CC BY
80
УДК 323.174 Е.Ю. Логинова, аспирантка каф. политических наук, КемГУ
ФЕНОМЕН РЕГИОНАЛЬНОЙ ПРАВЯЩЕЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Научные интересы: вопросы формирования и функционирования современной российской бизнес-элиты, в том числе на уровне субъектов Федерации (в частности, на примере Кемеровской области); проблемы взаимодействия федеральной и региональной субгрупп отечественной правящей политической элиты; место и роль средств массовой коммуникации в политическом процессе.
В статье рассмотрены вопросы формирования и функционирования современной отечественной региональной правящей политической элиты. Автор приходит к выводу, что в России начала 2000-х гг. в условиях становления государства-корпорации наблюдается постепенное формирование некой универсальной модели региональной правящей политической субэлиты. Ее можно охарактеризовать как центроопределяемую элиту, которой присуща жесткая подчиненность регионального руководства федеральному центру, что пришло на смену определенному ослаблению связи «регион - Центр» периода второй половины 1990-х гг. ■
E.Y. Loginova, Kemerovo State University
ON THE ISSUE OF THE RULING REGIONAL POLITICAL ELITE IN MODERN RUSSIA
The article analyzes issues of emergence and functioning of the modern rul-ing regional political elite. The author concludes that a gradual emergence of a universal model of the regional ruling sub-elite exists in Russia of early 2000-s along with formation of a state-corporation. The model can be defined as elite with strict subordination of the regional authorities to the federal "center", which followed a weakened connection between the "center" and the regions in late 1990-ies. ■
* * *
В последние 10-15 лет на российском политическом поле активно действуют три игрока: федеральная власть (прежде всего исполнительная власть), крупный бизнес и региональная администрация, из которых последняя в силу своей неоднородности и особого, срединного положения между верховной властью и народом играет
специфическую роль.
Если за федеральной политической правящей элитой закреплены функции стратегического управления и распоряжения стратегическими ресурсами, то региональная правящая политическая элита сфокусирована в большей степени на принятии и осуществлении функций тактического, оператив-
ного управления. В СССР политическая элита на всех уровнях носила однотипный партийно-государственный характер. Симбиоз партийной и государственной власти распространялся вплоть до районного уровня, который и составлял фундамент всего правящего класса. Эта ситуация порождала проблему разделения функций партийных и государственных органов власти, но партия не подменяла Советы, а направляла их деятельность [1]. Преобразования 1990-х гг. разрушили советскую систему взаимоотношений Центра и регионов. «Начало рыночных реформ в 1992 г. стало новым этапом в процессе регионализации государства, - отмечает, в частности, А. К. Магомедов, - ... ельцинская “шоковая терапия” открыла матрешку регионализма.» [2].
Современный регионализм исходит, во-первых, из примата специфических локальных, в первую очередь, экономических интересов. Во-вторых, он основан на включении регионов в международные взаимосвязи, что не требует однотипности экономических, социальных и политических условий в рамках государства. В-третьих, новый регионализм стал возможен на основе новых информационно насыщенных отраслей, в то время как индустриальный регионализм базировался на «традиционных» отраслях: добывающей промышленности, металлургии, машиностроении и т. п. [3]. Такая спецификация усиливает диверсификацию регионов.
Субъекты Российской Федерации априори отличаются крайней неоднородностью природно-климатических,
социально-экономических, историче-
ских и иных характеристик. Например, по площади 89 [4] субъектов РФ различаются в 338 раз, по численности жителей - в 376, по уровню урбанизации - от 0 до 100 % горожан [5], а также по объ-
ему ВРП и другим экономическим показателям. Эта дифференциация стала дополнительным аргументом сторонников усиления позиций регионов в России периода середины-конца 1990-х гг. Тогда даже высказывались идеи о возможном суверенитете некоторых республик и областей.
Еще одна характерная особенность российских регионов - отсутствие единой, универсальной модели региональной правящей группы. В стране наблюдается структурная и функциональная диверсификация региональных политических элит. В связи с чем мы имеем дело с широким спектром действующих на региональном уровне политических режимов, которые отличаются относительно высокой устойчивостью. Например, А. С. Кузьмин, Н. Дж. Мелвин и В.Д. Нечаев, используя метод, восходящий к предложенной Р. Далем концепции полиархии (она включает два существенных измерения: возможности оппозиции и возможности политического участия) и определив в качестве ключевых индикаторов политического развития региона формальноправовое разделение властей, конкурентность выборов и уровень партийности регионального законодательного органа, выделили 12 потенциальных типов и подтипов региональных политических режимов [6]. «В регионах России не столько конструкция органов власти влияет на характеристики региональных политических режимов, сколько сами эти характеристики (плюрализм /монополизм, характер и уровень институционализации) определяют практики институционального устройства и значение региональных органов власти, -делает вывод В. Я. Гельман. - Однако эффекты диверсификации приводят к тому, что от региона к региону это влияние проявляется в различных фор-
мах, и указанная зависимость носит нелинейный характер» [7].
Начиная с октября 1993 г., две тенденции определяли характер институционализации региональных политических режимов. Первая - доминирование органов исполнительной власти и губернатора [8] над остальными институтами, в том числе над представительными органами власти (смещение центра власти к органам исполнительной власти отмечалось как в федеральном Центре, так и в регионах). В краях были приняты уставы, предусматривающие слабые позиции законодательных органов и сильные - губернаторов; в республиках превалировал вариант конституции с сильной легислатурой; в областях уставы допускали наличие как слабой, так и сильной законодательной власти. Вторая тенденция - практически полный отказ Центра от вмешательства во внутриполитические конфликты в регионах в обмен на лояльность региональных лидеров правящему режиму и лично Президенту страны [9].
Немалое значение для развития подобной ситуации имел факт введения прямых альтернативных выборов губернаторов [10] и то, что именно губернаторы и председатели региональных законодательных собраний представляли субъекты РФ в Совете Федерации. Все это происходило на фоне ослабления власти Центра. В такой ситуации региональная власть выступала как вполне самодостаточная субстанция. «Каждый руководитель создает собственную модель, которая наилучшим образом соответствует его собственным представлениям о власти, особенностям, ресурсам и положению региона, - констатируют Н.Ю. Лапина и А.Е. Чирико-ва. - Власть в большинстве случаев остается доминирующим актором в своих регионах. По крайней мере, это утвер-
ждение справедливо для стабильных регионов» [11]. Однако, как замечает К. Мацузато, «на самом деле даже в позднеельцинский период главам регионов чрезвычайно важно было стать эксклюзивным партнером Центра. Их эксклюзивный статус в отношениях с Москвой являлся и является одним из двух главных условий стабильности их режимов. Вторым выступает создание и сохранение “пакта элит”» [12].
То есть, не взирая на усиление регионов, отношение с Центром остается серьезным инструментом на пути удержания власти. Поэтому при всей слабости федеральной власти (особенно в конце правления Б.Н. Ельцина) не состоялся новый «парад суверенитетов». Центр (в силу различных причин, прежде всего из-за возможности обеспечения безопасности) удержал свои позиции. Потому усиление роли Центра, связанное с приходом к власти В.В. Путина, стало явлением закономерным. Но, на наш взгляд, утвердившееся в начале 2000-х гг. мнение о том, что вольный федерализм ельцинского периода резко сменился жестким централизмом правления Путина, не совсем верно. Мы скорее наблюдаем становление государства-корпорации на обломках государства-империи со всеми вытекающими отсюда для региональной правящей субгруппы (которая с 1993 г. утверждала региональный централизм) последствиями. Если посмотреть на решения и шаги, предпринятые властью центральной в отношении власти региональной с 2000 по 2005 гг., с точки зрения корпоративизма, то все становится на свои места.
Произошла трансформация института полномочных представителей Президента РФ, введенного Указом Президента РСФСР Б. Ельцина от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в
РСФСР». 13 мая 2000 г. вышел Указ Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [13]. Россия была поделена на семь федеральных округов (Центральный, СевероЗападный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный), в каждый из которых был назначен полпред Президента, организован аппарат
Система отличается строгой иерархией с доминирующей ролью Центра, как видим из схемы.
Следующей ступенью «отторжения» региональных правителей от федеральной власти стало изменение системы представительства субъектов РФ в Совете Федерации. Если в конце XX в. в нем заседали губернаторы и председатели законодательных собраний (что давало им возможность непосредственно влиять на принятие важных государственных решений и создавать некие коалиции, в частности, регионов-
«доноров»), то в начале XXI в. на их место пришли «представители» исполнительной и законодательной ветвей власти регионов. Их кандидатуры предлагались губернатором и председателем законодательного собрания соответственно и утверждались региональным парламентом. Это вызвало негативные оценки со стороны глав региональных администраций, утративших часть сво-
полпреда, координационный совет по безопасности в федеральных округах. Главной задачей полномочных представителей стало «укрепление вертикали власти». При этом в субъектах РФ действуют главные федеральные и федеральные инспекторы, подчиняющиеся полпредам. В результате, вертикаль власти «Центр - регионы» в России к концу 2005 г. имела следующий вид:
ей федеральной власти [14]. В то же время за губернаторами оставался такой важный ресурс, как народ, их избравший - они занимали свои места в результате волеизъявления населения регионов.
Поэтому еще более заметной, но менее дискуссионной стала фактическая отмена губернаторских выборов и замена их на новую схему приведения к власти глав регионов. Полпреды представляют кандидатуры Президенту РФ на рассмотрение, затем утвержденная кандидатура вносится на утверждение законодательного собрания региона, причем в случае, если депутаты не утвердят кандидатуру с третьей попытки, законодательное собрание может быть распущено. Право отправлять в отставку губернаторов также принадлежит Президенту. Возникшее позже предложение о возможности выдвижения кандидатов на пост губернатора победившей на региональных выборах партией не пред-
ПРЕЗИДЕНТ РФ
Администрация Президента РФ
Полпреды Президента РФ в федеральных округах
Г лавные федеральные и федеральные инспекторы
Координационные советы по безопасности в федеральных округах
ГУБЕРНАТОРЫ
ставляется адекватной компенсацией, так как побеждает в большинстве случаев «партия власти». В 2005 г. 54,5 % (24 из 44) глав субъектов РФ из числа утвержденных по новой процедуре губернаторов досрочно обратились к Президенту с просьбой подтвердить полномочия [15]. Новых губернаторов в 2005 г. в стране появилось только 12 человек, 27 % от общего количества утвержденных по новой процедуре. Значит, 73 % Глав администраций субъектов федерации сохранили свои посты в преобразованной структуре госуправления в 2005 г., когда процедуру утверждения губернаторов прошли половина из 88 действующих глав регионов.
По сути, в настоящее время окончательно закреплена моноцентричность существующей в России власти, где единственным центром инициирования и принятия решений становится Кремль. Региональные лидеры утратили статус политических акторов федерального масштаба. Региональный правящий класс, ранее, образно говоря, входивший в совет директоров корпорации «Российская Федерация», оказался в роли менеджеров среднего звена, чье назначение и снятие с должности зависит от решения вышестоящих руководителей. В стране происходит формирование новой, корпоративистской модели экономического и социально-политического развития, характеризующейся усилением роли государства и сокращением степени непосредственного участия населения в управлении страной, в частности, через возможность голосовать на прямых альтернативных выборах глав субъектов Федерации.
Позиции региональной правящей подгруппы на отечественном политическом поле претерпели значительные трансформации за период 1993-2006 гг. Одновременно принципы образования и
функционирования регионального
управляющего меньшинства в большинстве своем остались неизменны. По-прежнему активен номенклатурный принцип регионального элитообразова-ния. Попадание в правящий класс почти целиком зависит от личных предпочтений того или иного должностного лица в иерархии, принимающего решение о государственном и возможном политическом будущем патронируемого чиновника или политика [16]. Региональная элита подконтрольна местной администрации, лично губернатору. Для нее характерна жесткая иерархичность. Относительно размытая политикоидеологическая ориентация - следование в фарватере политических предпочтений реальной власти, что в периоды усиления Центра оборачивается поддержкой так называемой «партии власти». Это порой приводит к абсурдным ситуациям. Например, губернатор Томской области В. Кресс состоял в КПСС, НДР («Наш дом - Россия»), ныне - в «партии власти» «Единая Россия». Глава Ярославской области А. Лисицын побывал в рядах КПСС, «Демвыбора России», НДР, ныне - член «Единой России». Губернатор Самарской области К. Титов прошел через КПСС, Российское движение демреформ, ДВР, НДР, «Голос России», СПС, Российскую партию социальной демократии, Социал-демократическую партию России, ныне - в партии «Единая Россия»
[17].
Накануне выборов различных уровней задачи регионального истеблишмента заключаются в форсировании местного партийного строительства в русле патерналистской модели отношений с региональными политическими структурами. Задачи реализуются по четырем основным направлениям. Во-первых, через активное формирование
подконтрольной партийной структуры максимально возможного в данном регионе политического спектра. Во-вторых, путем создания различных консультативных органов и общественных палат при местных администрациях и представительных органах власти регионов. В-третьих, посредством налаживания взаимодействия руководства предприятий, составляющих территориально-экономическую инфраструктуру региона, с лидерами профсоюзов. В-четвертых, инициируя расколы и размежевания в политических группировках, пытающихся сохранить независимые политические позиции, либо, в силу своей партийной принадлежности, составляющих оппозицию курсу администрации региона [18].
Не меньший, чем система государственной власти, интерес представляет система организации власти в регионах. Здесь прослеживается прямая связь между природно-географическими, научными, экономическими ресурсами региона и его политическим весом в стране. То есть чем выше стратегическое значение субъекта Федерации, тем больше у него (его правящей группы) возможностей влиять на принятие стратегически важных государственных решений в той или иной сфере. Однако надо учитывать, что в роли фактического собственника ресурсов (например, имеются в виду компании - собственники месторождений нефти, газа или угля, владельцы градообразующих предприятий и т.п., собственники главных источников налоговых поступлений в бюджеты и внебюджетные фонды) выступает бизнес.
В данных условиях к российской региональной правящей политической элите можно отнести тех, кто способен (допущен Центром) к принятию и осуществлению стратегически важных ре-
шений на уровне субъекта Федерации, реже на федеральном уровне.
Численность региональной правящей группы в каждом из субъектов РФ при этом составляет несколько десятков человек (среднее число от общей численности групп российского правящего класса, потенциально способных оказывать влияние на приятие и осуществление стратегически важных решений на региональном уровне).
Таким образом, в начале 2000-х гг. правящие субгруппы регионов РФ вынуждены были пойти на значительные уступки (фактически отказаться от активной игры на федеральном политическом поле) в пользу Центра в обмен на его лояльность и экономическую поддержку. «Третейским судьей» конфликтов на уровне регионов оказывается федеральный Центр. Потому региональное лидерство как таковое (здесь мы не имеем в виду «виртуальное лидерство», создаваемое средствами масс-медиа) осуществляется с оглядкой на Кремль. В результате даже «абсолютное доминирование и бесконтрольность» региональных руководителей сегодня приглушается - их кандидатуры согласовываются с Президентом страны.
В итоге мы наблюдаем постепенное формирование некой универсальной модели региональной элиты, точнее, региональной правящей политической субэлиты, которую можно определить как центроопределяемую элиту. Для нее характерна жесткая подчиненность регионального руководства Центру. Ей присуща жесткая иерархия как в отношениях регион - Центр, так и внутри региональной управляющей субгруппы, в которой доминирует глава исполнительной власти - губернатор. Возникающие конфликты между сегментами правящей субгруппы региона разрешаются в соответствии с «линией Центра».
Отношения бизнес-элиты и региональной власти носят договорной характер и касаются в большей степени социальноэкономического комплекса. Бизнес-элита выводится из политики, в том
числе и на региональном уровне. В свою очередь население региона фактически выключено из механизмов влияния на региональную исполнительную власть, поскольку население субъекта Федерации не принимает непосредственного участия в выборах главы региона.
ЛИТЕРАТУРА
1. Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 гг). Монография [Текст] / В. П. Мохов. - Пермь: Пермское книжное издательство, 2003. - С. 52-53.
2. Магомедов А.К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья) [Текст] / А.К. Магомедов / - М.: Изд. центр науч. и учеб. прогр., 2000. - С. 58. См. также: Агранат. Г. О региональном развитии и региональной политике [Текст] / Г. Агранат // Свободная мысль. - 1996. - № 9. - С. 23.
3. См., напр: Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 гг). Монография [Текст] / В. П. Мохов. -Пермь: Пермское книжное издательство,
2003. - С. 66.
4. До 1 декабря 2005 года в состав РФ входили 89 субъектов. 1 декабря 2005 года вступил в силу документ об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край (http://krai.perm.ru). В результате, число субъектов Федерации сократилось до 88.
5. Марченко Г.В. Сущность и цели выравнивания уровней социально-экономического развития регионов России [Текст] / Г.В. Марченко, О. В. Мачульская // Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания. - М.:
ИЗД, 1998. - С. 22. См. также: Зубаревич Н. Сопротивление пространства [Текст] / Н. Зубаревич // Коммерсантъ. - 2006. - 27 июля. - С. 7.
6. Кузьмин А.С. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации [Текст] / А.С. Кузьмин, Н. Дж. Мелвин, В.Д. Нечаев // Политические исследования. - 2002. - № 3. - С. 142-155.
7. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики [Текст] / В.Я. Гельман // Политические исследования - 1998. - № 1. - С. 103.
8. Здесь и далее мы будем использовать слово «губернатор» для обобщенного обозначения всех глав субъектов Российской Федерации: губернаторов, глав областных и краевых администраций, президентов республик.
9. Более подробно эту проблему рассматривает, например: Гельман В.Я. Региональные режимы: завершение трансформации? [Текст] / В.Я. Гельман // Свободная мысль.
- 1996. - № 9. - С. 13-22; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики [Текст] /
В.Я. Гельман // Политические исследования
- 1998. - № 1. - С. 87-105.
10. См.: Авдонин В.С. Рязанская область: от «централизма Ельцина» к «централизму Путина» через «антицентралистскую девиацию» [Текст] / В.С. Авдонин // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей. Славяно-евразийские исследования.
- Вып. 1. - М.: Материк, 2004. - С. 14-83; Краюшкина С.В. Исполнительная власть в регионах: десять лет реформ [Текст] / С.В. Краюшкина // Современные гуманитарные знания. - 2002. - № 2. - С. 21-32; Крышта-новская О. Анатомия российской элиты [Текст] / О. Крыштановская / - М.: Захаров, 2005. - С. 118-144.
11. Лапина Н.Ю. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего [Текст] / Н.Ю. Лапина, А.Е. Чирикова // Социологические исследования. - 2001. - № 4. - С. 20.
12. Мацузато К. Предисловие [Текст] //
Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей. Славяно-евразийские исследования. - Вып. 1. - М.: Материк,
2004. - С. 8-9.
13. Более подробно о полпредстве в России в 1990-е годы см., например: Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года [Электронный ресурс] // Режим доступа:
http://2002.kremlin.ru/pressa/2000051302.html
[26.02.2006]; Указ Президента Российской Федерации «О внесении дополнения и изменения в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849» от 30 января 2001 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.dosye.ru/docs/ru ukaz021 .htm
[26.02.2006]; Афанасьев М.Н. Институт представителей президента Российской Федерации в регионах России. Документальное описание [Текст] / М.Н. Афанасьев // Эффективность осуществления государст-
венного управления в России (период президентства Ельцина). Рабочие материалы. -М.: ИЗД, 2002. - С. 270-273.
14. Коммерсантъ-Власть. - 4 июля 2000. -№ 26 (377). - С. 12-13.) // Режим доступа: http://www.kommersant.ru/k-vlast/default.asp?cissue=26&cvear=2000 [30.03.2005].
15. Список главы субъектов Российской Федерации, утвержденные в 2005 году по новой процедуре см.: Камышев Д. Навстречу предвыборам [Текст] / Д. Камышев // Коммерсантъ-Власть. - 2006. - № 2 (656). -
С. 30.
16. См.: Бадовский Д.В. Региональные элиты в постсоветской России: особенности политического участия [Текст] / Д.В. Бадовский, Д.В. Шутов // Кентавр. - 1995. -№ 6. - С. 3-22.
17. ... отчего все партии власти на одно лицо? [Текст] // Аргументы и факты. - Декабрь 2005 года. - № 50 (1311). - С. 12.
18. Бадовский Д.В. Региональные элиты в постсоветской России: особенности политического участия [Текст] / Д.В. Бадовский, Д.В. Шутов // Кентавр. - 1995. - № 6. - С. 9-10.
УДК 316.647.5 (2РОС. - 4Чит.)
Е.А. Маркова, ассистентка каф. социологии и философии права, ЧитГУ
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ТОЛЕРАНТНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Научные интересы: политическая социология, этносоциология, социология международных отношений, социальная экология, политическая культура толерантности, социологические исследования в области формирования либерально-демократических ценностей и т.д.
В статье отражены результаты работы Комитета образования, науки и молодежной политики Читинской области, а именно - реализация приоритетного национального проекта «Образование», внедрение Федеральной целевой программы развития образования, организация мероприятий, призванных соз-
