CC BY
42
Бюджетная политика
ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕФИЦИТА МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ ПО СРЕДСТВАМ ЭМИССИИ ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Н. Н. ПАРАСОЦКАЯ, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
А. В. ПИСАНОВ, студент факультета учета и аудита Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Муниципальная реформа в России идет несколько лет. За это время состав полномочий у муниципалитетов значительно расширился. Но, несмотря на переданные полномочия, федеральная власть не может в той же мере обеспечить передачи ресурсов для осуществления этих полномочий. В этой ситуации муниципалитетам приходится постоянно изыскивать дополнительные источники финансирования инвестиционных проектов. В противном случае, без выработанной стратегии снижения уровня дефицита и покрытия своих потребностей органы местного управления рискуют столкнуться с острым дефицитом бюджетов, что усугубит и без того сложное положение экономики многих субъектов РФ.
В текущих экономических условиях финансовые перспективы большинства муниципалитетов РФ сулят немало трудностей. Ценовая конъюнктура на рынках энергоносителей находится под давлением в силу технологического рывка США и ряда европейских стран в добыче сланцевых углеводородов1, что детерминирует дефицитное исполнение федерального
1 Кащеев Н.И. Откровения аналитиков: как заработать после выборов? Материалы дискуссии в рамках выставки «Биржевая торговля и инвестиции». 06.04.2012.
бюджета в нынешнем году. На этом фоне статистика по исполнению бюджетов регионов для местных властей выглядит не лучшим образом, а прогнозы снижения динамики темпов промышленного производства в 2012 г. до 3,7 п. п. 2 не вселяют оптимизма3.
В этой сложной ситуации федеральные и региональные бюджеты понесут дополнительную нагрузку финансирования дефицитов местных бюджетов. Проблема усугубляется еще тем, что дотационные субъекты нередко являются одновременно и субъек-тами-донорами ввиду невозможности выделения различных групп встречных денежных потоков и трудностей их взаимозачета (муниципальным властям приходится оплачивать существование учреждений других уровней, размещенных на подконтрольной им территории). Искажение баланса завышает требования местных бюджетов к помощи от бюджетов других уровней 4, что для них также непосильно.
2 Тенденции российской экономики // Аналитический бюллетень. URL: http://vid1.rian. ru/ig/ratmgs/macro_15.pdf.
3 Внешэкономбанк. Макроэкономические тенденции. URL: http://www. veb. ги/соттоп/ир1оа1М^/уеЬ/апа^^/ тасго/201203^Г
4 Панов А. О. Перспективы муниципальных бюджетов в
современных условиях. Материалы конференции «Проблемы
Из-за множественности денежных потоков и проблем взаимодействия муниципальных и региональных правительств единственная мера — законотворческая инициатива районных администраций по изменению налоговых нормативов рискует так и остаться инициативой, что добавляет к проблеме финансирования дефицита бюджетов районов и городов еще несколько усложняющих обстоятельств5:
— несоответствие набора полномочий муниципалитетов и располагаемых ими ресурсов, дополнительные затраты на финансирование объектов федеральной и региональных властей;
— значительные трудности при использовании межбюджетных кредитов;
— проблема поиска и привлечения дешевых финансовых ресурсов из других заемных источников;
— сложная ситуация с управлением собственностью и неразвитая инфраструктура;
— неблагоприятная экономическая конъюнктура, возможность спада производственной активности, снижения объема налоговых поступлений, как следствие, истощение основного источника покрытия затрат.
Не исключено, что во многих субъектах РФ проблема взаимодействия властей различного уровня не стоит так остро, однако даже в случае договоренности о предоставлении регионами помощи или отвлечения средств из федерального бюджета для покрытия потребностей регионов-реципиентов актуальной остается проблема поиска денежных ресурсов.
В конце 2010 г. было 22 профицитных региональных бюджета из 83. Стагнирующий индекс промышленного производства, прогнозируемый дефицит бюджета в 2012 г. в размере в 1 трлн руб. 6, негативная конъюнктура рынка энергоносителей затрудняют получение муниципалитетами межбюджетных кредитов от регионов и федерального правительства.
При сложившейся практике межбюджетного кредитования и неоднократных предупреждениях Минфина России о возможном прекращении программы предоставления субъектам РФ льготных заимствований источниками финансирования отрицательного сальдо остаются банковские кредиты и эмиссия дол-
совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов». 28.09.2011 —30.09.2011.
5 Борисюк Н. К. Организационно-методические аспекты стратегического планирования и проектного финансирования социально-экономического развития на региональном уровне. URL: М1р://%'%г№ аЛ-&і. гиМК^ОШаі1ЛЛіЬаі18.
6 Высказывания А. М. Лаврова информационным агентствам на брифинге для журналистов в Минфине России. URL: М1р://%'%гмг. тіпйп. ru/ru/press/speecMndex. php?id4=7884.
говых обязательств7. На фоне дороговизны кредитных финансовых ресурсов8 (средняя премия по кредиту с учетом инфляции в текущем году составила 5 %9). С финансовой точки зрения размещение долга выглядит привлекательно. Однако муниципалитет-эмитент сталкивается с очевидными проблемами.
Первая проблема — длительная процедура регистрации условий эмиссии в Минфине России и подготовки документов к публичному размещению (в некоторых случаях срок от принятия решения о размещении ценных бумаг на рынке до проведения размещения может достигать 2,5—4 мес.).
Вторая проблема—одним из основных условий успешного размещения муниципальных ценных бумаг на рынке является наличие растущего спроса и восходящей ценовой тенденции, в противном случае обслуживание долга может в дальнейшем оказаться слишком дорогим.
В случае целевого финансирования инвестиций в инфраструктуру посредством эмиссии первая проблема не должна сильно повлиять на решение о выпуске бумаг, тогда как вторая ставит перед властями сложные задачи, решение которых (привлечение внимания к инструментам и повышение доверия) потребует комплексного подхода. Сравнивая структуру и особенности мировых рынков облигаций, можно утверждать, что с ростом ликвидности долговых рынков стоимость обслуживания неизбежно падает, и наоборот (наглядный пример таких крайностей — рынки США и стран PIGS10).
Главным образом, инвесторы вкладываются в облигации развитых стран, чтобы получить доступ к дешевому и надежному инструменту защиты инвестиций (риск дефолта по большинству бумаг стремится к нулю). Однако в последние годы наметилась тенденция к использованию в качестве основы инвестиционных портфелей ценных бумаг развивающихся рынков11.
В этих условиях российские облигации остаются перспективным вложением, поскольку важным крите-
7 Пименов М.Ю. Практика привлечения регионами государственных заимствований. Материалы конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов». 28.09.2011—30.09.2011.
8 Рынок банковских услуг: что почем? URL: http://www. linestorg. ru/news/finances/309.
s Есть ли основания для снижения кредитных ставок. URL: http://www. banki. ru/news/columnists/?id=3694723.
10 PIGS — распространенное сокращение, введенное в 2008 г журналистами и финансовыми аналитиками для обозначения четырех стран — Португалия, Италия, Греция, Испания.
11 Международные инвесторы вкладывают рекордные средства в облигации развивающихся стран. URL: http:// forexgroup24.com/main/685-mirovyie-investoryi-vkladyivayut-rekordnyie-sredstva-v-obligatsii-razvivayuschihsya-stran. html.
рием выбора бумаг этого класса являются макроэкономические данные, которые в сравнении с показателями экономик стран БРИКС (за исключением Китая) и на фоне проблем в Европе держатся достойно.
Но умело управлять экономикой на федеральном уровне и выдерживать хорошие статистические показатели недостаточно. Инвесторов интересует качество обеспечения бумаг федерального и местного уровней, а муниципальным бумагам РФ международные агентства рейтингов не присваивают.
И все же отметим, что в условиях дефицита ликвидности финансового рынка РФ на иностранцев можно возлагать некоторые надежды, поскольку наблюдается рост участия банков-нерезидентов при увеличении общего объема долгового рынка РФ, что дает шанс привлечь дополнительную ликвидность и удешевить заимствования.
Несмотря на указанные трудности, кредитная надежность муниципальных облигаций доказывается статистическими данными. С 25.08.2010 по ним было объявлено всего лишь три дефолта (причем два из них — технические, что является следствием спада промышленного производства в кризисный период12). Все дефолты были по купонным выплатам по долгам Клинского района (объем эмиссии—300 млн руб.). В настоящее время транш погашен полностью13.
Вопрос надежности ценных бумаг затрагивает и такие аспекты долгового финансирования, как качество непосредственно обеспечения, лежащего в основе финансирования траншей и предоставляемого в качестве залога в некоторых случаях. Обеспечение долга должен генерировать приемлемый денежный поток, иначе его обслуживание может превратиться в тяжелое бремя.
Потребности муниципалитетов в деньгах на нужды проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве, транспорте, энергетике и производстве предполагают помещение их в пул инвестиционных объектов, но в условиях современного состояния управления финансами большинства муниципалитетов требование нерезидентов к качеству активов зачастую невыполнимо. И здесь интересны достижения западного финансового инжиниринга, который материализуется во множество продвинутых технологий конструирования долгов для удовлетворения требований к качеству активов даже самых взыскательных инвесторов.
Опыт западного (в частности США) финансового рынка предлагает бесчисленное количество инстру-
12 Официальный сайт Клинского муниципального района Московской области. URL: http://www. Ыти1у. ги/ргот.
13 Дефолты. URL: Ы1р://%'%г^ rusbonds. гиМеГ asp?go=1&s
ec=3&cat=0&def=&grnt=0&bdate=&edate=#rslt.
ментов секьюритизации долга14: облигации под доход от владения имуществом, облигации под налоговые платежи, рефинансированные облигации и пр.
Вероятно, для решения проблемы удешевления стоимости займа на открытом рынке следует рассмотреть такой инструмент, как рефинансированные облигации — ценные бумаги, обеспеченные правительственными обязательствами, что применительно к ситуации на рынке муниципальных облигаций РФ является, возможно, оптимальным решением проблемы отсутствия ликвидности, так как позволит существенно снизить кредитный риск и дать инвесторам инструменты для анализа качества обеспечения (все офшорные зоны, к примеру, имеют рейтинги крупнейших международных рейтинговых агентств).
Если обеспечить муниципальные облигации федеральными долговыми ценными бумагами, то можно существенно повысить их привлекательность для иностранного капитала без немедленного повышения качества управления традиционными объектами обеспечения долга, что позволит направить привлеченные средства на обновление основных фондов, ресурсной базы местных предприятий, повысить их рентабельность и в дальнейшем финансировать дефицит за счет роста налогооблагаемой базы.
Эти меры призваны упростить доступ к иностранным инвестициям и высоконадежным инструментам. Они в перспективе позволят решить проблему дефицитности муниципальных бюджетов качественно новым способом, повысить эффективность управления на местах, улучшить состояние инфраструктуры.
Вопрос эффективного финансирования дефицита муниципальных бюджетов должен быть поддержан на законодательном уровне. Необходимы практические меры по рефинансированию муниципальных долгов. В конечном итоге, это даст качественный импульс развитию финансового рынка РФ и разрешит ряд противоречий в становлении отечественной промышленности.
Список литературы
1. Кащеев Н. И. Откровения аналитиков: как заработать после выборов? Материалы дискуссии в рамках выставки «Биржевая торговля и инвестиции». 06.04.2012.
2. Пименов М. Ю. Практика привлечения регионами государственных заимствований. Материалы конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов». 28.09.2011—30.09.2011.
3. Фабоцци Ф. Дж. Финансовые инструменты. М.: Эксмо, 2010. С. 864.
14 Фабоцци Ф. Дж. Финансовые инструменты. М.: Эксмо, 2010. С. 864.
