федерального уровня на региональный и местный заставляет принципиально по-новому поставить вопрос о модернизации действующей сети организаций культуры в условиях дальнейшего разграничения расходных полномочий всех уровней власти, повышения эффективности бюджетных расходов и активного внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования.
Министерство культуры Ростовской области, являясь органом исполнительной власти, осуществляющим и координирующим культурную политику на территории региона и нормативно-правовое регулирование в сфере культуры, искусства, кинематографии, проводит комплексный мониторинг ситуации, формирует единые походы и принципы культурной деятельности, генерирует и сопро-
Таблица 1
Реализация задач внедрения принципов результативности Министерства культуры РФ
как субъекта бюджетного планирования
Задачи Меры по решению задач
2005-2008 гг. 2009-2011 гг.
Приведение системы управления в соответствие с принципами бюджетирования, ориентированного на общественно значимые результаты Осуществлена регламентация процедур подготовки и контроля за реализацией стратегического плана Минкультуры России. Разработаны доклады о результатах деятельности Минкультуры России. Разработан реестр показателей деятельности Минкультуры России. Разработано Положение о мониторинге и оценке деятельности Минкультуры России, подведомственных главных распорядителей бюджетных средств, а также бюджетных организаций по реализации стратегических целей и тактических задач министерства как субъекта бюджетного планирования. Внедрены процедуры конкурентного распределения бюджетных средств Утверждены перечни подведомственных бюджетных и казенных учреждений, государственных услуг, оказываемых федеральными учреждениями культуры. Разработаны первоначальные нормативы затрат на оказание бюджетными учреждениями услуг физическим и/или юридическим лицам. Разработан порядок определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг, оказываемых федеральными учреждениями. Утверждено государственное задание федеральным государственным учреждениям. Разработаны показатели бюджетной эффективности деятельности федеральных бюджетов
Осуществление процедур среднесрочного планирования и контроля, разработка механизмов развития культуры в субъектах РФ Проведена инвентаризация показателей, используемых субъектами РФ для оценки результатов деятельности в сфере культуры. Созданы системы мониторинга в сфере культуры в субъектах РФ и рейтингов местных органов культуры. Разработаны методические рекомендации для органов исполнительной власти субъектов РФ по созданию и развитию механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры Разработаны Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правого положения государственных (муниципальных) учреждений» [5]
Источник: составлено автором на основе [2].
вождает крупные межведомственные культурные проекты, организует и реализует методическую помощь муниципальным, общественным и иным учреждениям и организациям культуры.
Учитывая значительную долю населения области, проживающую в сельской местности, а также разветвленность сети муниципальных учреждений культуры, министерство активно сотрудничает с органами местного самоуправления в интересах сохранения координации региональной культурной политики. Это связано с тем, что учредителями 79,3 % организаций культуры (от общего количества учреждений в Ростовской области) являются администрации поселений, которые, как показывает опыт, не имеют достаточных финансовых ресурсов для реализации полномочий в сфере культуры. А это требует сбалансированного решения вопросов, связанных, с одной стороны, с сохранением и развитием культурного потенциала области, а с другой стороны, с выбором и поддержкой приоритетных направлений, обеспечивающих улучшение качества, разнообразие и увеличение доступа к услугам организаций культуры, создание условий для развития творчества.
Сложность и разнообразие задач улучшения качества жизни за счет духовного, творческого развития личности, обеспечения организациями культуры качественных и доступных населению услуг обусловливают необходимость применения в работе программно-целевого метода.
Одной из основных областных долгосрочных целевых программ является программа «Культура Дона (2010-2012 годы)», приоритетным направлением которой является создание условий для сохранения, воспроизводства и развития многонационального культурного потенциала Ростовской области. Основные цели и задачи программы представлены в табл. 2.
Финансирование мероприятий программы осуществляется за счет средств областного и федерального бюджетов в объемах, утвержденных законом об областном бюджете на очередной финансовый год. Значительная часть затрат, связанных с реализацией проекта, приходится на исполнение государственного заказа местными государственными учреждениями (94,7 %). Часть затрат направляется на проведение капитального ремонта и реставрацию областных учреждений культуры, на поддержку региональных и местных национально-культурных автономий.
Таблица 2
Цели и задачи областной долгосрочной целевой программы «Культура Дона (2010-2012 годы)» [6]
Цели Задачи
Сохранение исторического и культурного наследия Обеспечение сохранения и использования объектов исторического и культурного наследия, музейных и библиотечных фондов. Учет культурных ценностей, объектов культурного наследия, оценка их состояния и принятие мер по предотвращению их утраты
Создание условий для развития способностей каждого человека, обеспечение доступности населения к культурным ценностям, пользованию учреждениями культуры Выравнивание доступности к услугам учреждений культуры, культурным ценностям, использованию информационно-коммуникационных технологий в сфере культуры. Изучение и представление населению музейных коллекций, традиционной народной культуры
Создание условий для сохранения и развития культурного потенциала Воспроизводство творческого потенциала области. Привлечение к активному участию в культурной жизни
При проведении мероприятий программы в области будут улучшены условия обеспечения конституционных прав граждан, сохранен и преумножен творческий потенциал. По сравнению с 2008 г. ключевые показатели, характеризующие состояние культуры, по итогам реализации программы в 2012 г. должны изменятся следующим образом:
• удельный вес населения, участвующего в куль-турно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными и муниципальным организациями культуры, увеличится на 2,2 %;
• количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек в расчете на 1 000 чел. составит 6 275 экз. и вырастет на 1,3 %;
• увеличится количество посещений музеев на 1,5 %;
• ежегодное увеличение доступности культурных ценностей, информации, услуг организаций культуры составит 2 %.
Основополагающими условиями решения стоящих перед сферой культуры задач в условиях проведения бюджетной реформы наряду с расширением границ взаимодействия государства с институтами гражданского общества, возрастанием роли и социальной ответственности бизнеса в сохранении культурного наследия является внедрение новых
принципов финансирования учреждений культуры с учетом рыночных преобразований.
В настоящее время началась активная реструктуризация бюджетного сектора путем изменения правового положения бюджетных учреждений, способных функционировать на рыночных принципах.
Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в социально-экономических условиях, когда органы публичной власти содержали бюджетное учреждение, осуществляя бюджетное планирование преимущественно путем индексации фактического уровня расходов вне зависимости от объема и качества оказываемых услуг, в отрыве от принципов оптимальности и достаточности финансовых ресурсов. Состояние бюджетного сектора характеризовали отсутствие прозрачности стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг, неопределенность объема государственных гарантий, невозможность объективно оценить эффективность бюджетных расходов и качество оказываемых услуг.
На сегодня создание гибких финансовых инструментов, способствующих повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений являются важнейшими элементами механизма государственного регулирования сферы культуры.
На решение этих задач направлен вступивший в силу с 1 января 2011 г. Федеральный закон № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правого положения государственных (муниципальных) учреждений». Документ призван повысить эффективность государственных и муниципальных услуг путем создания условий для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создания условий и стимулов для органов исполнительной власти при оптимизации подведомственной сети. Трансформация существующих бюджетных учреждений в инновационные типы - казенные, новые бюджетные и автономные - отражает потенциально возможный и целесообразный механизм внедрения рыночных правил в их деятельность, а также направления их дальнейшего развития.
Ключевыми мотивирующими факторами, обеспечивающими качество и доступность услуг, долж-
ны стать формирование для каждого учреждения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) с указанием показателей объема и качества его выполнения, а также установление прямой зависимости объема финансового обеспечения задания (размера субсидии) от результатов деятельности учреждения.
Объем задания органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, являясь основой для финансового обеспечения деятельности учреждений, становится переменной величиной, которая будет зависеть не от объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений, качества оказываемых услуг. А поскольку размер субсидий непосредственно связан с объемами оказываемых услуг, то бюджетные и автономные учреждения напрямую заинтересованы в увеличении этого объема, а также спроса на услуги ввиду повышения их качества.
В конечном счете изменение правового статуса бюджетных учреждений ведет к финансово-экономической либерализации существующих бюджетных учреждений и предполагает существенные различия в уровнях финансовой самостоятельности и ответственности отдельных типов учреждений. Обеспечение сбалансированности самостоятельности и ответственности для каждого типа учреждений должно осуществляться в рамках приоритетности выполнения государственного (муниципального) задания и реализации плана финансово-хозяйственной деятельности как основного инструмента планирования расходов подведомственных учреждений.
Традиционно сфера культуры и искусства пользовалась значительными налоговыми преференциями. Вместе с тем неурегулированность налоговых отношений, а также учет мирового опыта предопределяют необходимость расширения методов налогового регулирования в данной сфере.
Представляются достаточно обоснованными предложения специалистов, считающих, что дополнительные возможности формирования финансовых ресурсов могут быть реализованы на основе политики налогового протекционизма. При этом государство устанавливает лишь правила игры, предоставляя налоговые льготы различным участникам культурной деятельности: отдельным категориям потребителей, творческим работникам, хранителям наследия, государственным учрежде-
ниям и некоммерческим организациям, спонсорам и благотворительным организациям. Отказываясь от части налоговых доходов, государство предоставляет возможность налогоплательщикам самостоятельно решать вопрос, кому и в каком объеме оказывать поддержку. Наряду с этим традиционным способом пополнения бюджета культуры на западе являются маркированные налоги и другие налоговые льготы.
Действующие же льготы в сфере культуры в России немногочисленны. Так, законодатель освобождает он налогообложения ремонтно-реставра-ционные, консервационные и восстановительные работы, выполняемые при реставрации памятников истории и культуры, содержание культурных объектов, а также передачу товаров, выполнение работ или оказание услуг безвозмездно в рамках благотворительной деятельности.
С января 2010 г. вступило в силу новое положение Налогового кодекса РФ, предусматривающее для всех государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек право на освобождение от налога на добавленную стоимость при ввозе из-за рубежа культурных ценностей, как полученных в дар, так и приобретенных за счет бюджетных средств. Кроме этого, от налогообложения освобождаются гранты для поддержки культуры и искусства, которые даются международными, иностранными или российскими организациями, а также премии за выдающиеся достижения в области культуры, литературы и искусства, средств массовой информации.
Во всем мире финансовая поддержка организаций культуры основывается на сочетании бюджетных и внебюджетных источников, а модель многоканального финансирования организаций культуры и искусства в последние годы доминирует во многих странах. Именно такое сочетание позволяет ориентировать государственную культурную политику на принцип «вытянутой руки», ограничивая государственное вмешательство в деятельность культурного сектора и создавая предпосылки для привлечения государством частного инвестора к совместной деятельности в сфере культуры.
Эксперты считают, что базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие культуры могут стать механизмы государственно-частного партнерства [9]. На сегодня позитивных примеров применения форм государственно-частного партнерства в культуре в России крайне мало, и они пока не столь эффективны, как за рубежом.
Вместе с тем в структуре государственного имущества достаточно высока доля объектов культуры, приватизация которых запрещена или нецелесообразна, а для эффективного развития данных объектов требуется привлечение частных инвестиций.
В наиболее распространенном варианте под государственно-частным партнерством понимается совместная реализация частным и государственным секторами общественно значимых проектов на основе распределения рисков. Для сферы культуры, как и для других отраслей социальной сферы, наиболее распространенными и приемлемыми формами считаются:
• приватизация недвижимых объектов культурного наследия;
• аренда и безвозмездное пользование объектом культуры;
• безвозмездная передача в собственность объектов культурного наследия;
• доверительное управление объектами культуры;
• концессия;
• аутсорсинг (выполнение работ и оказание услуг);
• инвестиционное соглашение.
Наиболее эффективной из перечисленных форм считается концессия, поскольку она дает возможность применять различные методы для структурирования инвестиционных проектов и позволяет максимально учитывать интересы партнеров, является эффективным средством снижения рисков. Вместе с тем несовершенство российской законодательной базы ограничивает применение концессии, и требуется ряд серьезных изменений, которые упростили бы пользование этим инструментом, сделали его более гибким и перспективным в интересах повышения качества социальной инфраструктуры, включая и культуру.
Таким образом, можно констатировать, что к приоритетам трансформации учреждений культуры следует отнести:
• во-первых, оптимизацию расходов бюджетных учреждений;
• во-вторых, включение рыночных методов, обусловивших развитие конкуренции в государственном секторе, путем использования нового инструмента управления - государственного (муниципального) задания на оказание услуг;
• в-третьих, изменение имущественных прав и финансово-организационных механизмов функционирования бюджетных учреждений;
• в-четвертых, повышение ответственности за результаты деятельности учреждений при сохранении социальной ответственности государства за те секторы экономики, где действие рыночных механизмов и коммерциализация нецеле сообразны.
Децентрализация властных полномочий в сфере культуры, предоставление более широких возможностей региональным и местным властям в рамках административной реформы, введение бюджетирования, ориентированного на результат, и расширение конкурсного распределения бюджетных средств, стимулирование институциональной реструктуризации сферы культуры, а также развитие государственно-частного партнерства в социокультурной сфере, разгосударствление и приватизация учреждений культуры позволят создать условия для формирования эффективной системы государственного регулирования сферы культуры и реализовать приоритетные цели культурной политики в условиях перехода к инновационной экономике и модернизации общественных финансов.
Список литературы
1. Астафьева О. Н. Культурная политика: теоретическое понятие и управленческая деятельность // Культурологический журнал. 2011. № 1.
2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства культуры Российской Федерации на 2011-2013 гг. // URL: http://mkrf. ru/activity/reports/detail. php?ID=91960.
3. Компендиум: культурная политика и тенденции ее развития в Европе. 12-е изд. / Совет Европы. ERICarts. 2011. // URL: http://www. culturalpolicies. net/down/ russia_ol_122010.pdf.
4. Культура и будущее России. Новый взгляд: доклад Общественной палаты Российской Федерации. URL: http://www. oprf. ru/files/docladoprfcultura. doc.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правого положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
6. Об утверждении областной долгосрочной целевой программы «Культура Дона (2010-2012 годы)»: постановление администрации Ростовской области от 23.11.2009 № 615. URL: http://www. donland. ru/Default. aspx?pageid=89720.
7. Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов // URL: http://www. minfin. ru/common/img/uploaded/ library/2011/07/ 0NBP_2012-2014.doc.
8. Основные направления социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу. URL: http://www. nisse. ru/business/ article/article_1498.html?effort=.
9. Предпосылки использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры. Министерство культуры Российской Федерации. ООО «Центр развития правовых технологий». URL: www. mkrf. ru.
10. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. URL: http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/connect/ 9eee 110044121b6294b8fedc43 89b5e3/prog. doc?M OD=AJPERES&CACHEID=9eee110044121b6294b 8fedc4389b5e3.
11. Проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации». URL: http://www. mkrf. ru.
«Тот, кто отказывается от рекламы, чтобы сэкономить деньги, действует подобно тем, кто останавливает часы, чтобы СЭКОНОМИТЬ время» (Генри Форд)
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства)
предусмотрены скидки
(495) 721-85-75 8-926-995-65-03 popova@fin-izdat.ru
