CC BY
394
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Д.В. Шепелева*
Финансово-правовое положение
казенного предприятия: приоритеты и перспективы
Аннотация. Предметом исследования является казенное предприятие как важнейшая часть современной рыночной экономики. Казенное предприятие занимает центральное место государственного сектора, реализуя приоритетные стратегические социально-экономические задачи. Казенные предприятия сконцентрированы в таких отраслях экономики, которые обеспечивают национальные интересы и безопасность страны, сопряжены с определенным риском, а именно производством пороха, боеприпасов, взрывоопасной и воспламеняющейся продукции, хранением опасных отходов и т.д. Функцией казенных предприятий является также производство малорентабельной, но социально значимой продукции. В современных условиях приоритетной задачей финансово-правового регулирования таких предприятий является упрочнение их статуса среди иных субъектов финансового права. Своеобразие предмета, характер исследования, а также поставленные цели и задачи предопределили использование различных методов общенаучного познания, в том числе системного анализа, исторического и логического подходов, сравнительного метода, а также частноправовых и специальных методов. Казенное предприятие прежде всего является сложным имущественным комплексом, требующим более детального совершенствования законодательной базы в части финансово-правового регулирования. Следует отметить, что казенное предприятие — это унитарное предприятие на праве оперативного управления, образованное на базе государственного или муниципального имущества. Оно является юридическим лицом, коммерческим предприятием, основная цель деятельности которого — извлечение прибыли. Основным источником финансирования деятельности казенного предприятия является федеральный бюджет и доходы от использования имущества. Как любое юридическое лицо, казенное предприятие является плательщиком налогов, проходит обязательный финансовый контроль и аудит.
Ключевые слова: казенное предприятие, имущество, финансирование, финансовый контроль, налогообложение, реорганизация и ликвидация, ответственность, учет и отчетность, фонды, доходы и расходы.
Современный быстроразвивающийся мир, несмотря на новые технологии, к сожалению, не является совершенной системой и не способен в полной мере обеспечить его жителям стабильную жизнь. Люди отдают приоритет таким ценностям, которые способны помочь им максимально приспособиться и адаптироваться в социально-экономической среде. В условиях современной рыночной экономики неотъемлемым приоритетом остается сохранение казенных предприятий как важнейшей части государственного сектора экономики.
Термин «приоритет» имеет определенную смысловую нагрузку, обусловленную широким
использованием его в повседневной жизни. На первый взгляд понятие «приоритет» кажется довольно однозначным. Приоритет (от лат. prior — первый, старший) трактуется как преимущественное право, значение, положение1. Приоритет — первенство по времени в открытии, изобретении; вообще первенствующее положение2. Некоторые ученые всё-таки соотносят с понятием «при-
1 См.: Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М., 2003.
2 См.: Толковый словарь русского языка. URL: http:// www.ozhegov.org/words/27021.shtml
*
© Шепелева Дина Викторовна
Аспирантка кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
Актуальные проблемы финансового права
оритет» основные задачи, первоочередные задачи, важнейшие направления или принципы.
Несмотря на рыночную ориентированность, экономика не может существовать без государственного сектора, в котором казенные предприятия, являясь одной из немногих уникальных правовых форм управления государственной собственностью, занимают центральное место в государственном секторе. Казенные предприятия выполняют поставленные перед ними задачи, среди которых одними из приоритетных являются наиболее продуктивное удовлетворение государственных потребностей в товарах и услугах и максимальное извлечение прибыли, развитие производства и научно-исследовательских разработок, а также удовлетворение социально-экономических задач. В настоящее время казенные предприятия переживают свое перерождение, и их гражданско-правовой и финансово-правовой статус заметно отличается от дореволюционного и советского периода. Старт к развитию современного законодательства о казенных предприятиях определили указ Президента РФ от 1994 г. «О реформе государственных предприятий»3, постановление Правительства РФ 1994 г. «Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия»4, ГК РФ5, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»6. В настоящее время важным нормативно-правовым актом является Постановление Правительства РФ от 15.12.2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий»7.
Проблемы, возникающие в процессе их деятельности, не свидетельствуют о безоговорочной неэффективности казенных предприятий, однако существуют различные точки зрения о целесообразности сохранения таких предприятий. Обязанность государства нести субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий создаёт потенциальную возможность увеличения государственных расходов и нагрузки на бюджетную систему, вероятно, поэтому казённые предприятия, действующие на праве оперативного управления, не получили широкого распространения.
Совершенствование управления государственным и муниципальным имуществом является стратегически важным и экономически целесообразным приоритетом для Российской Федерации на современном этапе развития, по-
3 СПС «КонсультантПлюс».
4 Российская газета. 1994. 18 авг. № 156.
5 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
6 Парламентская газета. 2002. 3 дек. № 230.
7 Российская газета. 2007. 26 дек. № 290.
скольку казенные предприятия являются одной из немногих структур, обеспечивающих реализацию первоочередных экономических задач государства.
Кроме исторически сложившихся факторов создания таких предприятий (например, для организации малорентабельных, но социально значимых производств, таких, как производство соли, пороха, спичек, полиуретана и т.п.), это связано, как правило, с реформой экономики (особенностями организации финансово-хозяйственной деятельности казенного предприятия)8.
Исходя из существующей в Российской Федерации практики, государство создает казенные предприятия в отраслях хозяйства наиболее экономически ценных, в которых может создаваться повышенная норма прибыли (например, почта, связь) или, наоборот, в которых требуются дотации из бюджета (например, оборонные отрасли промышленности)9.
Таким образом, казенные предприятия необходимы государству при производстве отдельных видов продукции, обеспечивающих безопасность страны, государственные нужды или убыточные производства. Как отмечает А.А. Куликова, задача создания механизма управления деятельностью публичных предприятий — одно из важнейших направлений реформы, ее успешное решение требует пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом10.
Казенное предприятие — это унитарное предприятие на праве оперативного управления, образованное на базе государственного или муниципального имущества, учредительным документом которого является Устав, утвержденный уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления (ст. 115 ГК РФ), то есть Правительством РФ, субъектом РФ или органом местного самоуправления. Управление предприятием осуществляет единоличный орган исполнительной власти — директор, который назначается на должность собственником предприятия в установленном порядке. Являясь юридическим лицом, казенное предприятие может участвовать в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций.
Виды казенных предприятий. Согласно п. 2 ст. 2 ФЗ № 161 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в Российской Фе-
8 См.: Гарнов И. Особенности организации финансово-хозяйственной деятельности казенного предприятия // Финансовая газета 2006. № 36.
9 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: в 2 т. Т. 1: Ч. 1, 2 ГК РФ / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011.
10 См.: Куликова А.А. Казенное предприятие по Российскому законодательству // Современные наукоемкие технологии. 2013. № 6. С. 135-136.
Д.В. Шепелева
дерации создаются и действуют унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, а именно: федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие, соответственно, по решению Правительства РФ, органа государственной власти субъекта РФ, местного самоуправления, которым, в соответствии с актами, определяющими статус этих органов, предоставлено право принятия такого решения.
Имущество казенного предприятия. Имущество принадлежит предприятию на праве оперативного управления. Право на имущество возникает с момента его передачи предприятию, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника имущества о передаче имущества предприятию. Без разрешения собственника казенное предприятие не может распоряжаться движимым или недвижимым имуществом. Собственник вправе изъять имущество неиспользованное, излишнее, а также имущество, используемое не по назначению. Имущество, закрепленное его собственником за предприятием и поступившее иным путем, доходы предприятия от его деятельности, иные источники, не противоречащие законодательству РФ, являются источниками формирования имущества предприятия.
Ст. 19. Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет распоряжение имуществом казенного предприятия, так:
1. Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства РФ или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.
Казенное предприятие субъекта РФ вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ.
Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.
Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами РФ.
2. Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества,
только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.
По списанию имущества существует порядок согласования решения о списании федерального имущества, установленный Приказом Минэкономразвития РФ № 96, Минфина РФ № 30н от 10.03.2011 «Об утверждении порядка представления федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными государственными учреждениями документов для согласования решения о списании федерального имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления»11.
Финансирование. Отношения по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств казенных предприятий, а также финансирование деятельности казенных предприятий, включая кредитование, субсидии, субвенции, отношения по перечислению прибыли в бюджет и уплате налогов и сборов регулируются финансовым правом.
Основным источником финансирования деятельности казенного предприятия является федеральный бюджет и доходы от использования имущества. Деятельность предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой в установленном порядке, она является основой планирования финансово-хозяйственной деятельности, а программа деятельности позволяют собственнику контролировать финансово-хозяйственную деятельность, отслеживать целевое использование средств. В казенном предприятии создаются фонды: резервный, социальный, жилищный, фонд материального поощрения работников предприятия. Формируются указанные фонды путем ежегодных отчислений от чистой прибыли, остающейся в распоряжении предприятия.
Уставной фонд в соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не формируется. Бизнес-план финансово-хозяйственной деятельности, утвержденный учредителем предприятия, определяет деятельность казенного предприятия и в обязательном порядке определяет основные показатели по производству продукции (работ, услуг): объем поставок продукции (работ, услуг) с указанием номенклатуры и ассортимента, требований к качеству, сроков, цен; объем средств, выделяемых из бюджета учредителя предприятия; лимит численности работников; фонд оплаты
11 Российская газета. 2011. 20 мая. № 107.
Актуальные проблемы финансового права
труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана (заказа); задания по подготовке и переподготовке кадров, созданию и освоению новых видов продукции, вводу в действие и выводу производственных мощностей. В соответствии с утвержденным планом (заказом), определяющим объемы производимой продукции (выполняемых работ, услуг), осуществляется производственно-хозяйственная деятельность казенного предприятия.
Ответственность казенного предприятия. Как юридическое лицо, казенное предприятие отвечает по обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Предприятие не несет ответственность по обязательствам РФ. Российская Федерация не несет ответственность по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.
Российская Федерация, субъект или муниципальное образование несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.
Особенности ответственности казенного предприятия по своим обязательствам определяются правилами п. 4 ст. 115, п. 3 ст. 120, п. 3—6 ст. 120.1 и п. 2 ст.120.2 ГК РФ.
Реорганизация или ликвидация. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано, в соответствии с законодательством, по решению Правительства РФ, субъекта РФ или органа местного самоуправления. В соответствии со ст. 65 ГК РФ, по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом) юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией, за исключением казенного предприятия, а также юридическое лицо, действующее в форме потребительского кооператива либо благотворительного или иного фонда, если оно не в состоянии удовлетворить требования кредиторов. Таким образом, в силу п. 1 ст. 65 ГК РФ казенное предприятие не может быть ликвидировано вследствие несостоятельности (банкротства), что обеспечивает сохранность имущества и его защиту для эффективного использования, снижая тем самым риск деятельности.
Налогообложение. В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 146 НК РФ12, объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость признаются операции по реализации товаров (работ, услуг) на территории РФ, независимо от источника финансирования. В этой связи налогообложение налогом на добавленную стоимость операций по реализации казенным предприятием работ и услуг следует производить в общеустановленном порядке, это относится и к казенным предприятиям.
В соответствии со ст. 388 НК РФ, плательщиками земельного налога признаются физические
лица и организации, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения, не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды. Казенные предприятия и государственные или муниципальные учреждения. правообладатели помещений в здании обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения (п. 3 ст. 36 ЗК РФ). Соответственно земельные участки, закрепленные за казенными предприятиями, подлежат налогообложению13. Гл. 15 КоАП РФ закрепляет составы административных правонарушений и ответственность за них в области финансов, налогов и сборов.
Финансовый контроль. В современных условиях финансово-правовое положение казенных предприятий неразрывно определяет их объектом финансового контроля. Финансовый контроль казенного предприятия охватывает своим воздействием отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности казенного предприятия, регламентируя процесс от создания до использования фондов денежных средств, и играет приоритетную роль в эффективности деятельности казенного предприятия.
Государственный финансовый контроль за казенными предприятиями включает в себя контроль выполнения установленных финансовых нормативов деятельности; контроль за соблюдением обязательств по перечислению определенной части прибыли собственнику имущества, закрепленного за казенным предприятием; контроль за использованем бюджетных средств, предоставленных казенным предприятиям; контроль за уплатой обязательных платежей (налогов и сборов) в бюджет;
В соответствии со ст. 26 Федерального закона № 161 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» финансовый контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется в двух формах:
- бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором;
- контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, обладающим полномочиями собственника, и другими уполномоченными органами.
Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
13 См.: Немоляев А.Д. Официальные материалы для бухгалтера // Комментарии и консультации. 2008. № 10-12 (май-июнь).
12
Д.В. Шепелева
Соответственно, в казенных предприятиях осуществляется аудиторский (независимый, негосударственный вид контроля) и государственный внешний или внутриведомственный контроль.
Следует отметить, что для сохранения непрерывности и высокой скорости процессов производства и обращения, одним из наиболее актуальных и повседневных приоритетов современного казенного предприятия является обеспечение оборотными средствами для сохранения непрерывности и высокой скорости процессов производства и обращения, от эффективности управления которыми зависят перспективы развития предприятия. Необходимо так организовать производственные фонды и фонды обращения и согласовать стадии их оборота, чтобы обеспечить наиболее продуктивный результат.
Проанализировав основные моменты в существовании и функционировании казенного предприятия, можно отметить следующее:
Казенное предприятие — это юридическое лицо, которое имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в кредитных организациях, круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и адрес предприятия.
Продукция предприятия и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении предприятия, а также имущество, приобретенное им за счет доходов от своей деятельности, являются федеральной собственностью.
Казенное предприятие организует свою финансово-хозяйственную деятельность, исходя из необходимости выполнения работ и оказания услуг в соответствии с утвержденными в установленном порядке сметой доходов и расходов и программой деятельности предприятия.
Распределение и использование доходов казенного предприятия осуществляются в установленном порядке.
Казенное предприятие осуществляет оперативный и бухгалтерский учет результатов своей деятельности и представляет отчетность в установленном порядке.
За непредставление отчетности, нарушение сроков ее представления и искажение отчетных данных должностные лица казенного предприятия несут установленную законодательством РФ ответственность.
Контроль за деятельностью казенного предприятия осуществляется собственником имущества и иными органами, в соответствии с их компетенцией.
Казенные предприятия в Российской Федерации создаются в стратегически необходимых и приоритетных областях промышленности, в целях обеспечения производства боеприпасов, патронов к оружию, их составных частей, ремонту и утилизации вооружения и военной техники, хранения взрывоопасной продукции, утилизации опасных отходов, эксплуатации взрывоопасных, пожароопасных и химически опасных производственных объектов и т.д., то есть в тех отраслях, которые находятся в сфере национальных интересов Российсйо Федерации и обеспечивают национальную безопасность.
Библиография:
1. Абова Т.Е., Кабалкина А.Ю. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: в 2 т. Т. 1: Ч. 1, 2 ГК РФ. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011. 928 с.
2. Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М., 2003. 895 с.
3. Куликова А.А. Казенное предприятие по Российскому законодательству // Современные наукоемкие технологии. 2013. № 6. С. 135-136.
References (transliteration):
1. Abova T.E., Kabalkina A.Yu. Kommentarii k Grazhdanskomu kodeksu Rossiiskoi Federatsii: v 2 t. T 1: Ch. 1, 2 GK RF6-e izd., pererab. i dop. M., 2011. 928 s.
2. Borisov A.B. Bol'shoi ekonomicheskii slovar'. M., 2003. 895 s.
3. Kulikova A.A. Kazennoe predpriyatie po Rossiiskomu zakonodatel'stvu // Sovremennye naukoemkie tekhnologii. 2013. № 6. S. 135-136.
Материал поступил в редакцию 10 марта 2014 г.
