CC BY
36
92
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2014, № 3 (2), с. 92-96
УДК 340
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ВОЕННОГО ВЕДОМСТВА НА РУБЕЖЕ Х1Х-ХХ вв.
© 2014 г. А.Н. Кондратьева, Д.В. Сурмачев
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
Поступила в редакцию 7.10.2014
Доказывается необходимость изучения опыта взаимодействия органов местного самоуправления и Военного ведомства в пореформенной России. Анализируется состояние законодательства, регламентирующего возможность земства содействовать решению финансовых вопросов Российской армии в условиях мирного и военного времени.
Ключевые слова: земское и городское самоуправление; Военное министерство; местные финансы; финансовая поддержка.
В современной России модернизация системы местного самоуправления продолжается уже более 10 лет, и осуществляется она в достаточно непростых условиях. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с момента принятия подвергался изменениям уже более 80 раз [1; 2]. А судя по тем сложностям, которыми мучается местное самоуправление, править действующий закон придется и дальше.
Одна из ключевых проблем - финансирование. Объективно стоит признать, что порядка 30% полномочий, возложенных действующим законодательством на местное самоуправление, либо финансируются не в должном объеме, либо финансируются не должным образом. Однако проблема финансирования зачастую связана с проблемой самостоятельности местного самоуправления вообще. Специалисты в области муниципального права отмечают, что в последнее время муниципалитеты просят не денег, как это было раньше, а просят возможности самостоятельно развиваться. На наш взгляд, в данном замечании есть рациональный оттенок, так как очень часто проблема эффективности местного самоуправления кроется даже не в отсутствии финансов, а в отсутствии самостоятельности. Зачастую именно отсутствие возможности действовать по своему усмотрению препятствует институтам публичной власти функционировать в соответствии с целями и задачами, возложенными на них.
Данный тезис имеет свое подтверждение в отечественной истории, в связи с чем целесообразно обратиться к опыту деятельности российских земств и городского самоуправления во
второй половине XIX - начале ХХ вв. На взгляд авторов, это именно тот период, когда наше государство и общество в условиях реформ использовали различные модели взаимодействия и искали приемлемые пути сотрудничества. Наиболее ярким примером подобных компромиссов является взаимодействие органов местного самоуправления и Военного ведомства Российской империи. Деятельность местных органов власти в обозначенный период является самостоятельным и самобытным этапом в истории земства [3]. И то, что было сделано в то время, заслуживает пристального внимания и возможного использования земского опыта в современных условиях.
Исследуемый период действительно был богат на военные события: это Русско-турецкая (1877-1878), Русско-японская (1904-1905) и Первая мировая (1914-1918) войны. Указанные военные кампании стали тяжелейшим испытанием для отечественного самоуправления, которому пришлось нести немало дополнительных расходов на содержание госпиталей, оказание помощи семьям мобилизованных, инвалидам, беженцам. Все это требовало значительных средств, которых у них на тот период времени не было.
Не стоит в данном контексте забывать о том, что в соответствии с имперским законодательством военные расходы производились, главным образом, из средств государственного казначейства [4]. Были и иные источники покрытия военных расходов: казачьи капиталы, специальные средства и др. [5] Однако, если тех средств, которые выделялись в условиях мирного времени, было достаточно для содер-
жания Военного ведомства, то в условиях военного времени нехватка финансов ощущалась особенно остро. Отметим, что в царской России ассигнования на расходы военного периода производились без участия Государственного совета. Так, например, в 1877 г., во время Русско-турецкой войны, и в 1904 г., в период Русско-японской войны, в Государственный Совет вносились очередные бюджеты (соответственно на 1878 и 1905 гг.) без вовлечения в них расходов, которых требовали военные обстоятельства
[6]. Данный пробел в правовом регулировании вопроса существенно сказывался на состоянии Российской армии.
Накануне Русско-турецкой войны в сфере правового регулирования произошел ряд положительных изменений. В 1876 г. было принято «Положение о полевом управлении войск в военное время», дополненное в феврале 1877 г. «Временным положением о полевом контроле»
[7]. Основными задачами данного контроля было осуществление надзора за законностью всех производимых денежных и иных расходов в военное время. В соответствии с указанным Положением главнокомандующему предоставлялось право разрешать расходы на любую сумму, когда того требовала обстановка, направляя на неотложные расходы любые свободные суммы, имевшиеся в его распоряжении. Данная норма отражала реальные потребности армии в условиях военного времени, однако ввиду ряда обстоятельств финансовое положение воинских частей имело ряд негативных моментов.
Несмотря на наличие нормы права, на практике сложилась ситуация, когда существовала реальная недостаточность денежных поступлений от казны, а то и вообще отсутствие отпуска средств на неотложные потребности армии. Ряд расходов на обеспечение нужд подчиненных перелагался на денежное довольствие командиров, хотя далеко не всякий офицер имел возможность за счет личных средств «латать дыры» в хозяйстве роты, полка [8]. Таким образом, Военное ведомство зачастую прибегало к помощи органов местного самоуправления, которые в сложившейся ситуации действовали весьма грамотно и оперативно.
Так, к примеру, с началом Русско-турецкой войны 1877-1878 гг. Олонецкое губернское земство поддерживало армию не только патриотическими заявлениями, но и финансами. В 1877 г. оно выделило 25 тыс. руб. на нужды больных и раненых воинов, а каргопольские умельцы при финансовой поддержке со стороны земства изготовили для солдат и офицеров
русской армии несколько тысяч доброкачественных шерстяных фуфаек [9].
В целом, в годы Русско-турецкой войны на службу земству было привлечено немало граждан, особенно специалистов в медицинской сфере - фельдшеров и врачей, многие из которых, «вследствие сложившихся обстоятельств, были откомандированы для службы в действующей армии» [10]. На всем протяжении водных и железнодорожных путей, по которым транспортировались раненые, устанавливались перевязочные пункты, заботу о содержании которых также взяло на себя земство.
С введением в 1890 г. нового «Положения о земских учреждениях» отмечалось увеличение зависимости финансового курса муниципалитетов от губернской административной власти и правительственных органов [11; 12]. Во исполнение ст. 6 Положения 1890 г. в 1892 году были приняты Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок, т.е. появился специальный отраслевой нормативный акт, регулирующий процесс функционирования системы местных финансов. По сути, данный акт должен был конкретизировать положения о расходах земства на военное дело, однако, по справедливому замечанию А.И. Буковецкого, «проблемы регулирования военных расходов по-прежнему оставались в тени». Ни Правила 1892 г., ни практика их применения в 1904 и 1905 гг. не были как-либо отмечены и учтены при рассмотрении вопроса о расходах России во время Русско-японской войны [13].
Несмотря на сложившуюся правовую неопределенность, ключевым направлением деятельности земств в годы Русско-японской войны стало оказание помощи семьям призванных на Дальний Восток. Призрение семей военнослужащих регламентировалось Приложением к ст. 38 Устава о воинской повинности, где определялось, что семьи имеют право получать: «1) от города или селения, в котором проживают, бесплатные помещения с отоплением, если не имеют собственного жилища или дарового приюта; 2) от земства продовольствие натурой или деньгами, полагая на каждое призреваемое лицо без различия возраста не менее 1 пуда 28 фунтов муки, 10 фунтов крупы и 4 фунтов соли в месяц». Так, например, в феврале 1904 г. Костромское губернское земство ассигновало 200 тыс. руб. на помощь семьям раненых и больных воинов, а Владимирское земство в январе 1905 г. - 250 тыс. руб [14; 15].
После окончания Русско-японской войны Правительство стало все более лояльно относиться к земским учреждениям и пыталось
94
А.Н. Кондратьева, Д.В. Сурмачев
освободить их от ряда обязанностей. Так, в частности, государство взяло на себя расходы по содержанию воинского присутствия. В итоге, к 1912 г. казна обеспечивала около 14% земского бюджета, которые затрачивались на школы, музеи, организацию переселения крестьян и т.д.
С началом Первой мировой войны характер деятельности земств изменился, на их плечи была возложена ответственность за мобилизацию всех материальных, финансовых и трудовых ресурсов для защиты Отечества. Начался широкий сбор пожертвований. Так, московское земство приняло решение использовать для приема больных и раненых воинов земскую больничную сеть и, ввиду недостаточности данной меры, перестроить для лечебных целей помещения, расположенные вблизи медицинских учреждений [16]. Также во время мобилизации в различных местах Западной Сибири скопилась масса нижних чинов запаса и ратников ополчения, в связи с чем на городское самоуправление было возложено оборудование сборного пункта и размещение по квартирам нижних чинов. Для них отводились, помимо обывательских домов, общественные здания: городской театр, 1 -я и 2-я мужские гимназии, 1-я женская гимназия, епархиальное училище, коммерческое училище и др. [17]. В эти здания городским управлением доставлялись солома для устройства спальных мест, дрова, керосин, вода. Во время мобилизации городское самоуправление открыло для нижних чинов и их семейств семь бесплатных чайных и столовых. Всего при активной поддержке органов самоуправления за годы войны было проведено 19 мобилизаций: 5 - в 1914 году, 6 - в 1915 году, 6 - в 1916 году и 2 - в 1917 году [18]. Современные историки и правоведы признают, что в годы Первой мировой войны земское и городское самоуправление вышло за рамки попечения «о местных пользах и нуждах», как было определено в «Положении...» 1890 г. [19], благодаря чему была создана эффективная система помощи раненым и беженцам.
Таким образом, несмотря на все трудности, которые легли на органы местного самоуправления в деле мобилизации, расквартирования и обеспечения большого количества формируемых для фронта частей, местные власти смогли, исходя из своих финансовых возможностей, обеспечить последних всем самым необходимым. Сами же земства вели большую работу по обеспечению денежными пособиями семей воинов, по уходу за ранеными и увечными.
Понимая значимость действий земства, император Николай II в рескрипте на имя председателя Совета министров князя Н.Д. Голицына 6 января 1917 г. благодарил органы местного самоуправления за их самоотверженную работу в условиях тяжелейшей войны. В рескрипте говорилось: «В предстоящей деятельности по устройству хозяйственной жизни страны неизменною опорою правительства явятся земства, которые работою своею, как в мирное время, так и в годину войны, доказали, что в них неугасимо сохраняются светлые заветы устроителя земской жизни, незабвенного моего деда императора Александра Второго» [20].
Подводя итог сказанному выше, авторы берут на себя смелость отметить, что опыт взаимодействия органов самоуправления и Военного ведомства является весьма интересным для современной юридической науки. Так, в условиях военного времени земское и городское самоуправление действовали совместно и выполняли функции, которые ранее совершали только органы государственной власти. В исследуемый период российское местное самоуправление с честью выполнило, наряду с армией, свой государственно-патриотический долг по защите Отечества. Таких успехов им позволила добиться не столько финансовая самостоятельность, сколько стремление к осуществлению своих непосредственных функций. Думается, что анализ и учет исторического опыта помогут современным органам муниципального управления вырабатывать новые варианты решения различных проблем, позволят оценить происходящие сегодня процессы более глубоко и детально, что положительно скажется на практической деятельности муниципальных образований в России.
Список литературы
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Десять лет с правом переписки: депутаты оценили реформы // Российская газета. Режим доступа: http://www.rg.ru/2013/10/08/duma.html (дата обращения: 28.02.2014).
3. Алехина Е.В. Деятельность Тамбовского земства в годы Первой мировой войны (1914-1918 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. С. 23.
4. См.: Плехан КС. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 414-426; Буковецкий А.И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному зако-
нодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3. С. 127.
5. Под специальными средствами понимались доходы военных учреждений, заведений и ведомств, используемые для покрытия заранее известных расходов. См. подробнее: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX - начала XX в.: организационно-правовые реформы. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999. 128 с.
6. Интересен тот факт, что В.Н. Коковцев, доводя до всеобщего сведения факт существования в России подобного порядка в отношении военных расходов, утешал соотечественников, что «подробные данные о всех произведенных на войну расходах и о средствах, обращенных на их покрытие, будут в свое время изложены в отчетах Государственного контроля». См. подробнее: Всеподданнейший доклад министра финансов о государственной росписи доходов и расходов на 1905 год / Россия. Министерство финансов. СПб: Б.и., 1905. 37 с.
7. Положение о полевом управлении войск в военное время // ПСЗРИ. Собр. 2-е. Т. 51. Отд-е 2-е. СПб., 1878.
8. Экскурс в историю: военные финансисты -хранители государственной казны. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.oboznik.ru/ ?p=17886 (дата обращения: 01.03.2014).
9. Баданов В.Г. Земства Олонецкой губернии и политическая жизнь России (1867-1914 гг.) // Карелия. 2007. № 72.
10. XIII ОНГЗС. 5-15 декабря 1877 г. Н. Новгород, 1878. С. 136.
11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях / Сост. по Своду законов. Воеводский Н., Икскуль Ю. СПб., 1890. Ст. 8.
12. Питерова А.Ю. Пензенская губернская печать о деятельности земства в период с 1864 по 1917 гг.: на примере «Пензенских губернских ведомостей» и «Вестника Пензенского земства»:
Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Пенза, 2005. С. 8.
13. Буковецкий А.И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3. С. 127130.
14. Устав о воинской повинности. Со всеми изменениями и дополнениями / Сост.: Ливин Я., Ран-ский Г.; Под ред. Протопопова А.Д. СПб.: Изд. юрид. кн. склада «Право», 1913. 592 с.
15. Смирнова Е.А. Отношение провинциального общества к Русско-японской войне 1904-1905 гг. (на материалах губерний Верхнего Поволжья): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Кострома, 2006. 37 с.
16. Воронин В.Е. Земство в годы Первой мировой войны и революций 1917 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.e-ng.ru/istoriya/ statya_ zemstvo_v_gody_pervoj_mirovoj.html (дата обращения: 12.03.2014).
17. Чудаков О.В. Мобилизационные усилия органов городского самоуправления Западной Сибири в годы Первой мировой войны // Местное самоуправление в истории Сибири XIX-XX вв. Сборник материалов региональной научной конференции. Новосибирск: Сибирский хронограф, 2004. С.139-141.
18. Россия в Мировой войне 1914-1918 года. (В цифрах). М., 1925. С. 17.
19. См. например: Забелин П.В. Местное самоуправление в годы Первой мировой войны: новые направления деятельности (на материалах Смоленской губернии): Автореф. дис. канд. истор. наук. Брянск, 2013. 23 с.; Захарова Н.И. Городское самоуправление в системе местного самоуправления в России: становление и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. 25 с.
20. Именной высочайший рескрипт председателю Совета министров князю Н.Д. Голицыну // Правительственный вестник. 1917. 6 января.
FINANCIAL AND LEGAL ASPECTS OF THE INTERACTION BETWEEN LOCAL GOVERNMENT AND THE MILITARY DEPARTMENT AT THE TURN OF THE 20th CENTURY
A.N. Kondratyeva, D.V. Surmachev
The purpose of the article is to prove the necessity of studying the experience of interaction between the institutions of local government and the Military department in the in post-reform Russia. The author analyses the legislation regulating a power of the Zemstvo to help the Russian army with solving its financial problems under peacetime and wartime conditions.
Keywords: local government, Military department, local finance, financial support.
Referemes
1. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 28.12.2013) «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» (s izm. i dop., vstup. v silu s 30.01.2014) // Sobranie za-konodatel'stvaRF. 2003. № 40. St. 3822.
2. Desjat' let s pravom perepiski: deputaty ocenili reformy // Rossijskaja gazeta. Rezhim do-stupa: http://www.rg.ru/2013/10/08/duma.html (data obrash-henija: 28.02.2014).
3. Alehina E.V. Dejatel'nost' Tambovskogo zemstva v gody Pervoj mirovoj vojny (1914-1918 gg.): Dis. ... kand. ist. nauk. Tambov, 2005. S. 23.
96
А.Н. KoHdpambeea, ff.B. CypManee
4. Sm.: Plehan KS. Bjudzhetnye zakony. SPb., 1911. S. 414-426; Bukoveckij A.I. Porjadok finansiro-vanija voennyh rashodov po bjudzhetnomu za-konodatel'stvu carskoj Rossii // Pravovedenie. 1969. № 3. S. 127.
5. Pod special'nymi sredstvami ponimalis' dohody voennyh uchrezhdenij, zavedenij i vedomstv, ispol'zue-mye dlja pokrytija zaranee izvestnyh rashodov. Sm. po-drobnee: Jalbulganov A.A. Finansovyj kontrol' v Ros-sijskoj armii XIX - nachala XX v.: organizacionno-pravovye reformy. SPb.: Izd-vo SPbGU, 1999. 128 s.
6. Interesen tot fakt, chto V.N. Kokovcev, dovodja do vseobshhego svedenija fakt sushhestvovanija v Rossii podobnogo porjadka v otnoshenii voennyh rashodov, uteshal sootechestvennikov, chto «podrobnye dannye o vseh proizvedennyh na vojnu rashodah i o sredstvah, obrashhennyh na ih pokrytie, budut v svoe vre-mja izlozheny v otchetah Gosudarstvennogo kontrolja». Sm. podrobnee: Vsepoddannejshij doklad ministra fi-nansov o gosudarstvennoj rospisi dohodov i rashodov na 1905 god / Rossija. Ministerstvo finansov. SPb: B.i., 1905. 37 s.
7. Polozhenie o polevom upravlenii vojsk v voen-noe vremja // PSZRI. Sobr. 2-e. T. 51. Otd-e 2-e. SPb., 1878.
8. Jekskurs v istoriju: voennye finansisty - hraniteli gosudarstvennoj kazny. [Jelektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://www.oboznik.ru/ ?p=17886 (data obrash-henija: 01.03.2014).
9. Badanov V.G. Zemstva Oloneckoj gubernii i politicheskaja zhizn' Rossii (1867-1914 gg.) // Karelija. 2007. № 72.
10. XIII ONGZS. 5-15 dekabrja 1877 g. N. Novgorod, 1878. S. 136.
11. Polozhenie o gubernskih i uezdnyh zemskih uchrezhdenijah / Sost. po Svodu zakonov. Voevodskij N., Ikskul' Ju. SPb., 1890. St. 8.
12. Piterova A.Ju. Penzenskaja gubernskaja pechat' o dejatel'nosti zemstva v period s 1864 po 1917 gg.: na
primere «Penzenskih gubernskih vedomostej» i «Vest-nika Penzenskogo zemstva»: Avtoref. dis. ... kand. istor. nauk. Penza, 2005. S. 8.
13. Bukoveckij A.I. Porjadok finansirovanija voennyh rashodov po bjudzhetnomu za-konodatel'stvu carskoj Rossii // Pravovedenie. 1969. № 3. S. 127-130.
14. Ustav o voinskoj povinnosti. So vsemi iz-menenijami i dopolnenijami / Sost.: Livin Ja., Ran-skij G.; Pod red. Protopopova A.D. SPb.: Izd. jurid. kn. skla-da «Pravo», 1913. 592 c.
15. Smirnova E.A. Otnoshenie provincial'nogo ob-shhestva k Russko-japonskoj vojne 1904-1905 gg. (na materialah gubernij Verhnego Povolzh'ja): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Kostroma, 2006. 37 s.
16. Voronin V.E. Zemstvo v gody Pervoj mirovoj vojny i revoljucij 1917 goda. [Jelektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://www.e-ng.ru/istoriya/ statya_ zemstvo_v_gody_pervoj_mirovoj.html (data obrashheni-ja: 12.03.2014).
17. Chudakov O.V. Mobilizacionnye usilija organov gorodskogo samoupravlenija Zapadnoj Sibiri v gody Pervoj mirovoj vojny // Mestnoe samoupravlenie v isto-rii Sibiri XIX-XX vv. Sbornik materialov regional'noj nauchnoj konferencii. Novosibirsk: Sibirskij hronograf, 2004. S. 139-141.
18. Rossija v Mirovoj vojne 1914-1918 goda. (V cifrah). M., 1925. S. 17.
19. Sm. naprimer: Zabelin P.V. Mestnoe samoupravlenie v gody Pervoj mirovoj vojny: novye napravlenija dejatel'nosti (na materialah Smolens-koj gubernii): Avtoref. dis. kand. istor. nauk. Brjansk, 2013. 23 s.; Zaharova N.I. Gorodskoe sa-moupravlenie v sisteme mestnogo samoupravlenija v Rossii: stanovlenie i razvitie: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 1998. 25 s.
20. Imennoj vysochajshij reskript predsedatelju So-veta ministrov knjazju N.D. Golicynu // Pravitel'stvennyj vestnik. 1917. 6 janvarja.
