CC BY
296
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2012. № 3
Е.Ю. Грачева, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой
финансового права МГЮА имени О.Е. Кутафина
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО РОССИИ: ВЧЕРА И СЕГОДНЯ
Решение стоящих перед нашей страной задач формирования инновационной модели экономики невозможно без повышения роли права в целом и финансового права в частности как эффективного регулятора общественных отношений в рыночной экономике. Осмысление исторического процесса формирования финансового права как отрасли права и как науки в России, определение основных этапов и тенденций развития предмета, метода финансового права, его системы способствуют выявлению достижений и перспектив финансово-правовой науки, ее потенциала в современной России.
Ключевые слова: финансы; финансовые отношения; финансовая система общества; наука о финансах; финансовое право как отрасль права и как наука; предмет и метод финансового права; система финансового права.
The decision faced by our country's problems of the innovation model of economy is impossible without increasing the role of law in general and finance law in particular as an effective regulator of social relations in a market economy. Understanding of the historical process of formation of financial law as a branch of law and as a science in Russia, the definition of the main stages and trends of the object, the method of finance, its system help to identify the achievements and prospects of financial and legal science and its potential in today's Russia.
Keywords: finance; financial relations; public finance system; the science of finance; financial law as a branch of law and as a science; subject and method of financial law; financial law system.
Обсуждаемая тема о юридической науке как основе правового обеспечения инновационного развития России означает определение роли права в современном обществе, его предназначения, социальной ценности как регулятора общественных отношений. Это предназначение может быть реализовано только в том случае, если оно способствует решению задач, стоящих перед обществом на современном этапе его развития. В этой связи встают вопросы о том, каковы задачи и роль права, в частности финансового права, в их реализации?
Найти ответы на эти вопросы невозможно без анализа формирования финансового права как науки в России, рассмотрения основных этапов и закономерностей его развития, поскольку именно исторический подход позволяет выявить предпосылки и корни сегодняшних достижений и проблем.
Предметом науки финансового права является изучение отрасли финансового права, предметом которой в свою очередь являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государством и муниципальными образованиями, а также уполномоченными ими субъектами для достижения общесоциальных целей и задач, стоящих перед обществом.
Рассматривая названную сферу общественных отношений, наука финансового права анализирует и изучает не только создаваемые правовые нормы, направленные на регулирование финансовых общественных отношений с целью достижения поставленных целей и задач, но и их систему, источники, финансовые правоотношения, возникающие в результате воздействия финансово-правовых норм на сферу финансовой деятельности.
Наука должна давать ответы на вопросы о возможном усилении или ослаблении правового воздействия на финансовую деятельность. Другой важной задачей науки является формирование соответствующего уровню рыночной экономики правосознания граждан в целях их финансового образования, понимания особенностей налогообложения, функционирования бюджетной, банковской систем и иных институтов финансовой системы, а также воспитания необходимости соблюдать финансовое законодательство как важнейшее условие достижения правопорядка в обществе в целом. Немецкий экономист К. Эеберг писал по этому поводу: «Финансовая наука есть область знания, заслуживающая внимательного изучения частью вследствие теоретической важности этого учения для общего образования, частью вследствие широкого применения его к практике. Особенно важное значение имеет она для всех тех, кто прямо — как чиновник или член совещательных и законодательных учреждений — или косвенно — посредством своего права голосования, посредством права собрания или петиций или посредством прессы — может приобрести влияние на общественную жизнь»1.
Достижению стоящих перед наукой задач способствует использование таких методов исследования названных общественных процессов, как сравнительный метод, а также исторический подход, позволяющие выявить тенденции возникновения и развития различных общественных процессов и реакции государства на их правовое регулирование. Возникающие в обществе проблемы неясны без осознания уроков прошлого, без использования выводов, сформулированных наукой Х1Х—ХХ вв.
В истории становления и развития науки финансового права возможно выделение нескольких этапов.
1 Эеберг К. Очерки финансовой науки. Ярославль, 1893. С. 12.
Поскольку финансовое право длительное время развивалось в рамках науки о финансах, кратко рассмотрим основные направления ее развития.
Несмотря на то что некоторые упоминания финансов мы находим в Законах XII таблиц, законах Хаммурапи, Русской правде, Великой Хартии Вольностей, в рассуждениях Фомы Аквинского, по общему признанию финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV столетии в городах Северной Италии, в то время переживавших экономический подъем и культурный рост. Последующие годы были ознаменованы работами Ж. Бодена, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ф. Юсти, И. Зонненфельса и др. Ф. Юсти в 1766 г. издает первое методическое сочинение «Система финансового хозяйства», в котором изложены основные положения финансовой науки. По мнению И.И. Янжула, Ф. Юсти является отцом финансовой науки. В 1768 г. издается работа министра финансов Австрии И. Зонненфельса «Основные начала полиции, торговли и финансов», которая была издана в большинстве европейских стран, в том числе многократно переиздавалась в России. Значительное влияние на развитие финансовой науки оказали работы Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, И. Канта, а особенно — А. Смита и Д. Риккардо.
Развитие политической экономии в XVIII в. стало основанием для выделения из ее состава финансовой науки в XIX в. и разработки такими учеными, как К.Г. Рау (его учебник «Основные начала финансовой науки» шесть раз переиздавался в России), ее структуры (включающей общие начала финансовой науки, государственные расходы, государственные доходы, государственный кредит, бюджет, организацию финансового управления), которая использовалась в финансовой науке иных европейских стран, включая Россию. «Переход от абсолютизма к конституционному управлению, связанному с рассмотрением и утверждением бюджета народными представителями, обусловил необходимость разработки бюджетного права. Бюджет, финансовое управление и контроль ... превратились в важные составные части финансовой теории»2. Среди европейских ученых XIX в. финансовую науку разрабатывали А. Вагнер, Э. Сакс, К. Менгер, Ф. Нити, Л. Косс, А. Пигу, К. Маркс, К.Т. Эеберг.
Наука о финансах в России на рубеже XIX—XX вв. развивалась на европейском уровне, и ее рекомендации учитывались не только в политике государства до Октябрьской революции, но и вплоть до 30-х гг. XX в.
Профессор Л.В. Ходский очень емко охарактеризовал российскую финансовую науку конца XIX — начала XX в.: «Что касается истории финансовой науки в России, то она не может похвастаться богатством и оригинальностью. Тем не менее уже в начале Х1Х в. у нас появился
2 Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 2005. С. 14-15.
трактат по финансовой науке, заслуживающей значительного внимания: "Опыт теории налогов" Н. Тургенева (1818). В 40-х гг. вышел курс профессора И. Горлова "Теория финансов" (1841). В 80-х гг. появляется обширный курс профессора В.А. Лебедева "Финансовое право" (18821885). Труд В.А. Лебедева представляет самое обширное и подробное изложение финансового права на русском языке. Из современных университетских преподавателей финансовой науки в России наибольшей известностью за свои "курсы" науки пользуются академик И.И. Янжул и профессор И.Х. Озеров. Профессор П.П. Мигулин обогатил финансовую литературу незаменимым капитальным трудом, посвященным русскому государственному кредиту (П.П. Мигулин "Русский государственный кредит")... А.А. Исаев среди своих многочисленных трудов также имеет работы, посвященные финансам ("Очерки теории и политики налогов" и "Наши финансы и подоходный налог"). Упомяну еще профессора из Киева Н. Яснопольского ("О географическом распределении государственных доходов и расходов в России в 1890-1897").
Из представителей науки, выдвинувшихся и на поприще финансового управления и законодательства, в истории русских финансов оставил по себе память как министр финансов и председатель комитета министров профессор Киевского университета Н.Х. Бунге. С учреждением Государственной Думы в качестве председателя бюджетной комиссии почетную известность приобрел профессор Харьковского университета М.М. Алексеенко. В последние 10-15 лет в русской финансовой литературе заявили о себе ценными трудами многие молодые ученые. Они посвящают свои специальные учебные работы темам финансового хозяйства иностранных государств. К этой группе относятся ... П. Гензель, М.И. Фридман, В. Твердохлебов, М.А. Курчинский... В числе представителей новейшей финансовой русской литературы следует упомянуть также М. Боголепова ... и Л.Н. Яснопольского.
Нельзя не отметить, что замечаемое в последнее время оживление в области финансовой науки в значительной мере вызвано переменой в политическом строе России и привлечением выборных представителей населения к финансово-экономическому строительству»3.
В России уделялось самое серьезное внимание финансовому образованию, в университетах читался соответствующий курс. Недостаточное понимание и знание процессов, протекающих в финансовой сфере, самым негативным образом отражаются на жизни всего общества. О важности финансового образования профессор И.И. Янжул писал: «.Большее или меньшее знакомство с финансовой наукой составляет повсюду безусловную необходимость для каждого образованного человека»4.
3 ХодскийЛ.В. Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки. Спб., 1913. С. 16-17.
4 Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С. 2.
В то же время сама наука о финансах начала формироваться в XVIII в., отделившись от такого научного направления, как камералистика, под которой понимались знания об управлении «камерой», т.е. частным имуществом государства. Среди наиболее значимых в области камералистики можно назвать работы немецкого ученого Зон-ненфельса, которые многократно издавались в России. В одной из них автор писал: «. Наука, до государственных доходов принадлежащая, показывает, каким образом оные всем выгодные должны быть собираемы и управляемы»5.
Камералистика преподавалась в ряде российских университетов (Санкт-Петербург, Казань, Харьков) на отделениях камералистики юридических факультетов, просуществовавших до 1863 г., что имело целью подготовку специалистов в хозяйственной и административной областях.
Выделившись из камералистики, наука о финансах заняла в России заметное место в системе наук о «государственном благоустройстве». Российская финансовая наука формировалась под влиянием западных научных воззрений на природу финансов, необходимость их правового регулирования и использования государственной властью для достижения своих целей и задач. Наибольшее влияние оказали работы А. Смита, Д. Риккардо и других европейских исследователей. Вместе с тем российская наука XVШ—XIX вв. отличается активными научными разработками теории налогов, денег, кредита, государственного долга, публичных финансов и т.п. Среди наиболее заметных, оказавших серьезное влияние на дальнейшее развитие российской науки о финансах, можно назвать работы И.Т. Посошкова «Книга о скудости и богатстве»6, В.Н. Татищева «Краткая российская география»7, А.Я. Поленова «О крепостном состоянии крестьян в России», в котором впервые был употреблен термин «налог»8. Нельзя не назвать и работу И.А. Третьякова «О причинах изобилия и медлительного обогащения государств как у древних, так и у нынешних народов»9, которая вышла в свет за четыре года до публикации фундаментального труда А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776). Представления о значении финансов в обществе развивали С.В. Десницкий, А.Н. Радищев, П.И. Шувалов, П.И. Ягужинский.
Следует согласиться с выводом о том, что финансовое право в
5 Зонненфельс И. Начальные основания полиции, или благочиния. М., 1787. С. 19.
6 Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1937. Работа вышла в свет за два года до опубликования трудов А. Смита и Кондильяка о свободе торговли. Так, в 1725 г. в России был издан царский «Манифест о свободе торговли и заведения промышленных станов».
7 Татищев В.Н. Избранные труды по географии России. М.,1950.
8 Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII в. Т. 2. М., 1952.
9 Третьяков И.А. Рассуждение о причинах изобилия и медлительного обогащения государств как у древних, так и у нынешних народов. М., 1772. С. 8.
нашей стране «зародилось в недрах экономических и политических наук»10. В.Н. Татищев, проводя классификацию наук, выделял домоводство — экономическую науку, изучавшую частные финансы, и политику — «науку государственную». Вопросы, относящиеся к публичным финансам, В.Н. Татищев относил к политической науке, о чем он писал в посланной в Сенат записке «О мудрости економии, яко части политической»11.
М.В. Ломоносов, составляя учебный план Московского университета, предусмотрел изучение политики и российской юриспруденции, в которых и должны были рассматриваться вопросы о финансах12. Финансовая наука преподавалась и в Царскосельском лицее.
На развитие науки о финансах оказали влияние идеи мерканте-лизма. Поскольку в понятие коммерции включались такие, например, вопросы, как пошлины, подати, управление промышленным предприятием и т.п., в течение длительного времени финансовые вопросы рассматривались в курсе науки о коммерции. Характерным для того времени считается рассмотрение развития торговли во взаимосвязи с укреплением государственного хозяйства и общественного благополучия, а также с политической реформой в России. Российский просветитель Н.И. Новиков делает вывод о прямой зависимости коммерции и свободы: «Влияние торговли в государстве оказывается преимущественно в следующем: 1) произведении кредита, 2) обращении денег, 3) относительном богатстве, 4) в умножении процветания прилежания, 5) государственной экономии, 6) роскоши, 7) нравственном просвещении и уточнении народа ... 10) свободе»13. Следует согласиться с выводом А.Н. Козырина о тесной связи науки со свободомыслием, что было «характерной особенностью становления финансовой и финансово-правовой мысли в России»14. Н.И. Тургенев писал, что политическая экономия, которая включала в себя основы науки о финансах, «родилась вместе с конституционною свободою народов Европы»15. Эти особенности атмосферы формирования науки о финансах и финансового права отразились на преподавании названных учебных курсов в университетах.
Самостоятельно курс финансового права в Московском университете был разработан и прочитан профессором Н.С. Васильевым16.
10 Козырин А.Н. Вступительная статья // У истоков финансового права (Серия «Золотые страницы финансового права»). Т. 1 / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1998. С. 10.
11 Татищев В.Н. Напоминание на присланное расписание высоких и нижних государственных и земских правительств // Татищев В.Н. Избранные труды по географии России. С. 202.
12 См.: Ломоносов М.В. Соч. М.; Л., 1948. С. 173.
13 Новиков Н.И. О торговле вообще // Новиков Н.И. Избр. соч. М.; Л., 1951. С. 535.
14 Козырин А.Н. Указ. соч. С. 13.
15 Архив братьев Тургеневых. Вып. 5: Дневники и письма Н.И. Тургенева. Т. 3 (1816-1824). Пг., 1921. С. 117 (цит. по: У истоков финансового права. С. 13).
16 Курс назывался «Законы о государственных повинностях и финансах» (см.: У истоков финансового права. С. 14).
Как отмечалось ранее, в течение длительного периода наука о финансах, финансовое право, политическая экономия рассматривались как единое целое, не разделялись на отдельные дисциплины, а отождествлялись. Профессор Московского университета И.Х. Озеров писал: «Финансовая наука принадлежит, с одной стороны, к циклу экономических наук, с другой — к наукам правовым . Финансовая наука и есть наука о хлебе насущном, о том, почему население сыто или голодно, почему оно имеет хлеб или не имеет его»17. Академик И.И. Ян-жул отмечал, что «главное место в науках административных отводится наукам хозяйственным, среди которых и наука государственного хозяйства или, по установившейся терминологии, наука о финансах, или финансовое право»18. В то же время он выделял отличительные черты этих наук и писал, что в отличие от финансовой науки финансовое право — «это совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства»19. Если финансовое право изучает, каким образом государство зарабатывает средства, то финансовая наука на основании данных финансового права как науки и государственных хозяйственных законов вырабатывает общие правила о том, как государство должно зарабатывать средства. Финансовое право, по мнению ученого, предназначено создавать такие нормы, которыми правительство могло бы руководствоваться в будущей политике.
Представители Ярославской школы финансового права, в первую очередь И.Т. Тарасов, профессор Демидовского юридического лицея, различали финансовое право как отрасль законодательства и как направление юридической науки: «Положительное финансовое право есть совокупность положений, определяющих государственно-хозяйственную сферу у данного народа в данную эпоху. Источниками этого права служат законы, административные распоряжения и обычаи . Наука финансового права есть наука о правовых нормах, определяющих сферу государственного хозяйства. Наука финансового права как теория должна представлять собою нечто постоянное, твердо установившееся, хотя и не лишенное тех элементов развития, которые необходимы каждой науке. Финансовое же право данного государства есть только отражение действительности, реального применения начал науки финансового права в данное время»20.
Для содержания первых учебников по финансовому праву характерно сочетание собственно правовой материи с изложением экономической сути рассматриваемых явлений. Такая традиция в опре-
17 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. С. 17.
18 Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. Спб., 1899. С. 1.
19 Там же. С. 13.
20 Тарасов И. Очерк науки финансового права. Вып. 1: Введение. Ярославль, 1889. С. 6—7.
деленной мере сохранилась и в настоящее время, когда изложению правовых вопросов предшествует экономический анализ рассматриваемых категорий и явлений. Поскольку экономика и право соотносятся как содержание и форма, рассмотрение правовой формы нельзя отрывать от экономического содержания явления, облекаемого в эту правовую форму, что позволяет всесторонне, комплексно и наиболее четко и глубоко отразить в праве потребности экономического развития страны, политики государства в финансовой сфере в целях совершенствования финансовых правовых норм. И.Т. Тарасов писал, что «в науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны. В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но и тому, что в этой области согласно с экономическими законами, с значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости»21.
История науки финансового права, как и любой другой общественной политической науки, представляет собой историю развития научных школ, борьбы научных воззрений, политических интересов, позиций ученых, научных работников, политических деятелей, отражаемых в монографиях, принимаемых законодательных актах, организационных мероприятиях, учебных планах юридических факультетов университетов и других учебных заведений. В наибольшей мере о развитии науки финансового права, ее предмета можно судить по научному наследию российских ученых и государственных деятелей, чьими усилиями сформировалось и развивается финансовое право.
Одной из самых заметных политических фигур первой половины XIX в. был М М. Сперанский (1772-1839).
Начало века в России характеризуется переходом к формированию капиталистических отношений, что отразилось на активном развитии фабричного производства, строительстве железных дорог, укреплении финансовой системы страны в целом. Новые явления общественной жизни объективно обусловили необходимость проведения, в частности, реформы государственного управления. В результате проведенной реформы по проекту, предложенному М.М. Сперанским, был создан Государственный совет, который являлся совещательным органом при разработке законов и должен был обеспечивать единообразие принимаемых юридических норм, т.е. следить за тем, чтобы в законодательстве не было противоречий. Подвергся преобразованиям и государственный аппарат: вместо коллегий создавались министерства, в том числе Министерство финансов. Проблемы в области государственных финансов обусловили особое внимание Александра I к вопросам формирования бюджета страны. М.М. Сперанскому по-
21 Там же. С. 7.
ручается формирование основных принципов бюджетного законодательства. Помимо этого направления М.М. Сперанский уделяет внимание и налоговой системе. В частности, им предложено отказаться от винных откупов, непроизводительных государственных расходов и привести расходную часть бюджета в строгое соответствие с доходами страны. М.М. Сперанским был разработан «План финансов», утвержденный манифестом императора22.
Несомненным достоинством данной работы является ее комплексный характер, заключающийся в сочетании экономического и юридического анализа рассматриваемых явлений, а также помимо теоретического она имеет прикладное назначение: в ней сформулированы конкретные предложения по развитию финансовой системы страны в целом, принципы, которые должны быть положены в основу финансовой политики государства, включая вопросы соответствия доходов и расходов, государственного долга и источников его погашения, развития денежно-кредитной системы страны, а также системы управления финансов путем реформирования государственного аппарата, включая совершенствование деятельности Министерства финансов, т.е. все те вопросы, которые в полной мере относятся к предмету финансового права.
Одним из известных и значимых трудов начала XIX в. является работа Н.И. Тургенева (1789—1871) «Опыт теории налогов» (1818), о которой положительно отзывались и во второй половине века. Например, И.И. Янжул писал: «Ели бы это сочинение было в свое время издано на языке, более распространенном в Западной Европе, оно заняло бы видное место между лучшими в начале XIX в. трудами по теории налогов и осталось бы на них не без влияния. Книга его подробно трактует все вопросы о налогах, начиная от их происхождения и источника до описания различных видов и общего действия. По условиям того времени и состоянию самой финансовой науки на Западе сочинение Тургенева долго оставалось у нас своего рода оазисом в пустыне»23.
Сформулированные в работе выводы и положения не только оказали влияние на развитие представлений о налогах и их правовом регулировании среди ученых XIX в., но и сохранили свое значение и актуальность в современных условиях проводимой налоговой реформы в нашей стране.
Общественные процессы в России в начале XIX в. обусловили круг проблем, рассматриваемых и осмысливаемых наукой финансового права, включая вопросы государственных доходов, расходов, денежно-кредитной системы, налогообложения, которым посвящены
22 В настоящее время эта работа переиздана (см.: У истоков финансового права).
23 Янжул И.И. Финансовая наука (Россия) // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. М., 1899. Т. 55. С. 855—856.
названные выше работы М.М. Сперанского и Н.И. Тургенева. В то же время наличие значительного бюджетного дефицита в первой половине века обусловили пристальное внимание к проблемам государственного долга и методам его погашения. Наиболее значимым трудом в европейской финансовой науке, посвященным проблематике государственного кредита и государственному долгу как его следствию, признается работа М.Ф. Орлова (1788—1842) «О государственном кредите» (1833). Несмотря на то, что работа была опубликована в период проводимой министром финансов Е.Ф. Канкриным финансовой реформы, но и до настоящего времени М.Ф. Орлов признается основоположником учения о государственном кредите.
Вторая половина XIX в. ознаменована активным развитием научной мысли и появлением интересных исследований проблем финансового права. Если рассмотренные ранее работы посвящены лишь некоторым проблемам функционирования финансовой системы и ее правовому регулированию, то в последующем появились труды, которые являются первыми учебниками по финансовому праву, отличающимися системностью, т.е. в них дается понятие предмета, характеризуются отдельные институты финансового права. В 1841 г. публикуется первый российский учебник по финансовой науке24. Позднее приобрели известность труды профессора Московского университета Ф.Б. Мильгаузена25, профессора Новороссийского университета в Одессе И.Ю. Патлаевского26, профессора Московского университета И.И. Янжула27, профессора Санкт-Петербургского университета В.А. Лебедева28, профессора Демидовского юридического лицея г. Ярославля А.А. Исаева29, И.Х. Озерова30 и др.
С. И. Иловайским издан учебник финансового права, который многократно переиздавался (пятое посмертное издание было осуществлено в 1912 г.)
Структура учебника соответствовала структуре читаемого им учебного курса и включала в себя следующее. Глава 1 носила общий характер и была посвящена характеристике финансового хозяйства и финансовой науки, включая историю ее развития за рубежом, а также в России. Последующие главы с позиций сегодняшнего уровня развития науки можно отнести к особенной части финансового права: государственные расходы, государственное бюджетное (и финансово-законодательное) устройство, государственное финансово-админи-
24 Теория финансов. Сочинение Ивана Горлова, док. филос., орд. проф. политической экономии и статистики в Императорском Казанском университете. Казань, 1841.
25 Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право: Курс лекций. М., 1865.
26 Патлаевский И.Ю. О подоходных налогах. Спб., 1877.
27 ЯнжулИ.И. История финансового права. Спб., 1882.
28 Лебедев В.А. Финансовое право. Спб., 1882.
29 Исаев А.А. Государственный кредит. Ярославль, 1886.
30 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 1—2. М., 1909—1910.
стративное устройство, государственное кассовое устройство, государственное финансовое (счетное, отчетное и) контрольное устройство.
Как уже отмечалось, значительное влияние на развитие науки финансового права оказало издание курса финансового права немецкого профессора Эеберга. Для него характерно следующее. Во введении дается общая характеристика финансов, государственного управления финансами, финансовой науки и ее история. Изложение курса начинается с первой части, посвященной государственным расходам, и эта традиция будет продолжена в российской финансовой науке. Вторая часть посвящена общему пониманию государственных доходов, различным их видам, включая налоги. Третья часть посвящена учению об организации финансового управления и о задолженности, включая вопросы государственного кредита, долга, денежного обращения и др.
Примерно такая же структура курса финансового права характерна для учебника Д. Львова, экстраординарного профессора Императорского Казанского университета31.
Одним из основных вопросов, обсуждаемых в научной среде в то время, был вопрос о сущностной природе финансового права и его месте в российской системе права конца XIX — начала XX в.
С.И. Иловайский признавал самостоятельный характер финансового права как отрасли знаний, «имеющей свою особую область исследований», и возражал против того, чтобы отождествлять предметы финансового права и политической экономии. По мнению С.И. Иловайского, если политическая экономия изучает отношения в сфере частного хозяйства, то финансовая наука рассматривает хозяйственную деятельность различных общественных организмов и в первую очередь государственные доходы и расходы, что влечет за собой изучение финансового законодательства и управления, включая устройство высших и низших финансовых органов32.
К числу замечательных представителей финансового права относится В.А. Лебедев, профессор Санкт-Петербургского университета (1833-1909), учениками которого являлись Л.В. Ходский и И.Х. Озеров. Основным его трудом стала работа «Финансовое право» (18821885), которую современники называли финансовой энциклопедией и которая была переведена и издана во многих европейских странах. Высокой оценки у современников работа удостоилась тем, что вначале следуют рассуждения о понятии финансовой науки и финансовом праве, их соотношении, предмете исследования на основании исторического очерка развития понятий о финансах и финансовой науке, а также рассматриваются ее составные части. В.А. Лебедев отмечает, что финансовая наука и финансовое право имеют один и тот же предмет, но они различаются только по способу его рассмотрения. Такой
31 Львов Д. Курс финансового права. Казань, 1887.
32 Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву. Одесса, 1895. С. 3-5.
подход был характерен, как мы уже отмечали, для того времени. Вместе с тем начиная с 1884 г. во всех университетах на юридических факультетах создавались кафедры финансового права. Этим обусловлена необходимость чтения соответствующих курсов и подготовка учебных пособий именно по финансовому праву.
В.А. Лебедевым были опубликованы и иные труды, ставшие знаменательным этапом в развитии науки финансового права33.
Единственным академиком — представителем финансовой науки и науки финансового права был И.И. Янжул (1846—1914). Основным его трудом стала работа «Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах» (1899).
Определяя место финансового права в системе общественных наук, И.И. Янжул отмечает стремительный рост значения финансовой науки, произошедший в XIX в. «И это вполне естественно ввиду того всестороннего значения, которое имеют финансы для экономической, политической и культурной жизни страны. Состоянием финансов в настоящее время измеряется самое могущество государств . финансы являются мерилом благосостояния страны, мерилом цивилизации»34. И.И. Янжул подчеркивал, что именно с помощью финансов можно познать истинный смысл исторических явлений: «Финансы, одни финансы дают часто внутренний смысл исторических событий, внешнее выражение которых носит даже совершенно иной характер»35.
Как видим, одним из принципиальных вопросов, обсуждаемых в юридической науке, был вопрос о самостоятельном характере финансового права. Практически в каждой из названных нами работ авторы стремятся высказать свою позицию по данной проблеме.
К началу ХХ в. сформировались две позиции о самостоятельном характере финансового права, которые и до настоящего времени находят своих сторонников и противников.
А.И. Елистратов, специалист в области публичного права, не отказывая финансовому праву в самостоятельности, отмечал тесную связь финансового и административного права, обращая внимание на то, что общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, одновременно являются предметом обеих отраслей права36.
Поддерживал точку зрения о самостоятельном характере финансового права и А.Н. Зак37.
33 См.: ЛебедевВ.А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного налогообложения. Спб., 1886.
34 Янжул И.И. Указ. соч. С. 2.
35 Там же. С. 1.
36 См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 69—70.
37 См.: Зак А.Н. К постановке некоторых очередных вопросов финансовой науки. Ярославль, 1913. С. 18—20.
Г.Ф. Шершеневич, стоявший на позиции «административистов», отмечал, что из области внутреннего управления выделяется по своему практическому значению финансовое право как совокупность норм права, определяющих способы приобретения и расходования государством материальных средств, необходимых для осуществления им своих задач. Сюда же относятся и нормы права, определяющие финансовое хозяйство союзов публичного характера, подчиненных государству, таких как города, земства и др. По существу, финансовое право есть часть административного права38.
В отличие от данной позиции А.Н. Зак отмечал, что часто приходится затрагивать одни и те же вопросы и финансисту, и экономисту, и административисту. В то время как для финансиста исходной точкой является «фискализм», для экономиста важны интересы народного хозяйства, а для представителя науки внутреннего управления — интересы правильного функционирования административного механизма. Иными словами, А.Н. Зак акцентировал внимание на целях соответствующих наук39.
С.И. Иловайский, преподававший финансовое право в Новороссийском университете в Одессе писал: «... М. Капустин считает финансовое право частью политической экономии. С этим никак нельзя согласиться, так как политическая экономия занимается исследованием законов частного хозяйства, а финансовая наука рассматривает хозяйственные явления разных общественных организмов. Первую можно назвать наукою о частном хозяйстве, а вторую — наукою об общественном или публичном хозяйстве»40.
Одним из известных центров развития науки финансового права со второй половины XIX в. стал Ярославль: в Демидовском юридическом лицее преподавали известные специалисты в области финансового права И.Т. Тарасов (1849-1929) и А.А. Исаев (1851-1924).
Наиболее известной работой по финансовому праву И.Т. Тарасова является «Очерк науки финансового права», в которой «впервые в дореволюционной финансово-правовой литературе акцент смещен на собственно юридический материал: разрабатывается концепция финансового закона; изучается проблема принуждения к исполнению финансовых законов; особое внимание уделяется вопросам ответственности, под которой автор понимает как ответственность органов финансового управления, так и ответственность частных лиц за нарушение прав и интересов казны»41.
Наряду с иными работами И.Т. Тарасова «Очерк науки финансо-
38 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособие. Т. 2. М., 1995. С. 153.
39 Зак А.Н. Указ. соч. С. 20-21.
40 Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1895. С. 1.
41 Козырин А.Н. Вступительная статья // Золотые страницы финансового права. Т.4. М., 2004. С. 20.
вого права» стал заметным этапом в развитии и становлении финансового права и науки финансового права как самостоятельной отрасли права и юриспруденции.
А.А. Исаев, будучи экономистом, также многое сделал для развития науки финансового права, обогатив ее выводами, содержащимися в двух его основных работах — «Государственный кредит» (Ярославль, 1886) и «Очерк теории и политики налогов» (Ярославль, 1887).
Несмотря на дискуссии финансовое право как самостоятельная учебная дисциплина преподавалась на всех юридических факультетах университетов, публиковались интересные фундаментальные учебники и учебные пособия по финансовому праву в целом или отдельным его институтам.
Принципиально иная ситуация в развитии финансового права и его преподавания сложилась после Октябрьской революции. Экономические потрясения, связанные с изменением экономического и политического строя, привели к национализации банков, страхования, преобладанию государственной собственности, отказу от старых финансовых институтов и финансовых органов, аннулированию «царских» государственных долгов. В этих условиях востребованными стали нормы административного права, регулирующие финансовые отношения, что соответствовало административно-командной системе управления, сложившейся в нашей стране после революции. установившаяся система управления сделала ненужными экономические, финансовые методы управления, воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права, так как расширилась сфера государственного управления в финансовой сфере, которое использовало не столько финансовые, экономические методы воздействия, сколько императивные, административно-командные, не учитывающие экономические интересы хозяйствующих субъектов. Как известно, в этих условиях в ряде университетов вообще ликвидируются юридические факультеты (их впоследствии назовут факультетами «ненужных вещей»). Финансовое право в большинстве случаев перестает преподаваться в качестве самостоятельной учебной дисциплины, и только в рамках административного права остается институт управления в финансово-кредитной сфере.
Несмотря на это, научная мысль не останавливается, публикуются новые работы по финансовому праву, к которым относятся, в частности, труды: А.А. Алексеева «Бюджетное право народного представительства» (1918), А. Голополосова «Роль государственного контроля и основные принципы его деятельности» (1918), А.М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР» (1918), Ф. Белявского «Исторический очерк развития государственного контроля в России» (1919), М.И. Боголепова «Финансы, правительство и общественные интересы» (1919), М.И. Фридмана «Государственное хозяйство и денежное обра-
щение» (1919), Д.В. Кузовкова «Финансовая система в период первоначального социалистического накопления» (1923), С.А. Котляревского «Бюджетное право РСФСР и СССР» (1924), В.Н. Твердохлебова «Государственный кредит. Теория и техника» (1924), А.О. Альского «Задачи и методы финансового контроля» (1925) и др.
Следующим заметным этапом развития финансового права можно назвать послевоенные годы, особенно начало 50-х гг. В это время наиболее заметными стали работы Р.О. Халфиной и М.А. Гурвича.
Одной из этапных стала работа Р.О. Халфиной, в которой она отметила, что финансовое право выделилось в самостоятельную отрасль права из государственного и административного права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением. Иными словами, критерием отграничения финансового права от административного и государственного отраслей права является предмет регулирования — деятельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств42.
Изданное М.А. Гурвичем учебное пособие «Советское финансовое право» (1952) на протяжении всех 50-х гг. было единственным учебником для всех студентов-юристов. М.А. Гурвич при отграничении финансового права от административного исходил из того, что административно-правовые нормы, регулирующие исполнительную и распределительную деятельность органов государственного управления, распространяются и на деятельность органов финансового управления43.
По мнению многих российских ученых, 60-70-е гг. ХХ в. можно назвать «золотыми» в развитии науки финансового права44. В первую очередь необходимо назвать работы Е.А. Ровинского, наиболее значимые положения которых положены в основу современного финансового права45. Б.Н. Иванов46, М.И. Пискотин47, С.Д. Цыпкин48 и В.В. Бесче-ревных49 всесторонне обосновали самостоятельный характер предмета и метода финансового права, охарактеризовали систему финансового права, его взаимосвязи с иными отраслями права и тем самым заложили фундамент его дальнейшего развития. Так, М.И. Пискотин на основе глубокого анализа исторического процесса формирования системы права в зарубежных странах и в России аргументированно доказал, что
42 См.: Халфина Р.О. Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 194-195.
43 См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 31-32.
44 См., напр.: История финансового законодательства России: Учеб. пособие. М.; Ростов н/Д, 2003. С. 13.
45 Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.,
1960.
46 Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Тр. ВЮЗИ. Т. 9. М.,
1967.
47 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 49.
48 Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. М., 1973.
49 БесчеревнъаВ.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976.
финансовое право не выделялось из государственного или административного права, а возникло как самостоятельная отрасль права одновременно с формированием названных отраслей права.
Знаковым событием стало опубликование учебника под редакцией В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина50. Помимо названного золотой фонд российского финансового права составляют работы Н.И. Хими-чевой «Субъекты советского бюджетного права» (1979), Л.К. Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета» (1981), С.Д. Цыпкина «Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства» (1983), О.Н. Горбуновой «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» (2003).
Фундаментальные преобразования всех сфер общественной жизни в нашей стране в 80-е гг. ХХ в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т.е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Перед учеными поставлены новые задачи осмысления изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях формирования рыночной экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты, что должно быть учтено при разработке финансово-правовых норм в целях достижения наиболее эффективного их воздействия на общественные отношения.
В этих условиях повышается интерес к истории становления и развития финансового права как отрасли права и как науки, чему посвящен ряд работ. В первую очередь следует назвать одну из первых в современный период работ К.С. Бельского «Финансовое право. Наука, история, библиография»51. Особое значение приобретает чрезвычайно интересный проект по переизданию наиболее значимых для финансового права работ под редакцией А.Н. Козырина «У истоков финансового права. Серия "Золотые страницы финансового права России"» в четырех томах. Интересное исследование истории финансового законодательства России проведено коллективом авторов под редакцией И.В. Рукавишниковой52. Нельзя не отметить учебные пособия по истории налогов и финансов53. В последнее время продолжает-
50 Финансовое право / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967.
51 Бельский К.С. Финансовое право. М., 1995.
52 История финансового законодательства России: Учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М., 2003.
53 См.: Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 2005; Шитов В.Н. История финансов России: Учеб. пособие. М., 2011.
ся традиция переиздания дореволюционных исследований по основным проблемам финансового права54.
Положительным также является обращение к истории науки финансового права во всех издаваемых в настоящее время учебниках и многих монографических исследованиях55.
Так же как и иные отрасли права, финансовое право подвергается кардинальным преобразованиям, обусловленным изменением роли государства в условиях рынка, возможностью использования экономических регуляторов для решения современных, стоящих перед обществом задач.
Уже с 70-х гг. XX столетия активно говорилось о научно-техническом прогрессе, который государство должно поставить себе на службу, поскольку только использование преимуществ технического прогресса позволит России приобрести статус экономически развитой, демократической мировой державы. Необходимость преодоления экономических проблем в конце прошлого века обусловило рыночные преобразования в нашей стране, что формирует цели правового регулирования.
Уровень развития науки и техники в мире на современном этапе диктует необходимость создания инновационной экономики. Темпы развития всех сфер жизни чрезвычайно высоки. Так, по мнению специалистов, поток поступающей информации таков, что каждые два года требуется его кардинальное обновление, т.е. студенты третьего курса вузов обладают по сути уже устаревшей (полученной на первых курсах) информацией. Следовательно, ключевым фактором развития общества выступают инновационные процессы. И цели права как регулятора общественных отношений заключаются в обеспечении потребностей инновационного развития общества: оно «способно и должно выступать в качестве катализатора прогресса общества на инновационной основе. Указанная посылка позволяет выделить инновационную функцию права как одно из ключевых направлений правового воздействия на общественную жизнь в начале XXI века»56. В юридической литературе развивается исследование инновационной функции права, отмечается, что ее суть заключается в способствовании внедрения инноваций в стране, стимулировании инновационной деятельности для создания качественно иного уровня жизни57.
54 См.: Соколов А.А. Теория налогов. М., 2003; Исаев А.А. Очерки теории и политики налогов. М., 2004 (автором вступительных статей к этим работам выступил И.И. Кучеров).
55 См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003; Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004; Финансовое право: Учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М., 2007; Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 6 т. Харьков, 2002; и др.
56 Степаненко Д.М. Инновационная функция права: понятие и основные характеристики // Евразийский юридический журнал. 2011. № 8. С. 69.
57 Там же.
Самые серьезные коррективы в глобальные процессы внес мировой экономический кризис, показавший несостоятельность существующей модели экономики в развитых странах, что дает основания говорить о необходимости формирования инновационной модели экономики (иногда используется термин «постиндустриальная экономическая модель»), которая должна сменить докризисную модель. Именно на достижение этих целей и направлено развитие права в целом и финансового права в частности. Характеристика некоторых черт российской экономики позволит определить эти направления правового воздействия.
В нашей стране за последние два десятилетия сформировалась в силу объективных и субъективных факторов экономика, ориентированная преимущественно на сырьевую отрасль. Так, 40% ВВП составляют доходы от экспорта сырья. В то же время тенденции мирового развития свидетельствуют о создании энергосберегающих технологий, позволяющих ограничить экспорт энергоносителей. Однако в нашей стране темпы роста потребления энергоносителей из-за устаревшего оборудования свидетельствуют о том, что в ближайшие несколько десятилетий, если мы не будем внедрять инновации во всех сферах экономики, добываемое сырье будет идти только на удовлетворение собственных внутренних потребностей. В настоящее время в ключевой сфере — машиностроении современного оборудования в 82 раза меньше, чем в Японии, в 30 раз меньше, чем в Германии и Китае. Показателен пример того, что даже в условиях мирового кризиса в зарубежных странах росли бюджетные ассигнования на научные исследования, в частности в США данные расходы были увеличены на 3,2%. В результате, расходы на НИОКР в Японии, Швеции, Израиле составляют 3,5 — 4% от ВВП, в США — 2,7, а в РФ — 1%58.
В утвержденной Указом Президента Российской Федерации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. отмечается, что для России нет иного пути развития, кроме как пути создания инновационной модели экономики59. Среди национальных интересов и приоритетных направлений их развития назван экономический рост, который достигается путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал. Право и государство в свою очередь должны обеспечить достижение названных целей. «России нужна сильная финансовая система, дающая ресурсы для модернизации»60. Представляется, что сказанное свидетельствует об особой роли финансового права в современных преобразованиях нашего общества, связанных с формированием инновационной моде-
58 Примаков Е. Заботясь о русских, нельзя не учитывать интересы других народов России // Российская газета. 2011. 13 янв.
59 Указ Президента Российской Федерации № 537 от 12 мая 2009 г. // Российская газета. 2009. 19 мая.
60 Медведев Д.А. Здесь и сейчас // Российская газета. 2010. 25 июня.
ли экономики, процесса модернизации всего общества. Именно финансовое право обладает достаточным потенциалом по воздействию на названные процессы. Механизм стимулирования инновационных процессов с помощью финансово-правового регулирования видится в первую очередь в следующем: 1) использовании налоговых стимулов, включая предоставление налоговых льгот, снижение налоговых ставок, в частности в сфере малого и среднего бизнеса, научно-исследовательской сфере, при разработке и внедрении инновационных технологий, а также при приобретении нового оборудования или технологий; 2) субсидировании процентных ставок на кредиты, используемые на приобретение новых технологий, патентов, лицензий, современного оборудования; 3) совершенствовании межбюджетных отношений, в том числе по пути децентрализации, в целях повышения бюджетной обеспеченности субъектов РФ; 4) предоставлении льготных кредитов, увеличении выделяемых бюджетных средств в форме субсидий и т.п. для малого и среднего бизнеса; 5) развитии государственного воздействия через размещение госзаказов; 6) усилении финансового контроля за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, в том числе бюджетных средств, предназначенных на инновационную деятельность. Эти и иные инструменты финансово-правового воздействия, используемые государством, позволят не остаться нашей стране в стороне от развития мировых тенденций инновационного развития. Именно право как важнейший и самый действенный регулятор общественных отношений способно обеспечить решение названных жизненно важных для нашей страны задач.
Подчеркивая роль права в современных условиях, В.Д. Зорькин отмечал: «Если при проведении модернизации правовая проблематика окажется на задворках, то велик шанс, что Россия так и не сумеет полноценно осуществить то, что именуется модернизацией»61.
список литературы
1. Вельский К.С. Финансовое право. Наука, история, библиография. М.,
1995.
2. Золотые страницы финансового права / Под ред. А.Н. Козырина: В 4 т. М., 1998.
3. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.
4. Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967.
5. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008.
6. Халфина Р.О. Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952.
61 Зорькин В.Д. Право эпохи модерна // Российская газета. 2010. 25 июня.
