CC BY
36
МШСНК НЕНЕЧЕНЕ
1112В1 - 2№
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Г.И. НЕМИРОВА,
кандидат экономическим наук,доцент кафедры финансов, М.Г. ПОПОВА,
преподаватель кафедры финансов, Оренбургский государственный университет
Функционирование рыночных отношений требует обновления региональной экономической системы. Возникает необходимость комплексного и системного управления финансовым обеспечением развития каждого хозяйствующего субъекта. Развитие рыночных отношений оказало влияние на все сферы экономики России, в том числе и на библиотечное дело.
Ключевым звеном устойчивого развития региональной экономики становится расширение потенциала предприятий, организаций, учреждений, находящихся на конкретной территории, эффективный механизм формирования финансовых ресурсов в целях удовлетворения возрастающих потребностей населения. Библиотеки, особенно публичные, в условиях ускоренного развития науки, информационных технологий, формирования рыночных отношений являются необходимыми, а потому и востребованными институтами общества, к тому же от уровня их развития прямо зависит интеллектуальное развитие человека.
Библиотеки по функциональному назначению подразделяются на ведомственные и публичные. Ведомственные библиотеки, как правило, учитывают особенности ведомства, например библиотечный фонд учреждений и организаций Министерства обороны по комплектации и тематике будет отличаться от библиотек, формирующихся при учебных заведениях Министерства образования и науки. Ведомственные библиотеки финансируются за счет финансовых ресурсов данного министерства в составе расходов учреждений, организаций, к которым оно прикреплено.
Публичная библиотека представляет собой информационное, культурное, образовательное учреждение, обеспечивающее равный доступ к информации всем категориям граждан независимо от возраста, пола, расы, социального статуса и ведомс-
твенной принадлежности. Публичные библиотеки финансируются за счет бюджетных средств Министерства культуры. К сожалению, как и все расходы социального характера в нашей стране развитие публичных библиотек обеспечивается по остаточному принципу. Поэтому вопросы финансовой и организационной поддержки публичных библиотек становятся особенно актуальными в условиях развития рыночных отношений, когда недостаток бюджетного финансирования им предлагается восполнить внебюджетными источниками.
Финансовое обеспечение деятельности публичных библиотек характеризуется как система мероприятий, организуемых и проводимых в целях своевременного и полного удовлетворения потребностей публичных библиотек в финансовых ресурсах, необходимых для предоставления потребителям библиотечных услуг. Данная система мероприятий включает в себя:
1) финансовое планирование;
2) финансирование расходов;
3) ведение бухгалтерского учета и отчетности;
4) мониторинг финансово-экономической деятельности и контроль;
5) оценка результатов финансово-экономической деятельности и разработка предложений по совершенствованию деятельности и финансовому обеспечению.
Особенность финансового обеспечения деятельности публичных библиотек обусловлена характеристикой библиотечной услуги как объекта финансовых отношений, которая выступает в виде социально значимого блага. Ретроспективный анализ, проводимый в статье, выявил, что финансовое обеспечение деятельности публичных библиотек в России характеризуется наличием множества недостатков, в первую очередь связанных с тем, что долгие годы библиотеки воспринимались госу-
44
ДДЙДЖЕСТ-МНДНСЫ
ФМШСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
9 (129) - 2005
дарством лишь как институты непроизводственной сферы, это обуславливало второстепенное значение к отношению данной проблематики.
В целях подтверждения высказывания о проблемах финансирования рассмотрим результаты финансового обеспечения в целом раздела функциональной классификации расходов «Культура, кинематография и искусство» и конкретно деятельности публичных библиотек. Мониторинг позволил выявить, что наибольший объем расходов на культуру и искусство в расчете на одного жителя в динамике наблюдался в Коми-Пермяцком автономном округе (в 2001 г. 246,73 руб; 2002 г. - 402,53 руб.; 2003 г.-457,87 руб.).
Для других регионов Приволжского федерального округа за данный период также характерен рост показателя объем расходов на культуру и искусство в расчете на одного жителя в динамике, за исключением Нижегородской области, где снижены расходы на одного жителя с 148,12 руб. до 146,01 в 2003 г.
По результатам проводимого анализа констатируем, что на начало 2004 г. ни в одном субъекте Федерации, входящем в состав Приволжского федерального округа, не выполняются нормативы финансирования культуры, содержащиеся в ст. 45 Федерального закона № 3612-1 от 09.10.1992 «Основы законодательства РФ о культуре», которые с 2005 г. совершенно обоснованно отменены. К тому же следует отметить, снижение фактического исполнения расходов на культуру и искусство консолидированных бюджетов субъектов Федерации Приволжского федерального округа.
Отмечая недостаточное внимание государственных органов власти к развитию культуры и искусства, обратимся к финансовому обеспечению публичных библиотек как института, обеспечивающего информационное и культурное образование населения. Может быть, отношение к библиотекам иное, нежели в целом к культуре?
Наибольший удельный вес расходов на публичные библиотеки в затратах консолидированных бюджетов субъектов Федерации Приволжского федерального округа отмечаем в Кировской области, Коми-Пермяцком автономном округе, Республике Марий-Эл и Пензенской области.
Аналогичная тенденция наблюдается при мониторинге динамики изменения доли затрат на библиотеки в расходах на культуру и искусство. В данном виде группировки на лидирующей позиции остается лишь Кировская область. Первое место в 2001 г. и второе в 2002-2003 гг. занимает Нижегородская область. Третий и четвертый ранг отводится Ульяновской области и Чувашской республике в 2001-2002 гг.; в 2003 г. на третьей позиции находится
Ульяновская область, на четвертой — Коми-Пермяцкий АО и лишь на пятой - Чувашская Республика. Позиции Оренбургской области значительно улучшились поданному виду группировки. В 2002 г. Оренбургская область занимает 5-е место с удельным весом расходов на библиотеки в расходах по подразделу «Культура и искусство» 24,07% против 8-го места в 2001 г. при показателе 21,74%.
Полное финансирование расходов бюджета на содержание библиотек осуществляют лишь три субъекта Федерации данного округа - Республика Марий-Эл, Ульяновская и Самарская области.
В результате анализа определено, что затраты консолидированных бюджетов субъектов Федерации на ведение библиотечного дела в расчете на одного жителя варьируют в среднем по стране от 34 до 106 руб. в 2003 г. Как правило, возрастает объем финансирования в зависимости от бюджетной обеспеченности региона. В этой связи возникает вопрос, как же реализуется провозглашенное в Конституции РФ обеспечение равного доступа к культурным и другим ценностям народа, проживающего в неблагоприятных в финансовом отношении субъектах Федерации.
Объем финансирования во многом зависит от менеджмента и уровня компетентности региональных органов управления в определении приоритетов финансируемых отраслей и направлений деятельности. При проведении анализа были отражены объем бюджетных средств, направляемых на финансовое обеспечение деятельности публичных библиотек в расчете на одного жителя, и проведено ранжирование по занимаемым местам по данным расходам (табл. 1).
Наибольшая величина расходов на библиотеки в расчете на одного жителя регионов была выделена в 2001 и 2002 г. бюджетом Коми-Пермяцкого автономного округа, причем данный показатель значительно увеличился в 2002 г. В Удмуртской республике в 2001 г. выделялось расходов на библиотеки 33,79 руб. на одного жителя (пятое место), тогда как в 2002 г. подушевая обеспеченность библиотечной сферы данного региона улучшилась настолько, что Республика заняла второе место с показателем расходов в 57,61 руб. на одного жителя. Республика Татарстан, Кировская область и Республика Башкортостан стабильно занимают за анализируемый период третье, четвертое и шестое место соответственно.
Увеличился показатель обеспеченности библиотечной сферы Оренбургской области в 2002 г., однако данное увеличение оказалось недостаточным для того, чтобы занять лучшую позицию в числе регионов Приволжского федерального округа (девятое место в 2001 г. и десятое в 2002 г.).
ДАЙДЖЕСТ-«Ш1СЫ
45
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
9 (129) - 2005
Таблица 1
Ранжирование расходов на финансирование библиотек консолидированных бюджетов субъектов Федерации Приволжского федерального округа
Период 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Субъект Федерации Ранг Расходы на одного жителя, руб. Ранг Расходы на одного жителя, руб. Ранг Расходы на одного жителя, руб.
Коми-Пермяцкий АО 1 57,01 1 87,64 1 106,4
Пермская область 2 45,08 5 55,38 4 59,70
Республика Татарстан 3 36,43 3 56,11 5 58,56
Кировская область 4 35,99 4 55,72 2 67,22
Удмуртская республика 5 33,79 2 57,61 3 60,21
Республика Башкортостан 6 31,53 6 46,93 6 56,53
Самарская область 7 28,52 12 38,71 11 43,44
Нижегородская область 8 26,98 11 39,24 13 40,67
Оренбургская область 9 25,42 10 41,33 12 43,35
Республика Мордовия 10 24,79 7 45,83 8 47,59
Чувашская республика 11 24,24 9 41,41 7 49,92
Республика Марий-Эл 12 23,94 8 42,92 9 46,16
Саратовская область 13 22,49 14 33,34 14 38,28
Ульяновская область 14 19,38 15 31,08 15 33,52
Пензенская область 15 17,96 13 34,17 10 44,81
Расходы на библиотечное дело, как и другие затраты государства, финансируются за счет налоговых отчислений налогоплательщиков, т.е. населения. В связи с этим целесообразно сравнить > данные расходы с другими, например, рассчитаем расходы на государственное управление, приходящиеся на одного жителя.
Так, в Оренбургской области в 2001 г. бюджетных средств расходовалось на содержание государственных служащих в расчете на одного жителя в размере 98 руб. (на содержание библиотек
- 25,42 руб.), в 2002 г. - 143 руб. (41,33 руб.), в 2003 г.
- 175 руб. (54,32 руб.). Таким образом, наблюдаем, что расходы на содержание аппарата управления в Оренбургской области обходятся налогоплательщику на порядок выше, нежели затраты на возможность его самообразования.
Анализ финансового обеспечения культуры в целом и библиотек в частности показывает, что ситуация в данной сфере требует более пристального отношения, являясь основой для самообразования населения. Региональные власти должны способствовать укреплению финансовой устойчивости учреждений культуры, публичных библиотек в особенности.
Финансовые взаимоотношения между органами власти и публичными библиотеками могут быть представлены в следующем виде:
1) со стороны органов управления — это установление правил ведения деятельности библиотек, оговоренной в уставе библиотеки; регулирование финансового обеспечения деятельности библиотек посредством утверждения сметы доходов и расходов и выделения финансирования; контроль за целевым использованием бюджетных средств;
2) согласно функциональному предназначению публичных библиотек — ведение финансово-
46
хозяйственной деятельности в соответствии с утвержденным уставом и сметой доходов и расходов, целевое использование бюджетных средств, предоставление качественных библиотечных услуг.
В условиях функционирования рыночных отношений механизм финансового обеспечения деятельности публичных библиотек предполагает привлечение в качестве дополнительного источника и внебюджетное финансирование, проведение маркетингового исследования, а также реализацию комплекса организационных и экономических мероприятий по расширению финансовой базы.
Механизм финансового обеспечения деятельности публичных библиотек представлен на рис. Действие представленного нами механизма заключается в том, что совокупность экономических и организационных мероприятий обеспечивают условия ведения финансово-экономической деятельности публичной библиотеки.
Основой функционирования механизма финансового обеспечения деятельности публичных библиотек выступает правовое регулирование финансовых взаимоотношений между институтами власти и публичными библиотеками и потребителями библиотечных услуг.
Таким образом, авторы рассматривают финансовое обеспечение публичных библиотек как экономические отношения по поводу мобилизации финансовых ресурсов и эффективному их использованию и систему мероприятий, организуемых и проводимых субъектами хозяйствования в целях своевременного и полного удовлетворения потребностей конкретных потребителей.
Некоторым оппонентам может показаться спорным включение в определение финансового обеспечения экономических отношений и систе-
ДАЙДЖЕСТФИВАВСЫ
Организационные мероприятия:
1) правовое регулирование деятельности;
2) порядок ведения уставной деятельности;
3) установление нормативов финансирования;
4) политика ценообразования на дополнительные услуги;
5) контроль за целевым использованием бюджетных средств
Органы управления субъектом Федерации
Направления реализации механизма финансового обеспечения деятельности публичных библиотек
Экономические мероприятия:
1) финансовое планирование;
2) прямое бюджетное финансирование;
3) финансирование в форме госзаказа;
4) привлечение внебюджетных источников;
5) конроль за планированием и финансированием финансовых средств;
гчэ
Механизм финансового обеспечения деятельности публичных библиотек сдп
ФИШС1В0Е ОБЕСУЕЧЕНИЕ
9 т - 2005
мы мероприятий по использованию финансовых средств на вышеуказанные цели.
Авторы преднамеренно включили их, поскольку финансовые доходы аккумулируются как посредством поступления доходов, так и путем экономного и эффективного использования финансовых средств. Несомненно, это является важным фактом в условия^ ограниченных материальных и финансовых ресурсах.
В зависимости от того, на какие цели и в каких объемах направляются финансовые ресурсы, формируются возможности обеспечения библиотек комплектующим фондом, дополнительными возможностями обслуживания посредством информационных технологий. Это приводит к повышению качества обслуживания, способствует созданию предпосылок для роста производительности труда.
Снижение объема финансовых ресурсов может ограничить возможности целенаправленного удовлетворения потребностей населения в библиотечных услугах. Бесперебойное формирование финансовых ресурсов, их рациональное использование имеют огромное значение для экономики региона.
Согласно Манифесту о публичной библиотеке ИФЛА-ЮНЕСКО, являющегося основой развития публичных библиотек всего мира, должны соблюдаться следующие траебования:
1) финансирование должно осуществляться не только в период создания публичной библиотеки, но и в последующий период на гарантированной и регулярной основе;
2) развитие библиотеки должно осуществляться на плановой основе с указанием приоритетов независимо от объема имеющихся в распоряжении средств;
3) в качестве главных источников финансирования публичных библиотек представлены налогообложение и блок-фанты организаций и учреждений;
4) фонды и услуги библиотеки не должны подвергаться идеологической, политической или религиозной цензуре, а также коммерческому давлению;
К вспомогательным источникам поступлений отнесены: пожертвования со стороны финансовых учреждений или частных лиц; доходы от коммерческой деятельности (книгоиздания, книжной торговли, продажи произведений искусства и ремесленных изделий; доходы от платежей, получаемых с абонентов (штрафов); доходы, получаемые в качестве платы за индивидуальные услуги, предоставляемые абонентам (пользование фотокопировальной и множительной техникой); доходы от спонсорской
деятельности внешних организаций; поступления от проведения специальных лотерей.
Публичные библиотеки в любом государстве получают ассигнования из общественных средств через местные, региональные и центральные налоги. Однако роль и значение этих каналов общественного финансирования для бюджета публичной библиотеки в странах различаются.
Правительства Дании, Швеции, Норвегии и Финляндии рассматривают публичную библиотеку как важный национальный институт в связи с возможностью поддержки их национальных языков в условиях растущего международного использования английского языка, а также как существенный компонент национальных, народных (общедоступных), неформальных и общинных образовательных и культурных программ. Значение, которое придается в этих странах публичным библиотекам, отражается в высоком качестве предназначенных для них здании и существовании национальных библиотечных сетей. Система распределения ресурсов и общенациональный межбиблиотечный абонемент созданы много лет назад и в настоящее время являются достаточно развитыми. По этим направлениям деятельности публичных библиотек скандинавские страны продолжают лидировать.
Однако отдельные библиотеки в Канаде превзошли даже скандинавские образцы. В этом плане показательны такие тенденции, как увеличение использования аудиовизуальных материалов, автоматизация межбиблиотечного абонемента, системы книговыдачи и информационного поиска, а также технологии измерения работы.
Финская система финансирования публичных библиотек более сложна. Для получения прав на средства каждый муниципалитет должен содержать библиотеку и поддерживать в хорошем состоянии здание, оборудование, обеспечивать персонал на уровне, определенном центральным правительством. Ежегодные суммы основываются на категории, установленной для каждого муниципалитета. Существуют 10 категорий, которые зависят от величины библиотеки, плотности и благосостояния населения. Низшая категория может получать оплату до 85% своих расходов, высшая — 50%. Существуют также субсидии на новые здания и библиотеки.
Обслуживание в публичных библиотеках Канады закреплено за провинциями, тогда как в скандинавских странах имеется два уровня правительственных систем и гораздо больше централизованных. Поэтому сокращение государственной поддержки вызывает национальную проблему для скандинавских библиотек, для публичных библиотек Канады финансовые проблемы существуют только на уровне провинции.
41
йй1й1ЕСТ-иШМ
ФШИС8В1Е ОБЕСПЕЧЕНИЕ
9 (120) - 2005
Таблица 2
Ассигнование библиотечных программ в США, в млн дол.
Направления финансирования 2002 г. 2003 г.
1. Финансирование библиотеки Конгресса США 547,2 444,3
2. Федеральная программа обучения взрослого населения и ликвидации неграмотности 540 575
3. Федеральная программа развития грамотности для школьных библиотек 12500 12500
4. Федеральная программа библиотечного обслуживания и технологий 207,2 168,1
Ответственность за состояние и развитие библиотечного дела Германии несет не федеральное правительство, а земли и коммуны (муниципалитеты). Это означает, что каждая деревня или город сами решают, иметь им библиотеку или нет. В Германии нет закона о библиотеках, нет министерства культуры или аналогичного органа власти. Библиотеки земель, также как библиотеки университетов и вузов, функционируют в соответствии с законом о высшем образовании.
Уровень развития библиотечного дела в США является показательным даже для многих экономически развитых стран Европы. В США действует огромное1 количество федеральных библиотечных программ и федеральных программ, имеющих отношение к библиотекам (табл. 2). Многие программы получают текущее финансирование или финансируют библиотечные проекты.
Федеральная помощь проектам подпадает под одну из двух категорий субсидий - субсидии по формулам штата и дискреционные субсидии. Субсидии по формуле оказывают помощь в создании, расширении, инновациях или улучшении библиотечных программ и не сводятся к текущей поддержке отдельного проекта или проектов.
Ассигнования, выделяемые каким-либо штатом, определяются по формуле, которая принимает во внимание целый ряд факторов (например, население штата, уровень доходов, число учащихся в публичных и частных школах). Формулы уточняются в законодательных актах, на которых основывается программа.
Дискреционные субсидии (или субсидии на проекты) выдаются непосредственно федеральным правительством местным органам власти или правительствам, а также публичным и частным некоммерческим институтам и организациям. Для отдельных программ предназначены субсидии на специальные цели, в том числе субсидии на: эксперименты и обмен опытом, планирование, обзоры, техническую помощь, строительство, развитие дружеских связей, исследования, обучение. Американские библиотекари имеют полную и всестороннюю информацию о государственных и
частных программах, в которых могут участвовать библиотеки, получая субсидии на свои проекты. Необходимо только правильно выбрать программу, составить заявку и привести такие аргументы, чтобы победить конкурентов и получить наиболее выгодные предложения.
В зарубежных странах действуют следующие принципы, предполагающие рыночный подход к деятельности публичной библиотеки:
1) доступ к ресурсам информационного сетевого пространства должен быть всеобщим, беспрепятственным и независимым от формы представления информации, это обеспечивает свободный поток идей;
2) для обеспечения максимального доступа в информационное сетевое пространство стоимость доступа следует предусмотреть в разумных объемах и учитывать равные возможности для граждан;
3) библиотекам рекомендуется разрабатывать условия доступа к информационным ресурсам в тесном взаимодействии с гражданами данного региона для лучшего учета их потребностей и местных условий;
4) пользователи должны иметь постоянный, гарантированный и независимый от места нахождения доступ к информационным ресурсам;
5) в условиях информационного сетевого пространства библиотеки следует использовать различные подходы, способы и пути доступа к информации с учетом специфических потребностей и условий жизни каждого гражданина. По мнению авторов, при финансовом обеспечении деятельности публичных библиотек в России в условиях функционирования рыночных отношений следует учитывать положительный зарубежный опыт. Финансировать деятельность публичных библиотек приоритетно, учитывая его важность при формировании культурного богатства региона, страны, сохранения и приумножения культурного и национального наследия и, наконец, при развитии кадрового потенциала территории.
