CC BY
26
THE FINANCING OF INFRASTRUCTURE OBJECTS IN THE NETWORK OF STATE PRIVATE PARTNERSHIP ON RAILWAY TRANSPORT Ph. D. (Econ.), Associate Professor Barchukov A.V., Far-Eastern State University of Railway Communication, Doctor of Sc. (Econ.), Professor Leontief R.G.
Senior Researcher of the Computer Center of the Far-Eastern Branch of RAS
Key words: Infrastructure objects, railway transport, state-private partners, means of financing, integration forms of management, project financing, estimation of participation.
Annotation: The conception of state-private partnership grounds in the article, which represents by itself the effective mechanism, combines organizational and administrative potential of state and financing business occasions for investments attraction on railway transport.
Леонтьев Рудольф Георгиевич - д-р экон. наук, профессор, главный научный сотрудник Вычислительного центра Дальневосточного отделения Российской академии наук (г. Хабаровск). E-mail: [email protected]
Барчуков А.В. - канд. экон. наук, доцент ГОУ ВПО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения»
Финансирование инфраструктурных объектов в рамках государственно-частного партнёрства на железнодорожном транспорте
В статье обоснована концепция государственно-частного партнёрства, которая представляет собой эффективный механизм, объединяющий организационный и управленческий потенциалы государства и финансовые возможности бизнеса для привлечения инвестиций на железнодорожный транспорт.
инфраструктурные объекты, железнодорожный транспорт, государственно-частное партнёрство, способы финансирования, интеграционные формы управления, проектное финансирование, оценка участия.
Кризисные явления заставили пересмотреть роль государства в финансировании проектов в ряде отраслей, где требуется значительная модернизация имеющейся инфраструктуры и создание новой, для достижения стабильности национальной экономики. Стратегическая, экономическая и социальная значимость объектов инфраструктурных отраслей исключает возможность их приватизации, а существующие финансовые рестрикции государственного бюджета не позволяют увеличивать текущие расходы по их поддержанию и привлекать дополнительные средства для развития. Учитывая
условия экономического кризиса, частный бизнес (в силу своей неготовности к финансированию долгосрочных рискованных проектов) занял выжидательную позицию, однако, государство позволить себе этого не может, поскольку обязано обеспечить рост национальной экономики в любых, в том числе и стрессовых ситуациях. Исходя из сложившихся предпосылок выявлена необходимость в согласованном взаимодействии между властью и бизнесом, т. е. государственно-частном партнёрстве (рис. 1).
Рис. 1. Среда формирования и развития государственно-частного партнёрства
В последние годы многие крупные инфраструктурные объекты за рубежом обеспечивались государственно-частным партнёрством, в основу которого положено кредитование на частнопредпринимательской основе определённого проекта, в котором созданные активы становятся залогом, а источник погашения займов - денежный поток от реализации проекта. Предоставление гарантии является государственной поддержкой по этому проекту, так как в случае, если необходимость сооружения определяется общегосударственными соображениями, то финансирование должно осуществляться за счёт государственного бюджета [1]. В современном понимании государственно-частное партнёрство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей национальной экономики, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ до обеспечения общественных услуг. В РФ (с её высоким уровнем огосударствления экономики, при остром дефиците инвестиционных ресурсов) разработка и применение различных привлекательных для инвестора форм вложения средств с непосредственным участием и под контролем государства может дать значительные выгоды,
обеспечить приток долгосрочных инвестиций в развитие инфраструктурных отраслей. В РФ государственно-частное партнёрство определяется Федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России на 2010 -2015 годы», где предусмотрено образование дополнительных источников финансирования с целью реализации ряда инвестиционных программ. Их финансирование предусматривается за счёт средств федерального бюджета, Инвестиционного фонда РФ, средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников.
Полнее всего преимущества государственно-частного партнёрства могут быть реализованы при строительстве новых инфраструктурных объектов, поскольку экономическое развитие зон тяготения к проекту гарантирует дополнительные налоговые поступления в бюджет административной территории. Финансовые риски частного инвестора минимизируются за счёт инструментов государственной поддержки и бюджетных обязательств, и при этом участие государства позволяет влиять на нормативную базу регионального или муниципального уровня. В этом случае инвестор, являясь владельцем или арендатором производственных активов, имеет дополнительную мотивацию, поскольку расширяет свои источники финансирования. Таким образом, в целях реализации указанной задачи возможен следующий инструментарий государственно-частного партнёрства (рис. 2).
Рис. 2. Инструменты государственно-частного партнёрства
Можно констатировать, что отсутствие единого подхода к государственно-частному партнёрству (ГЧП) в РФ является препятствием на пути его развития и это объясняется следующими причинами:
1) неспособность регионов, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и экономически обосновать инфраструктурные проекты для инвестора;
2) отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющх соответствующими инструментами и способных инвестировать средства в инфраструктурные объекты;
3) ограничения в долгосрочных кредитах на финансовых рынках, несовершенство законодательной базы, невозможность предоставления бюджетных гарантий, конфликт полномочий и интересов федеральных, региональных и муниципальных органов власти;
4) недоверие бизнеса к власти и наоборот, а также отсутствие четкой политики по отношению к государственно-частному партнёрству.
На сегодняшний день ГЧП в регионах рассматривают как возможность привлечения частных инвестиций или средств из государственных источников, а не как способ реализации инфраструктурных проектов на основе смешанного финансирования. Из всех возможных инструментов ГЧП, приведённых на рис. 1, в основном, используются такие как: Инвестиционный фонд и федеральные целевые программы. Экспертный совет по законодательству при профильном Комитете Госдумы РФ в 2009 г. рекомендовал Модельный закон «Об участии субъекта в государственно-частном партнёрстве», который по-разному был воспринят законодательной и исполнительной органами региональной власти. На данный момент (2010 г.) нет ни одной административной территории, где принят соответствующий закон об участии субъекта РФ в ГЧП, и это понятие законодательно на федеральном уровне не закреплено, хотя широко применяется в различных нормативных актах. Поэтому вопрос о необходимости разработки федерального закона о ГЧП остаётся открытым: будет ли он способствовать развитию этого процесса в регионах или же достаточно внедрения в каждом субъекте нормативного акта, который будет учитывать его специфику.
Для всех инфраструктурных объектов разработаны концессионные модели в рамках Закона «О концессионной деятельности», которые на железнодорожном транспорте не были реализованы. Это объясняется тем, что взаимоотношения государства и частных инвесторов по поводу возмещения расходов и распределения рисков прописаны нечётко. Отсутствие единой идеологии ГЧП приводит к тому, что каждая административная территория развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием, и в подобной ситуации невозможно эффективно реализовать Концепцию долгосрочно-экономического развития РФ на период до 2020 г., где особое внимание уделяется механизму ГЧП.
Железнодорожный транспорт находится в проигрышной позиции (по сравнению с другими видами транспорта), так как потребители его услуг вынуждены платить инфраструктурную составляющую тарифа. Например, на автомобильном транспорте нет ни платы за доступ к инфраструктуре, ни, тем более, земельного налога и, следовательно, дополнительные издержки, перераспределённые на грузоотправителей, приводят к оттоку грузов и к потере конкурентоспособности этой инфраструктурной отрасли. Возможности зарабатывания на рынке у ОАО «РЖД» весьма ограничены: тарифы на перевозки регулируются государством, сохраняются ограничения на использование имущества железнодорожного транспорта в обороте и пр. Поэтому институт ГЧП должен работать, в первую очередь, в этой сфере
национальной экономики, и отсутствие научной парадигмы может стоить очень дорого, причём, не только в финансовом выражении, а также в социальном и технологическом аспектах.
В этой связи, представляется обязательным внедрение ГЧП на железнодорожном транспорте, поскольку крупнейшие промышленные производства созданы преимущественно в восточной части страны, где также сосредоточен топливно-энергетический потенциал и минерально-сырьевые ресурсы, которые значительно удалены от центральных районов, что выделяет железнодорожный комплекс в единой транспортной системе страны. Поэтому реформирование железнодорожного транспорта, в первую очередь, потребовало совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей ГЧП в условиях рыночной экономики. Проводимые преобразования инициировали факторы, стимулирующие повышение финансовой привлекательности этой отрасли национальной экономики для инвесторов, основными из которых являются [2]: нормативно-правовое обеспечение функционирования железнодорожного транспорта; выделение конкурентных видов деятельности; формирование организационной структуры железнодорожного транспорта по видам деятельности и создание финансово независимых субъектов хозяйствования; обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли; выведение из сферы деятельности железнодорожного транспорта непрофильных предприятий и объектов социально-бытового назначения.
Рассмотрение гражданского законодательства определило, что, в зависимости от выбранной организационно-правовой формы, хозяйствующие субъекты могут создаваться в сфере железнодорожного транспорта различными способами, иметь неодинаковую минимальную величину уставного капитала и, что особенно важно, различные альтернативные варианты мобилизации финансовых ресурсов и предоставления гарантий защиты имущественных интересов для своих инвесторов. Для активизации процессов привлечения внешних финансовых ресурсов необходимо форсировать структурные преобразования на железнодорожном транспорте. Проблеме привлечения внешних источников финансирования в сферу железнодорожного транспорта уделяется значительное внимание со стороны руководства ОАО «РЖД». Так, одной из основных задач Концепции реформирования транспортного комплекса является формирование организационно-правовых условий для участия сторонних инвесторов в финансировании развития транспортных мощностей. Однако специфика железнодорожного транспорта, в первую очередь, как важнейшего элемента в общей системе национальной и экономической безопасности определяет необходимость учитывать следующие особенности распоряжения имуществом. Согласно первому пункту восьмой статьи Федерального закона «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» и Постановлению Правительства РФ №57 от 6 февраля 2004 г. «Об ограниченных в обороте объектах имущества
ОАО «РЖД»», существуют две группы видов активов - ограниченное в обороте и неограниченное имущество [3, 4].
Возможные способы финансирования, применимые к ограниченным в обороте видам имущества ОАО «РЖД»: кредиты и целевые займы, в том числе от владельцев подвижного состава; договора подряда, заключаемые ОАО «РЖД» с инвесторами; договора простого товарищества, не предполагающие отчуждения имущества ОАО «РЖД»; учреждения общества, создаваемого совместно с инвесторами, с условием внесения в качестве вклада ОАО «РЖД» в уставный капитал права пользования ограниченным в обороте имуществом. По неограниченным в обороте видам имущества ОАО «РЖД» привлечение финансовых ресурсов может осуществляться по более традиционным для российской правовой практики схемам: концессионные соглашения; аренда объектов недвижимого имущества ОАО «РЖД» на конкурсных условиях с обязательством вложения ресурсов арендатора в их реконструкцию; создание субъекта хозяйствования с передачей инвестору доли (акций) в уставном капитале этого общества в счёт вложений либо с последующей продажей доли (акций) инвестору и направлением полученных средств на соответствующие нужды; договора доверительного управления имущественным комплексом ОАО «РЖД»; договора простого товарищества, предполагающие общую собственность участников на внесённое в виде вклада имущество; лизинг оборудования, который может рассматриваться как инструмент привлечения средств; любые другие способы привлечения капитала, не противоречащие законодательству РФ.
Необходимость привлечения частного капитала связана с тем, что собственные финансовые ресурсы железнодорожного транспорта не обеспечивают полного покрытия всех потребностей развития и комплексной реконструкции основных производственных фондов. При этом, возможность увеличить объёмы указанных ресурсов можно только за счёт повышения тарифов на транспортные перевозки, что означает фактическое перекладывание издержек отрасли на грузоотправителей и пассажиров. Необходимость оптимизации структуры капитала связана со стратегической программой, которая предусматривает три варианта развития: гарантированный, базовый и сценарный [5]. Вместе с тем, показатели работы ОАО «РЖД» значительно отличаются от прогнозируемого базового варианта стратегического развития Компании, и это во многом связано с тем, что до настоящего времени не создана действенная система финансового обеспечения долгосрочных задач, что не позволяет привести производственные активы железнодорожного транспорта в соответствие с требованиями перевозочного процесса. Сегодня финансирование развития обеспечивается, в основном, только за счёт собственных ресурсов ОАО «РЖД», однако, для реализации задач стратегического развития российских железных дорог необходимо использовать все возможные способы финансирования, используемые в мировой практике. Поскольку в рыночных условиях невозможны ранее применявшиеся чрезвычайные меры по ресурсному обеспечению
стратегического развития железнодорожного транспорта, необходимо изыскивать наиболее эффективные инструменты привлечения финансовых ресурсов, включая разнообразные организационно-правовые формы государственно-частного партнёрства. При этом, между государственными и корпоративными структурами возникает взаимодействие в форме сотрудничества, представляющее взаимный интерес. Поэтому, наряду с классическими интеграционными формами, создаются и другие, новые механизмы взаимодействия, которые не могут быть охарактеризованы только как рыночные или только как иерархические [7].
Концепция государственно-частного партнёрства представляет собой эффективный механизм, объединяющий управленческий потенциал государственных органов федерального и регионального уровней, наделённых определёнными властными полномочиями, и финансовые возможности бизнеса для привлечения инвестиций в приоритетные для страны отрасли экономики. Формирование и принятие в РФ нормативно-правовых актов, регулирующих институт государственно-частного партнёрства, становление системы уполномоченных органов, осуществляющих их практическую реализацию, позволяет говорить о формировании новых элементов в механизме административно-правовой организации инвестиционной деятельности с учётом специфики железнодорожного транспорта. Поскольку применительно к финансированию инфраструктурных объектов принципиальное значение имеет то, к какой форме собственности относится объект, то наиболее приемлемой формой ГЧП является проектное финансирование, где объединяются интересы частного инвестора и государства (рис. 3).
Рис. 3. Государственно-частное партнёрство на железнодорожном транспорте
Чтобы реализовать финансирование строительства инфраструктурных объектов на железнодорожном транспорте возможно использование следующего инструмента ГЧП.
• Инвестор за счёт собственных и привлечённых средств осуществляет финансирование строительства, а далее эксплуатирует и обслуживает инфраструктурный объект в течение жизненного цикла.
• Государство в лице уполномоченных органов обязуется принять и зарегистрировать построенный объект, а также оплатить работы и услуги за счёт средств соответствующего бюджета, после ввода объекта в эксплуатацию.
• Срок ГЧП равен нормативному сроку эксплуатации инфраструктурного объекта в соответствии с техническими и функциональными требованиями (в среднем, 20 - 25 лет), что соответствует типовым концессионным соглашениям.
• Оплата начинается с момента передачи инфраструктурного объекта в эксплуатацию и, следовательно, инвестору затягивать сроки строительства нет смысла.
• Цена соглашения (контракта) включает стадии проектирования, строительства, эксплуатации, что исключает остановку работ из-за несвоевременного финансирования, а её определение осуществляется по рыночным нормативам, утверждаемым Министерством транспорта РФ.
• Стороны являются полноправными участниками ГЧП: субъект РФ или муниципальное образование, ОАО «РЖД» и частный инвестор.
ГЧП должно быть хорошо проработано с точки зрения последствий его неисполнения государством. Так, инвестор может применить такую обеспечительную меру, как объект в виде залога. Государство несёт ответственность в форме штрафных санкций в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по соблюдению сроков предоставления земельных участков под объект, юридического оформления предоставляемых документов и необходимых гарантий. Кроме того, прекращение ГЧП предполагает компенсационные выплаты. К инвестору также применяются аналогичные штрафные санкции, в том числе, когда устанавливается несоответствие объекта техническим требованиям. Бюджетная эффективность ГЧП достигается за счёт того, что финансирование начинается только после ввода объекта в эксплуатацию. В качестве негативных аспектов в практике российского ГЧП выделяются такие, как: неумение российских властей позиционировать корпорации и их объединение в качестве полноправных партнёров и участников разработки государственных решений; отсутствие механизма представительства корпорации в региональных администрациях через систему стейкхолдеров [8].
Подготовка ГЧП требует: предварительной работы по внесению в реестр расходных обязательств по ст. 67 Бюджетного кодекса РФ, принятия на региональном уровне специальных правил заключения долгосрочных соглашений (контрактов) и включения в реестр бюджетных обязательств, создания комиссии и разработки конкурсной документации. Оценка
эффективности при реализации инфраструктурных проектов на железнодорожном транспорте с применением ГЧП производится в зависимости от интересов, целей и задач каждого участника с учётом экономической ситуации, специфики инфраструктурного объекта и конъюнктуры рынка: 1) к целям государства при реализации совместных проектов относятся: повышение эффективности управления государственным имуществом; получение бюджетного эффекта; оптимизация государственных расходов; привлечение внебюджетных средств; усиление инновационного потенциала; позитивные изменения на рынке труда; обеспечение экономического роста; 2) к целям ОАО «РЖД» и частных инвесторов: получение конкурентных преимуществ; достижение экономической выгоды; повышение деловой репутации; снижение рисков; внедрение инновационных технологий. Определение возможных условий - сложная процедура, некий компромисс, который в каждом конкретном случае будет иметь свои особенности, исходя из интересов государства, ОАО «РЖД», частных инвесторов, владельцев подвижного состава и пользователей услуг железнодорожного транспорта. При этом, сотрудничество государства и бизнеса является временным, ограничено сроком участия в реализации проекта, и каждый из участников должен определить возможность участия в проекте ГЧП (табл. 1).
Таблица 1
Оценка участия в проекте в рамках ГЧП
Этап Государство ОАО «РЖД» Частный инвестор
Определение стоимости Производится на основании нормативно-сметной стоимости, утверждаемой Минтрансом России
Выбор источников финансирования Бюджетные или привлеченные Собственные или заемные
Распределение полномочий В зависимости от инструмента ГЧП
Прогноз доходов Дополнительные доходы в бюджет Дополнительная прибыль компании Дополнительная прибыль
Прогноз расходов Предоставление налоговых или иных преференций Дополнительные расходы компании Дополнительные расходы инвестора
Оценка социальной эффективности Производится и является основным фактором Производится, но не является основным фактором Не производится
Оценка коммерческой эффективности Производится, но не является основным фактором Производится и является основным фактором Производится и является доминирующим фактором
Партнёрские отношения государства, ОАО «РЖД» и частных инвесторов должны играть важную роль в развитии инфраструктуры железнодорожного транспорта и национальной экономики в целом. Активное участие государства в инвестиционном процессе не случайно, объясняется оно тем, что, согласно
мировому опыту, именно инвестиции в железнодорожную инфраструктуру дадут в будущем, как минимум, трехкратный эффект для экономики страны. Тем не менее, оценка эффективности участия в совместных проектах для его участников будет одним из главных вопросов, особенно в условиях ограниченности инвестиционных ресурсов. На практике ГЧП включает в себя очень сложные, запутанные условия (оговорки) и принимает самые разнообразные формы. Актуальность проблемы подтверждается необходимостью формирования научно-методической базы, создания стратегических финансовых альянсов для решения инвестиционных проблем железных дорог, при которых технические и экономические аспекты работы сливались бы воедино и обеспечивали высокую эффективность транспорта.
Считаем, что именно ГЧП позволит наиболее полно способствовать реализации роли, которую играл и продолжает выполнять железнодорожный транспорт в большом объёме процессов, в частности, в укреплении административно-политической целостности и связности территорий; геополитической устойчивости в условиях внутри- и внешнеполитических вызовов; обеспечении безопасности и национальных интересов; позиционировании государства в политическом пространстве, выстраивании геоэкономической модели РФ в условиях современных глобальных вызовов.
Литература и источники:
1. Барчуков, А. В. Модель кредитования проекта транспортного коридора Япония - Россия - Европа / А. В. Барчуков, Р. Г. Леонтьев // Транспорт: наука, техника, управление. - 2002. - № 6. - С. 2 - 7.
2. Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте с комментариями / А. С. Мишарин [и др.]. - М. : МЦФЭР, 2001. - 240 с.
3. Леонтьев, Р. Г. Континуум императивов государства, корпораций и регионального бизнеса / Р. Г. Леонтьев, Н. П. Веретенников. - Владивосток -Хабаровск : ДВО РАН, 2006. - 420 с.
4. Марков, В. Н. Правовая основа привлечения частных инвестиций в сферу содержания и ремонта грузовых вагонов / В. Н. Марков // Экономика железных дорог. - 2006. - № 2. - С. 71 - 77.
5. Барчуков, А. В. Обоснование системы управления финансами на железнодорожном транспорте / А. В. Барчуков, Р. Г. Леонтьев. - Хабаровск : ДВГУПС, 2009. - 156 с.
6. Барчуков, А. В. Формирование системы ресурсного обеспечения развития региональной сети железных дорог / А. В. Барчуков // Проблемы транспорта Дальнего Востока : материалы Шестой международной научно-практической конференции. - Владивосток : ДВО Российской Академии транспорта, 2005. - С. 126 - 127.
7. Юшкевич, Е. Е. Развитие интеграционных форм управления государственным имуществом / Е. Е. Юшкевич. - Екатеринбург : УрГЭУ, 2007. - 285 с.
8. Харламова, Ю. А. Железнодорожный комплекс в политических процессах российского государства / Ю. А. Харламова. - Ставрополь : Мир данных, 2007. - 192 с.
