CC BY
105
УДК 336.13.012.24 ББК 65
ФИНАНСОВАЯ БАЗА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ТЕНГИЗ ШАЛИКОЕВИЧ ТИНИКАШВИЛИ,
профессор кафедры финансов и кредита, Северо-Осетинский государственный университет имени К.Л. Хетагурова,
доктор экономических наук, доцент E-mail: [email protected] Научная специальность 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Ключевым фактором эффективного исполнения муниципальных программ в условиях ограниченности бюджетных средств выступает, безусловно, качественное планирование ресурсных источников их финансирования. К таковым относятся, прежде всего, собственные налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления из вышестоящего бюджета. В случае не достижения запланированного уровня бюджетных доходов муниципальное образование вынуждено прибегать к заемным ресурсам, которые, как известно, являются платными и возвратными. Это в свою очередь актуализирует проблему уровня исполнения доходной части местного бюджета, как в отношении налоговых и неналоговых доходов, так и дотаций, субсидий и субвенций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В статье выявлены некоторые проблемы в сфере исполнения доходной части местного бюджета и предложены возможные варианты их решения на основе усиления контроля со стороны главных администраторов доходов бюджета.
Ключевые слова: налоги, неналоговые доходы, безвозмездные поступления, собственные доходы бюджета.
Abstract. A key factor in effective implementation of municipal programs in terms of budgetary constraints speaks, of course, better planning of resource sources of funding. These include, above all, its own tax and Nontax revenues, and royalty revenues from higher budgets. In case of not achieving the planned level of budget revenues of the municipality are forced to resort to borrowed resources, which are known to be paid and return. This, in turn, actualizes the problem of the level of execution of the revenue part local budget, both in terms of tax and non-tax revenues and grants, subsidies and subventions from the budgets of the budgetary system of the Russian Federation.
The article revealed some problems in the sphere of execution of the revenue part local budget and proposed possible solutions based on more effective planning of tax and non-tax revenues and greater control on the part of chief administrators of budget revenues.
Key words: taxes, Nontax revenues, grants, transfers, own revenues of budget.
Реализация возложенных на муниципальное образование функций и задач, связанных с социально-экономическим развитием территорий, зависит во многом от процессов составления и исполнения местного бюджета.
Формирование бюджета муниципального образования в современных условиях происходит программно-целевым методом. Это означает, что предоставление бюджетных средств осуществляется по основным мероприятиям муниципальных (ве-
домственных) программ и увязано с достижением контрольных индикаторов, характеризующих степень их исполнения.
Согласно действующему законодательству, доходы бюджета муниципального образования образуются из налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Финансовая самостоятельность местного бюджета по идее должна складываться исходя из собственных налоговых и неналоговых доходов. Однако на практике суммарный объем указанных
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
2014 г.
2015 г.
1383; 10%
налоговые доходы неналоговые доходы безвозмездные перечисления
246; 6%
Рис. 1. Структура доходов бюджета МО г. Владикавказ [17, 18]
Налог на имущество организаций 30%
ЕНВД
НДФЛ 24%
Налог на имущество физлиц
Земельный
Акциза на авт. бензин, диз. топливо и моторные масла
Рис. 2. Состав налоговых доходов бюджета муниципального образования г Владикавказ
источников формирования финансовых ресурсов зачастую не превышает и половины поступающих в местные бюджеты средств.
К налоговым доходам, зачисляемым в муниципальные бюджеты, относятся непосредственно местные налоги и сборы, а также процентные отчисления от федеральных и региональных налогов. Распределение последних осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а также законами субъектов РФ о бюджетах субъектах РФ на соответствующий год и плановый период.
Как показывает анализ, более половины всех налоговых поступлений в городской бюджет составляет налог на доходы физических лиц.
При формировании бюджета субъекта Российской Федерации по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в соответствии с бюджетным законодательством могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты городских поселений (включая городские округа) от налога на доходы физических лиц.
Так, в соответствии с Законом РСО-Алания о республиканском бюджете РСО-Алания на 2016 год дополнительный норматив отчислений в городской бюджет установлены в размере 9% от налога на доходы физических лиц.
2014 г. 2015 г.
47; 3% 63; 4%
Налог на доходы физических лиц
■ Налоги на совокупный доход
■ Налоги на имущество
■ Прочие налоги и сборы
Рис. 3. Структура налоговых доходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ, % [17, 18]
Таблица 1
Исполнение дотаций и поступлений по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджет муниципального образования г Владикавказ [17, 18]
Показатель 2014 г., млн руб. 2015 г., млн руб.
план % исп. откл-е план % исп. откл-е
Дотации бюджету МО г. Владикавказ их республиканского бюджета 69,2 100 0 71,3 99,2 - 0,6
Поступление по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц 362,3 89 -40,0 364,1 87,5 -121,4
Причем, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, средства, полученные по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, изъятию в бюджет субъекта Российской Федерации и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат.
Соответственно, потери бюджета в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц ниже расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности компенсации из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.
Таким образом, при замене части дотации из регионального бюджета дополнительным нормативом по НДФЛ, сумма превышения фактических поступлений налога в бюджет муниципального образова-
ния над его прогнозным значением не изымается в вышестоящий бюджет, равно как недопоступление запланированного объема налога на доходы физических лиц в ходе исполнения местного бюджета не компенсируется из региона.
В связи с этим, при заключении соглашения о замене части дотации дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц необходимо проанализировать динамику исполнения поступлений налога на доходы физических лиц в целом. Ведь как показывает практика, поступление дотаций из республиканского бюджета городскому исполняется из года в год почти полностью.
Как показывают данные, вследствие низкого уровня исполнения поступлений по налогу на доходы физических лиц в городской бюджет Владикавказа за 2014—2015 годы недопоступило более 160 млн руб. Таким образом, если бы соглашение с регионом о замене части дотаций поступлением по дополнительному нормативу по налогу на доходы
физических лиц не было подписано, бюджет получил бы указанные средства в качестве дотаций.
Особенно настораживает неисполнение доходов по налогу на доходы физических лиц, так как часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в г. Владикавказ заменена дополнительным нормативом отчислений в городской бюджет от налога на доходы физических лиц (9%). Решение о замене части дотации дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц принималось, в том числе, в целях стимулирования органов местного самоуправления на осуществление мероприятий по легализации «теневой» заработной платы, т.к. фактически поступившая в городской бюджет сумма налога на доходы физических лиц свыше расчетной изъятию в республиканский бюджет не подлежит.
Но, к сожалению, по результатам исполнения бюджета в 2014 году данная норма Бюджетного кодекса фактически не была применена к городскому бюджету. Зато нашла реализацию другая, что потери бюджета городского округа в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц ниже расчетного объема дотации компенсации из бюджета субъекта РФ не подлежат.
Ключевая проблема местного бюджета заключается в неисполнении из года в год собственной запланированной финансовой базы. Так, годовой план поступлений в бюджет муниципального об-
разования г.Владикавказ в 2014 г. не исполнен по большинству собственных источников, формирующих доходную часть бюджета города, на общую сумму более 300 млн.рублей, в том числе:
• по налогу на доходы физических лиц при плане 966 млн рублей поступило 859 млн рублей, т.е. 89%, недопоступившая сумма — 107 млн рублей.
• по единому налогу на вмененный доход при плане 185 млн рублей поступило 142 млн рублей, т.е. 77%, недопоступившая сумма — 43 млн рублей;
• по земельному налогу при плане 138 млн рублей поступило 101 млн рублей, т.е. 89%, недопоступившая сумма — 37 млн рублей;
• по реализации имущества, находящегося в муниципальной собственности, при плане 130 млн рублей поступило 94 млн рублей, т.е. 73%, недопоступившая сумма — 36 млн рублей;
• по аренде земли при плане 112 млн рублей поступил 91 млн рублей, т.е. 81%, недопоступившая сумма — 21 млн рублей.
Схожая обстановка сложилась и по исполнению доходов в 2015 финансовом году. Необходимо отметить в целом негативную динамику исполнения городского бюджета по доходам за последние годы. Так, если в 2012 г. доходы бюджета были исполнены на 98%, то в 2013 г. — 93%, в 2014 г. — 92%. Аналогичная тенденция, естественно, распространялась на подавляющее большинство источников
Рис. 4. Исполнение доходов бюджета муниципального образования г Владикавказ, % [17, 18] № 4 / 2016 - Вестник экономической безопасности -301
налоговых и неналоговых доходов, за исключением доходов от продажи имущества, а также безвозмездных поступлений из республиканского бюджета.
Ситуация, когда в составе доходов местного бюджета растет удельный вес безвозмездных перечислений на фоне соответствующего сокращения доли налоговых и неналоговых доходов вызывает опасение, поскольку сохранение данной тенденции не только не способствует укреплению собственной доходной базы местных бюджетов, но и может привести в среднесрочной перспективе к распространению действия на городской бюджет Владикавказа нормы ограничения предельного дефицита не в 10%, в 5%. А это в свою очередь ужесточит механизм планирования и прогнозирования доходов бюджета, а также последующего исполнения его как доходной, так и расходной частей.
В целях финансирования бюджетных обязательств в условиях ненадлежащего исполнения бюджета по доходам, муниципальное образование вынуждено прибегать к заемным ресурсам. Они в отличие от налоговых и неналоговых доходов, срочные, платные и возвратные. Использование таких ресурсов, а это в основном кредитные источники финансирования, формирует или увеличивает муниципальную долговую нагрузку, источником сокращения которой в будущем выступают бюджетные средства. Отсюда, особую актуальность приобретают необходимость укрепления собственной доходной базы, а также качество планирования муниципальных программ по управлению текущим и капитальным долгом.
Безусловно, в целях полного исполнения бюджета, а также повышения налогового потенциала органы местного самоуправления на местах проводят определенную работу. Так, в АМС г.Владикавказ утвержден план мероприятий по увеличению доходного потенциала, включающий:
• постоянный мониторинг во взаимодействии с налоговой службой налоговых и неналоговых доходов, поступающих в местный бюджет, их структуры и динамики;
• ежеквартальная сверка поступлений с администраторами доходов в целях повышения уровня мобилизации ходов;
• формирование информационной базы плательщиков единого налога на вмененный доход и упрощенной системы налогообложения, осуществляющих деятельность на территории города, а также реестра объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания и других коммерческих структур;
• вручение налогоплательщикам-сотрудникам подразделений городской администрации и подведомственных учреждений налоговых уведомлений с целью взыскания и урегулирования задолженности по местным налогам;
• инвентаризацию заключенных договоров на аренду земельных участков для взыскания задолженности по аренде земельных участков и т.д.
Начиная с текущего финансового года, повышены ставки земельного налога по отдельным видам разрешенного использования, а также значения коэффициента К2 по единому налогу на вмененный
2012 2013 2014 2015
Рис. 5. Динамика дефицита бюджета и долга муниципального образования г. Владикавказ, млн руб. [17, 18, 19, 20]
■ дефицит
■ долг
доходов для некоторых видов предпринимательской деятельности.
В целях повышения собираемости налога на доходы физических лиц создана межведомственная комиссия по легализации налогооблагаемой базы, «теневой» заработной платы и сокращению недоимки по налогам и сборам. В рамках мероприятий по снижению неформальной занятости проводится работа по выявлению лиц, осуществляющих трудовую деятельность без надлежаще оформленных трудовых отношений.
Кроме того, в г. Владикавказ создана балансовая комиссия, предназначенная для проведения мониторинга деятельности муниципальных учреждений и предприятий, по результатам функционирования которых ежеквартально осуществляется анализ их финансово-экономической деятельности и разрабатываются предложения по повышению эффективности работы и предотвращению банкротства.
Вместе с тем, в целях дальнейшего укрепления собственной финансовой базы местного бюджета считаем необходимым:
• активизировать муниципальную поддержку инвестиционных проектов и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечить реальное их сопровождение в целях обеспечения экономического развития территории;
• повысить качество планирования и прогнозирования налоговых и неналоговых доходов, усилить контроль со стороны главных администраторов доходов бюджета, особенно в части налога на доходы физических лиц и налогов, уплачиваемых малым бизнесом, в том числе путем легализации теневой заработной платы и доходов;
• актуализировать сведения о налогооблагаемой базе и правообладателях недвижимого имущества в целях обеспечения роста поступлений по земельному налогу, а также налогу на имущество физических лиц;
• усилить работу с просроченными платежами и недоимкой по действующим договорам аренды земельных участков и имущественных объектов, находящихся в муниципальной собственности.
Эффективное исполнение местного бюджета по доходам обеспечивает возможность качественного
исполнения всех принятых на себя социальных обязательств, создает предпосылки для социально-экономического развития муниципального образования, активизации инвестиционной деятельности и формирования институтов развития и поддержки предпринимательства.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.
2. Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 30 апреля 2015 г. № 11/64 «Об исполнении бюджета муниципального образования г. Владикавказ за 2014 год».
3. Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 3 июня 2016 г. № 23/142 «Об исполнении бюджета муниципального образования г. Владикавказ за 2015 год».
4. Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 16 апреля 2013 г. № 42/14 «Об исполнении бюджета муниципального образования г. Владикавказ за 2012 год».
5. Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 6 мая 2014 г. № 53/21 «Об исполнении бюджета муниципального образования г. Владикавказ за 2013 год».
References
1. The budget code of the Russian Federation of 31.07.1998 № 145-FZ.
2. The decision of the meeting of representatives of Vladikavkaz of April 30, 2015 No. 11/64 «On the budget of municipal formation the city of Vladikavkaz, 2014».
3. The decision of the meeting of representatives of Vladikavkaz of June 3, 2016 No. 23/142 «On the budget of municipal formation the city of Vladikavkaz in 2015».
4. The decision of the meeting of representatives of Vladikavkaz of 16 April 2013 No. 42/14 «On the budget of municipal formation the city of Vladikavkaz in 2012 year».
5. The decision of the meeting of representatives of Vladikavkaz of 6 may 2014 No. 53/21 «On the budget of municipal formation the city of Vladikavkaz for 2013».
