CC BY
26
финансирование охраны и воспроизводства социально-экологических ресурсов
а.а. гаврилов,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой антикризисного управления, налогов и налогообложения
В.В. желтоносов
Кубанский государственный университет
В научном и практическом плане крайне недостаточно уделяется внимание вопросам организации финансирования решения социально-экологических проблем. Растет «экологический долг» общества перед природой, приближаясь к пороговым значениям. В статье выбрана методологическая исходная позиция, суть которой в том, что рост благосостояния людей не должен сопровождаться ухудшением среды обитания и деградацией природных систем.
Ключевые слова: экология, долг, финансирование, охрана, природопользование, воспроизводство, бюджет, обеспеченность, ресурс, природа, капитал.
В настоящее время недостаточно проводить финансовую политику в социально-экологической сфере лишь методами охраны и защиты природной среды, так как ее самовоспроизводящая функция исчерпала себя. Необходим переход к всеобщей экологизации экономического развития с соответствующими методами и способами финансирования социальной сферы. Например, возможно создание финансовых фондов целевого назначения, разработка многоканального финансирования национальных социально-экологических программ. Другими словами, необходимо превратить в равноправные отношения по использованию экологической ренты в системе финансово-социальной сферы.
В 1972 г. впервые была проведена Международная конференция по вопросам окружающей среды в Стокгольме. На ней М. Стронгом было сформулировано понятие экоразвития — экологически
ориентированного социально-экономического развития, при котором рост благосостояния людей не сопровождается ухудшением среды обитания и деградацией природных систем.
В ходе социально-экономических преобразований в России проявили себя тенденции, общую суть которых можно определить как «кризисная ловушка», т. е. возрождение производства с усиливающим воздействием по разрушению биосферы и увеличению накапливаемого «экологического долга» со стороны общества. Взаимовлияние и переплетение вышеназванных процессов ведут к блокировке мер по стабилизации состояния окружающей природной среды и тем более по ее оздоровлению.
Российский ученый Н. Реймерс разработал теоретические основы современной экологии, считая, что в последней четверти XX в. объем антропогенного воздействия на природу и окружающую среду стал слишком велик, приблизилась к своему пределу устойчивость биосферы.
В последние годы сложившаяся критическая ситуация в экологической сфере привела природопользование России к возникновению тенденции систематического недофинансирования мероприятий, направленных на воспроизводство, сохранение и рациональное использование при-родно-ресурсного потенциала.
В соответствии со сложившейся практикой составления бюджетных заявок (по принципу от достигнутого, а не ожидаемого результата) возник-
Таблица 1
Объемы образования отходов производства и потребления по видам экономической деятельности, тыс. руб.
Вид экономической деятельности 2006 г. 2007 г. Темп роста, %
Всего по Российской Федерации 3519427,4 3899283,1 110,8
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство 17319,4 26597,2 153,6
Рыболовство, рыбоводство 212,4 56,8 26,7
Добыча полезных ископаемых 2923490,3 2785159,2 95,3
Обрабатывающие производства 284007,1 243863,5 85,9
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 73540,7 70799,3 96,3
Строительство 17800,9 62843,6 353,0
Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий 143138,0 310918,4 217,2
Транспорт и связь 4026,0 7487,9 186,0
Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 50859,6 386311,6 759,6
Государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение 1461,1 497,2 34,0
Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг 3050,2 4302,8 141,0
Прочие виды деятельности 378,3 86,4 22,9
Источник: Ростехнадзор РФ.
ла ситуация, при которой государство не может эффективно финансировать ряд мероприятий в сфере природопользования.
Государственные полномочия в сфере природопользования четко не определены, что в значительной степени затрудняет решение поставленной Президентом Российской Федерации задачи по удвоению валового внутреннего продукта страны. В связи с этим необходимо провести комплексный анализ существующей практики государственных расходов в сфере природопользования, конкретизировать те направления расходов, где участие государства действительно необходимо, провести мониторинг действующих федеральных целевых программ.
Бюджетное финансирование природопользования должно основываться на ожидаемых результатах, критерии которых должны опираться на научно-обоснованную методологию, четко учитывающую степень влияния именно государственной составляющей расходов. В научных публикациях появились высказывания по поводу внедрения экологических составляющих в макроэкономические показатели и систему налогообложения России, обозначая неразрешимую проблему — из какого уровня бюджета должны финансироваться те или иные мероприятия: страны, региона или определенной территории1. Наилучшим примером является анализ осуществления инвестирования социально-экологической сферы. Обратимся, прежде всего, к табл. 1, в которой показаны результаты воздействия производства на природу.
1 Матковская И. П. Финансирование охраны окружающей среды в Российской Федерации //Финансы, № 1, 2002. С. 17-18.
Эффективность экономических методов управления социальными процессами напрямую зависит от объемов ассигнований, выделяемых на финансирование отраслей социальной сферы с учетом поставленных перед ними задач. В силу этого при планировании бюджетных расходов должны учитываться три составляющие:
1) политические целевые установки, сформулированные в программах развития страны и ежегодных бюджетных посланиях Президента России;
2) данные о потребителях бюджетных услуг — их количестве, социальном составе; перечень проблем, решаемых посредством бюджета;
3) финансовые возможности государства и применяемые методы бюджетного регулирования (определение объемных показателей государственного социального заказа по видам услуг, социальная стандартизация, нормирование расходов, межбюджетное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, программно-целевое и программно-ведомственное финансирование конкретных социальных задач). Важную роль при бюджетном планировании
играет законодательное разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды расходов; сложившихся традиций и т. д.
На примере лесов Краснодарского края видно, что принятая стратегия развития региона на период до 2020 года определяет главную цель — поднятие
- 51
уровня жизни населения, где важная роль отводится лесному хозяйству. Основное нововведение в отрасли — полное разделение контролирующей и хозяйственной деятельности.
На сегодняшний день проводятся комплексные работы по межеванию, формированию кадастровых планов, регистрации прав пользователей. Завершается процесс введения нового Лесного кодекса РФ, ориентированного на условия рыночной экономики.
Для Краснодарского края становится особенно актуальной задача наиболее полного использования каждого лесного гектара, и Лесной кодекс РФ предоставляет 15 видов землепользования. На Кубани — защитные леса, поэтому, кроме традиционной лесозаготовки, основной финансовый ресурс представляется в рекреационной деятельности на территории лесного фонда. В состав эксплуатационных лесов края включаются те лесные участки, в которых возможно пользование в спелых и перестойных насаждениях. В соответствии с Лесным кодексом в лесах края, относящихся по своему назначению к защитным лесам, пользование в спелых и перестойных насаждениях возможно только в следующих категориях указанных лесов: лесах, расположенных в водоохранных зонах; ценных лесах.
В ряд экологических проблем в стране в целом и на отдельных территориях в частности, с точки
зрения приоритетности, на первые места выступают задачи по поддержанию природно-экологического равновесия окружающей среды. В этих целях на фоне возрастающей нагрузки на природно-эколо-гическую среду правительство страны наращивает финансирование инвестиций в основной капитал. По данным Росстата, инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в 2007 г., продолжали расти по отношению к уровню финансирования предыдущих лет и составили 76,9 млрд руб., распределившись следующим образом: основная инвестиционная составляющая в природоохранной деятельности — собственные средства предприятий - 63,6 % (2006 г. - 70,0 %, 2005 г. -76 %); вклад бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов — 20,2 % (2006 г. — 18,2 %, 2005 г. — 15 %), федерального бюджета — 14 % (2006 г. - 10,4 %, 2005 г. - 8 %) (см. рисунок).
Природоохранные инвестиции (76,9 млрд руб.) распределяются главным образом между тремя основными видами экономической деятельности:
1) обрабатывающие производства - 24,1 млрд руб. (31,4 %);
2) добыча полезных ископаемых - 16,4 млрд руб. (21,4 %);
3) производство и распределение электроэнергии, газа и воды - 15,6 млрд руб. (20,3 %).
Политика в области
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
На охрану водных ресурсов
2005 г. - 44%,
2006 г. - 44%,
2007 г. - 43%
На охрану и рациональное использование земель
2005 г. - 16%,
2006 г. - 16%,
2007 г. - 20%
На охрану и воспроизводство рыбных запасов
2005 г. - 1%,
2006 г. - 2%,
2007 г. - 2%
На охрану атмосферного воздуха
2005 г.- 34%,
2006 г. - 31 %,
2007 г. - 28%
На строительство предприятий и полигонов по утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов
2005 г. - 4%,
2006 г. - 3%,
2007 г. - 4%
Другие мероприятия
2005 г. - 1%,
2006 г. - 4%,
2007 г. - 3%
Распределение природоохранных инвестиций
окружающей среды и охраны природы строится с учетом фактического состояния дел в области экологии по видам экономической деятельности, при этом на основе данных об объемах выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, использования воды и об обращении с отходами отражает не только воздействие на среду, но и природоохранную деятельность. Результаты ее проведения в разрезе федеральных округов и регионов разнятся по приоритетным направлениям социально-экологической деятельности.
В последнее время обострился процесс оттока финансовых ресурсов из края. Компенсирующим началом сложившейся тенденции выступает деятельность Федерального агентства по экологическому надзору, которое равномерно распределяет добытые финансовые ресурсы по бюджетным уровням. Авторами рассчитаны показатели с начала деятельности (табл. 2).
Некоторую компенсацию оттока средств из регионов дает деятельность территориальных управлений технологического и экологического надзора (УТЭН). Основные показатели деятельности УТЭН по Южному федеральному округу отражены в табл. 3.
Далее приводятся данные о распределении средств бюджета Краснодарского края на финансирование экологических приоритетов в 2006—2008 гг. (табл. 4)
В настоящее время сложилась тенденция сокращения государственных финансовых ресурсов на территориях, о чем наглядно говорят данные табл. 5.
В целях повышения бюджетной обеспеченности, прекращения падения доходности расходов, по-
полнения собираемости налогов в настоящее время получил признание научный подход, согласно которому окружающая среда рассматривается как одна из форм природного капитала государства, в чем-то аналогичная физическим или финансовым активам. Поэтому нанесение ущерба окружающей среде аналогично уменьшению капитала, в перспективе снижает объем периодически приносимых доходов.
Во многих экономически развитых странах (странах ЕС, США, Японии и др.) наблюдается ослабление административного регулирования охраны окружающей среды и усиление роли экономических рычагов управления. Роль экономических методов заключается в стимулировании природоохранной деятельности через поиск путей минимизации экономических затрат, которые несут государство и субъекты хозяйственной деятельности ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов. Широко используются в целях охраны окружающей среды налоговые инструменты — вводятся специальные налоги или устанавливается особый налоговый режим.
Таблица 2
Поступление денежных средств по оплате за негативное воздействие на окружающую среду в 2007 г.
Территориальный орган Ростехнадзора Всего за 2007 г.
Сальдо расчетов на 01.01.2007г., тыс. руб. Начислено по данным территориальных органов, тыс. руб. Зачтено в счет проведенных природоохранных мероприятий, тыс. руб. Уплачено по данным территориальных органов, тыс. руб. Задолженность «+»; переплата «-», тыс. руб.
Южный федеральный округ 562419,49 1533840,70 0,00 1212444,38 321379,93
МТУ по Южному федеральному округу 16812,00 215674,90 0,00 192201,20 23473,70
УТЭН по Астраханской области 35746,13 92474,72 0,00 57706,16 34768,56
УТЭН по Кабардино-Балкарской Республике 33796,00 45937,60 0,00 10342,30 35595,30
УТЭН по Карачаево-Черкесской Республике 2312,94 45342,01 0,00 33972,72 11369,30
Нижневолжское межрегиональное управление 99781,50 251129,50 0,00 187907,10 63222,40
УТЭН по Республике Дагестан 660,22 15198,66 0,00 10966,64 4232,02
УТЭН по Республике Ингушетия 15,20 248,40 0,00 216,80 15,20
УТЭН по Республике Северная Осетия — Алания 0,00 23391,10 0,00 23900,00 -508,89
Северо-Кавказское межрегиональное управление 373295,50 840526,30 0,00 602241,40 238284,90
УТЭН по Ставропольскому краю 0,00 0,00 0,00 89079,30 -89079,30
УТЭН по Чеченской Республике 0,00 3917,51 0,00 3910,76 6,74
Всего по России 4117904,96 19135968,32 1086635,10 13606642,64 3987423,87
Удельный вес ЮФО к итогу по стране 0,14 0,08 0,00 0,09 0,08
Удельный вес Северо-Кавказского управления по ЮФО 0,66 0,55 0,00 0,50 0,74
*Составлено автором.
**УТЭН — территориальное управление технологического и экологического надзора.
*** В состав Северо-Кавказского межрегионального управления входят Краснодарский край и Республика Адыгея.
Таблица 3
Основные показатели надзорной деятельности в области промышленной безопасности в 2007г.
Наименование территориального органа Число проведенных обследований Подвергнуто штрафным санкциям Общая сумма штрафов, тыс. руб.
2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007г.
Южный федеральный округ 34607 35590 4399 6823 12537 23375,7
МТУ по Южному федеральному округу 10346 10060 525 1415 1182 5163,9
Северо-Кавказское межрегиональное УТЭН 5502 6466 2139 1553 2139 5063,2
УТЭН по Республике Ингушетия 128 80 18 20 89,5 94,5
УТЭН по Республике Дагестан 1246 1302 89 157 426 860,4
УТЭН по Чеченской Республике 612 885 45 151 575,4 594,6
УТЭН по Кабардино-Балкарской Республике 1879 1741 102 133 420,4 296,15
УТЭН по Ставропольскому краю 6131 6007 812 888 1583,5 1679,7
УТЭН по Карачаево-Черкесской Республике 590 904 75 107 109,9 212,2
УТЭН по Республике Северная Осетия - Алания 749 681 36 137 242,8 459
УТЭН по Астраханской области 1094 1213 104 268 390 986
Нижневолжское межрегиональное УТЭН 6330 6251 1040 1408 2454 4106
Всего по России 236377 226761 26368 43400 77014 138875
Удельный Вес Северо-Кавказского управления в ЮФО, % 15,90 18,17 48,62 22,76 17,06 21,66
Удельный вес ЮФО по России, % 14,64 15,69 16,68 15,72 16,28 16,83
*Составлено автором.
**УТЭН - территориальное управление технологического и экологического надзора.
Таблица 4
Пообъектное распределение средств краевого бюджета на финансирование природоохранных мероприятий 2006—2008 гг., тыс. руб.
Показатель 2006 г. 2007 г. 2008 г. Темп роста 2006/2007 Темп роста 2007/2008
Всего для проведения природных мероприятий 65000 74093 80250 1,14 1,08
Экологический контроль, всего 14199 17150 11500 1,20 0,67
Экологический мониторинг, всего 6700 8900 7000 1,33 0,79
Изучение состояния окружающей среды, всего - 4275 - - -
Охрана окружающей среды и природных ресурсов, всего 3891 24888 18200 6,40 0,73
Разработка инвестиционных предложений, всего - 1900 -
НИОКР в области охраны окружающей среды, всего 3400 5200 7300 1,53 1,40
Экологическое информационное обеспечение 2891 6280 7700 2,17 1,23
Эколого-мелиоративные меропрития - 5500 -
Источник: «Финансы Краснодарского края - 2003-2007 гг.»
Таблица 5
Поступление налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему за 2004—2007 гг., млн руб.
Поступление налоговых платежей В федеральный бюджет В консолидированный бюджет Краснодарского края
Всего 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
22961 27956 32121 42561 35929 41615 56131 74330
В т. ч. платежи за пользование природны- 1808 3439 4603 4563 2163 188 253 278
ми ресурсами
Удельный вес в общем объеме, % 7,8 12,3 14,3 10,7 6 0,4 0,4 0,37
Источник: Составлено автором, «Финансы Краснодарского края 2003-2007 гг.».
Так, например, в Испании введен налог на автомобили, размер которых определяется в зависимости от количества выбрасываемых в атмосферу загрязняющих веществ; в Германии - на потребление энергии из углеводородного сырья; в странах ЕС и в Японии - на выбросы парниковых газов.
54 -
Во многих странах действуют налоги на упаковку (взимаемые с производителя, например, напитков). Они взимаются в зависимости от вместимости тары, от материала, из которого она изготовлена, от способа дальнейшей утилизации. Такие налоги введены в Финляндии, Германии, Норвегии.
В разных вариантах существуют залогово-возвратные системы. В некоторых странах они используются для экологически грязных и нежелательных продуктов (согласно этой схеме залог возмещается, как только этот продукт надлежащим образом уничтожается), в других — для финансового обеспечения системы сбора утильных фракций отходов потребления.
Предложение по введению экологического налога на экологически нежелательную продукцию и отдельные виды деятельности в перечень российских федеральных налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, отражает принципиальную установку на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.
Наряду с перечисленными инструментами целесообразно установить правовую основу для создания и функционирования целевых экологических фондов, которые сейчас представлены в Российской Федерации целевыми территориальными бюджетными фондами субъектов Федерации и отдельными, в основном иностранными, благотворительными фондами. В мировой практике существует также опыт создания и эффективного функционирования отраслевых целевых фондов для финансирования систем авторециклинга, сбора и переработки упаковки, опасных отходов (например, гальванических элементов, электротехнического и электронного лома) и т. д. Эти фонды формируются за счет средств товаропроизводителей, предпочитающих таким образом решить вопрос ответственности за утилизацию отходов. Последовательная реализация в последние 20 лет принципа ответственности производителя за жизненный цикл продукции, подкрепленная соответствующими экономическими мерами, позволила Европейскому Союзу в настоящее время поставить задачу достижения нулевого показателя размещения отходов в окружающей среде (со всеми вытекающими отсюда выгодами как экономического, так и социального характера).
В странах Евросоюза природопользователи обязаны размещать на банковских депозитах средства, которые используются на рекультивацию нарушенных и загрязненных земель, а также те средства, которые в случае аварии расходуются на экологические мероприятия. Министерство финансов Японии разрешило предприятиям 18 отраслей с особо высокими затратами на охрану окружающей среды ежегодно отчислять 0,15 % суммы продажи продукции в специальный резерв для природоохранных мероприятий, а в отраслях, сильно подверженных конъюнктурным колебаниям, даже 0,3 %.
Во многих странах в целях решения актуальных природоохранных и сопряженных с ними иных задач используется льготное налогообложение. Так в США в 2004 г. принят «Акт 2004 о создании рабочих мест в США». Этим законом производителям биодизеля предоставляются налоговые льготы в 1 цент на каждый процент содержания в моторном топливе биодизеля, изготовленного из первичных масел, и 0,5 цента на каждый процент биодизеля из вторичных масел. Льготное налогообложение вступило в силу с 1 января 2005 г. Его внедрение должно стимулировать развитие нескольких отраслей американской экономики, в том числе сельское хозяйство. Если льготное налогообложение будет действовать на протяжении 10 лет, то в США будет создано 50 тыс. новых рабочих мест. Стимулирование через систему налоговых льгот развития экологического бизнеса и фактически создание самостоятельной отрасли экономики в России является сейчас ключевым фактором для экологизации производства и жилищно-коммунального сектора.
Под экологическим бизнесом понимается хозяйственная или иная коммерческая деятельность, в результате которой непосредственно или через производимую продукцию этой отрасли экономики в конечном итоге происходит улучшение качества окружающей среды. В странах «Большой восьмерки» вклад экологического бизнеса в ВВП составляет от 10 до 24 %. Все более нарастающими темпами происходит развитие новых технологий для чистого производства, энергоэффективной техники и альтернативных источников энергии. Согласно оценкам зарубежных аналитиков мирового рынка, в настоящее время стоимость общего рынка экологических технологий и услуг составляет около 580 млрд долл., и по прогнозам, вырастет почти до 700 млрд долл. к 2010 г., что может уже сравниться с аэрокосмической отраслью или фармацевтическим рынком. В России этот рынок едва достигает 1,4 млрд долл., т. е. около 0,2 % мирового уровня.
Введение налоговых льгот для отдельных видов деятельности, связанных с обеспечением экологической безопасности и охраной окружающей среды (обезвреживание токсичных отходов, рециклинг ре-сурсозначимых отходов, создание природоохранных технологий и техники и др.) позволит создать предпосылки для «перетекания» туда экономической активности. При этом данный сектор экономики по природе своей является высокотехнологичным. В результате уже в среднесрочной перспективе можно решить несколько важных задач — наряду с оздоровлением окружающей среды создать значимый источник налоговых поступлений в бюджет,
55
развивать рынок российских наукоемких технологий, обеспечить занятость населения, сократить затраты бюджетов всех уровней на обеспечение экологической безопасности и компенсационные выплаты населению за ущерб здоровью, обусловленный экологическими факторами.
На этапе разработки проекта концепции Экологического кодекса невозможно проведение детального расчета финансово-экономических последствий введения тех или иных экономических механизмов охраны окружающей среды. Концепцией обозначаются возможные виды экономических механизмов, используемых в практике решения экологических задач наиболее экономически успешными и экологически благополучными странами. В процессе разработки статей Экологического кодекса и предложений по внесению изменений и дополнений в налоговое и бюджетное законодательство будет подготовлено соответствующее обоснование. Вместе с тем с учетом опыта решения
экологических проблем индустриально развитыми странами можно прогнозировать, что введение финансово-экономических инструментов приведет к росту предпринимательской активности в сфере охраны окружающей среды, росту доходов бюджетов и объемов природоохранных инвестиций.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Финансы Краснодарского края 2003-2007: Стат. Сб., Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики. -Краснодар, 2008. - 181 с.
2. Акимова Т. А., Хаскин В. В. Экология. - М.: Юнити, 1998. - 435 с.
3. В. В. Петрунин. Экологическое страхование -необходимый инструмент защиты окружающей среды //Финансы, № 11, 2007. С. 42-45.
4. Гасанов М. Социальная сфера как приоритет развития // Экономист, № 6, 2006. С. 78-82.
