CC BY
68
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 История и политология Выпуск 3 (8)
ФЕНОМЕН ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННЫХ РОССИЙСКИХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССАХ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ
Т. В. Соколова
Пермский государственный университет, 614990, Пермь, ул.Букирева, 15
Предпринята попытка охарактеризовать губернаторскую власть в контексте современных политических процессов - децентрализации 1990-х гг. и рецентрализации 2000-х гг. Дана оценка направлений развития и последствий реализации инициатив Кремля, направленных на реформирование губернаторской власти.
Феномен губернаторской власти, возвратившись в политический и научный контекст в начале 1990-х гг., занял серьезные позиции во внутриполитической жизни России.
Именно на губернаторской власти была сосредоточена политика децентрализации, а впоследствии - политика рецентрализации1. За повышением статуса субъектов федерации и их глав последовала политика федерального центра, направленная на понижение этого статуса. Региональная политика была одним из самых важных составляющих внутренней политики при Б. Ельцине, сегодня - это один из приоритетов внутренней политики В. Путина.
На ослабление власти губернаторов направлена административная реформа, начатая в 2000 г. Одни исследователи отмечают, что принимаемые федеральным центром меры все более сводят на нет губернаторскую власть2. Другие склонны полагать, что введение института «назначения» дает губернаторам большую свободу действий3. Обе позиции справедливы. Однако, чтобы четко обозначить вектор развития современной региональной политики, необходимо, как представляется, выделить в проблеме губернаторской власти, ее статуса и влияния два уровня: федеральный - позиция по отношению к центру - и региональный - позиция по отношению к региону. Рассматривая проблему таким образом, можно обнаружить ключевые характеристики современной губернаторской власти.
Одним из значимых шагов в рамках административной реформы стали инициативы по укрупнению регионов.
Сегодня объединение сложносостав-ных субъектов федерации не только разворачивается одновременно с реформой сис-
темы власти, но и вытекает из нее. На наш взгляд, этот процесс задумывался как один из шагов по наступлению на губернаторскую власть. Однако результаты его несколько отличаются от задуманного.
Объединительные процессы начались совсем недавно, их роль в российском политическом процессе сегодня еще только становится предметом исследования. Проблема влияния процессов укрупнения на губернаторскую власть в контексте продолжающейся административной реформы находится сегодня в центре как научных, так и публицистических дискуссий4.
Необходимо отметить, что текущий момент - стартовая фаза укрупнения российских регионов, растянутость во времени процесса укрупнения - не позволяет делать далеко идущие выводы: ситуация выглядит неоднозначной, и реальность будет вносить свои коррективы. При этом именно текущий момент делает укрупнение регионов одной из наиболее важных составляющих в дальнейшем развитии административной реформы и осуществлении губернаторской власти.
В данной статье мы предпримем попытку дать ответ на некоторые из поставленных вопросов: в каком направлении развивается административная реформа - ослабляют или усиливают губернаторскую власть реализованные инициативы Кремля, как отражаются на позициях губернаторов объединительные процессы.
После создания Российской Федерации губернаторы стали той силой, на которую вынужден был опираться президент, чтобы сохранить целостность страны и свою власть. На встречах с губернаторами Б. Ельцин говорил следующее: «Опираюсь на вас, надеюсь на вас. Я настаиваю, чтобы
© Т.В.Соколова, 2007
приоритет во всех делах был за вами, а не за федеральным центром»5.Как отмечают Н. Лапина и А. Чирикова, «заполняя вакуум власти, Б. Ельцин передал на уровень субъектов Федерации обширные властные полномочия, заключив с региональными руководителями политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность»6. Очевидно, что в этот период губернатор признавался на федеральном уровне как действительный федеральный политик.
Президент Б. Ельцин ввел губернаторов в большую политику еще в 1993 г., высказав идею формирования совета глав региональных администраций. После введения выборности глав регионов губернаторы получили еще большую власть, основанную на легитимности, и вышли из президентской системы патронажа. Они стали реальными политическими игроками федерального уровня. На выборах в январе 1997 г. в 40 регионах 56 % ельцинских назначенцев проиграли выборы7.
Для федерального центра держать под контролем столь нестабильную и зависимую от растущих амбиций губернаторов государственную систему становилось непросто. Как известно, с 2000 г. федеральный центр начинает проводить политику «реванша» в отношениях с регионами. Одним из способов влияния на губернаторский корпус стало подготовленное федеральной властью массовое добровольное расторжение договоров о разграничении предметов ведения, которые являлись реально действующим инструментом политического торга между центром и регионами. Как отмечает Р. Туровский, эту кампанию с помощью лояльных губернаторов активно проводил Д. Козак8. Одним из губернаторов, публично поддержавших инициативу добровольного расторжения договоров, был губернатор Пермской области Ю. Трутнев. В 2002 г. о своей готовности отказаться от договора по разграничению полномочий с федеральным центром заявил даже известный своими сепаратистскими настроениями Э. Россель.
Еще один и, пожалуй, наиболее существенный, по нашему мнению, шаг в направлении рецентрализации - изменение порядка формирования Совета Федерации, выведение оттуда губернаторов, которые
обладали в тот момент достаточно высоким авторитетом и влиянием. Вместо Совета Федерации губернаторы получили совещательный орган - Госсовет.
Создание Госсовета явилось одной из мер, принятых центром для предотвращения недовольства губернаторов проводимыми реформами. Однако отсутствие у Госсовета властных полномочий сделало его декоративным совещательным органом, тем не менее губернаторы принимали активное участие в его работе. В Госсовете был сформирован президиум из семи губернаторов, которые два раза в год сменяли друг друга. Губернаторам был необходим такой переходный период от обладания широкими полномочиями к их потере. В Госсовете в этот период они так или иначе могли согласовывать свои позиции. А. Зудин назвал данный период «становлением режима консультаций»9.
Еще одной «компенсацией» утраты позиций для губернаторов стало предоставление права отстранять от должности глав местного самоуправления (за исключением глав столиц и административных центров регионов)10. Раньше этим правом обладал только президент. Как справедливо отмечает О. Крыштановская, эта мера не столько компенсировала губернаторам потерю власти, сколько еще раз указывала на то, что теперь Кремль предлагает им заниматься своими внутренними проблемами, главным образом хозяйственными, «не влезая в большую политику»11. Тем не менее указанное нововведение повышало статус губернатора в регионе.
В начале 2001 г. произошло так называемое «обнуление» губернаторских сроков. Их отсчет был начат с 1999 г. (первые выборы после принятия федерального закона, который ограничил губернаторские полномочия двумя сроками подряд). Как отмечает Р. Туровский, «это создало фантастический сюжет несовпадения политики с арифметикой, когда губернаторы смогли избираться на третьи-четвертые сроки, по закону ставшие первыми-вторыми»12.
Проведение в жизнь такого решения позволяло определенным фигурам оставаться у власти. И назначать президент стал в основном действующих руководителей. Сохранение власти при этом обменивалось на ослабление регионального влияния.
А. Чирикова в этой связи говорит: «...отчетливо проявлялась тенденция к стремлению центра доминировать над регионами "любой ценой"»13. Показательной в этом смысле является поправка «Единой России», внесенная в декабре 2004 г., предусматривающая переаттестацию уже действующих губернаторов. Согласно ей главам регионов, избранным еще до вступления в силу нового закона, рекомендуется поставить перед президентом вопрос о доверии, о фактическом переназначении себя. Исходя из целей и задач федеральной власти, принятие указанной поправки было вполне оправданным, поскольку полномочия многих губернаторов истекали только в 2009 г., уже по завершении конституционного срока правления самого президента.
Одновременно с созданием федеральных округов возникла идея укрупнения регионов. На сегодняшний день прошли референдумы по вопросу объединения в девяти субъектах РФ, приняты решения о создании четырех новых краев - Пермского, Красноярского, Прибайкальского (Иркутского) и Камчатского.
Выстраивая вертикаль власти, федеральный центр стремится уменьшить число акторов, с которыми необходимо взаимодействовать, прежде всего передав сложности взаимоотношений с этническими автономиями на нижний уровень.
Проводя кампанию по укрупнению субъектов федерации, свои цели преследует и федеральный центр, и губернаторы. И на данный момент региональные лидеры, на наш взгляд, добились большего.
Если целью центра является унификация систем управления всех субъектов РФ, то уже сегодня можно говорить о том, что, несмотря на такую тенденцию (обусловленную законодательными изменениями), инерция региональных режимов по-прежнему ведет их разными путями развития. К примеру, в Пермском крае закреплено разделение должностей губернатора и премьер-министра. Первоначально же Кремль настаивал на их совмещении, что соответствует одной из основных задач федеральной власти по отношению к регионам - полная ответственность губернатора за все происходящее в регионе, а также Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральному конституционному закону «Об образовании Пермского края». Согласно последнему высшее должностное лицо Пермского края является руководителем высшего исполнительного органа власти края. Однако в Пермском крае данная норма была искусно преодолена. Другой пример. Если в Пермском и Камчатском краях законодательные органы власти продолжают осуществлять свои полномочия вплоть до образования законодательного органа власти нового субъекта и решают в этот период вопросы совместно, то в Красноярском крае с даты создания нового субъекта законодательные органы округов прекращают свои полномочия.
В то же время в переходный период губернаторы объединившихся субъектов Камчатского и Пермского краев продолжают осуществлять свои полномочия, а губернатор Красноярского края исполняет полномочия высшего должностного лица нового субъекта федерации. Полномочия же губернатора Таймырского и Эвенкийского автономных округов прекращаются со дня образования нового субъекта федерации.
Российский политолог Р. Туровский, активно изучающий влияние административной реформы на региональную политику, ввел термин «правила политических компенсаций» для изучения отношений центра и регионов. Вслед за Р. Туровским можно предположить, что указанные отступления стали возможны благодаря действию правила, согласно которому «сильные» регионы получают определенные уступки либо в обмен на лояльность, либо в благодарность за лояльность. К примеру, в Красноярском крае немедленное прекращение полномочий губернаторов и органов власти Таймырского и Эвенкийского автономных округов явилось, на наш взгляд, следствием принадлежности губернатора Красноярского края А. Хлопонина к финансово-промышленной группе, играющей ключевую роль в регионе и одну из ключевых ролей в Москве.
Благодаря введению института «назначения» губернаторов объединительные процессы стали для них своего рода проверкой на лояльность центру. Вместе с тем
именно от губернаторов во многом зависело успешное осуществление этих процессов. В ситуации, когда население страны недостаточно четко понимало, зачем нужно проводить объединение, центру пришлось договариваться о проведении этих процессов с региональными элитами. Как отмечает Р. Туровский, «федеральный центр вынужден придумывать экономические и политические компенсации, уважая сроки истечения полномочий уже избранных органов власти, чтобы вовлечь элиты и население в процесс и обеспечить результат»14.
Наиболее лояльным регионам, следуя «логике предоставления компенсаций», центр разрешает некоторую налоговую самостоятельность. К примеру, в Пермском крае для всех налогоплательщиков снижена ставка налога на прибыль на максимально возможные по новому законодательству 4 %15. Федеральный центр поддержал такую инициативу краевых властей.
Исходя из задачи сокращения количества субъектов федерации и создания более управляемой страны, центр уменьшает число акторов, с которыми необходимо взаимодействовать. При этом губернаторы, возглавившие объединяющиеся субъекты, набирают политический вес и увеличивают масштабы своих ресурсов.
После вступления в силу поправок к Бюджетному кодексу РФ губернаторам присоединяемых субъектов стало гораздо проще отказываться от самостоятельности. Поправки, с одной стороны, предусматривали ряд дотационных преференций объединившимся субъектам федерации, с другой - вводили консолидированный бюджет края и округа. Так, если раньше Корякия получала федеральные дотации непосредственно из федерального бюджета, то теперь деньги сначала попадают в бюджет Камчатки, власти которой решают, когда и как переводить их в Корякию.
Таким образом, объединение субъектов федерации позволяет усилить власть губернатора экономически более развитого субъекта федерации за счет власти губернатора субъекта федерации, экономически развитого более слабо. При этом возможны различные варианты распределения ресурса власти - от сильного к слабому и наоборот. В данном случае решающую роль играет
фактор взаимоотношений губернатора с федеральным центром.
Если губернатор М. Машковцев, на наш взгляд, лишен политического будущего на Камчатке, в первую очередь по причине плохих взаимоотношений с центром, то у губернатора Корякии О. Кожемяко, которого президент РФ уже наделил полномочиями губернатора, шансы возглавить объединенный край возрастают. Поэтому М. Маш-ковцев не особенно торопится продвигать объединительный процесс. В Иркутской области губернатор Б. Говорин также по причине несложившихся отношений с центром не смог удержаться на своем посту, его место занял А. Тишанин - предельно государственный чиновник, который, скорее всего, возглавит объединенный край, несмотря на то что политику объединения активно проводил в жизнь не он, а Б. Говорин.
С другой стороны, у губернатора объединенного Красноярского края А. Хлопонина (Красноярский край объединился с Эвенкийским и Таймырским автономными округами) властные ресурсы возрастают многократно, во-первых, за счет присоединения значимых для финансово-промышленной группы, к которой он принадлежит, территорий, а во-вторых, за счет успешного выполнения «задания» центра и обеспечения его лояльности к своей фигуре. Губернатор Пермской области Ю. Трутнев, реализовавший пилотный объединительный процесс, получил первые дивиденды от успешного объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа -назначение на министерский пост. Область же, в том числе назначенный губернатор О. Чиркунов, получила ряд преференций. В июле текущего года А. Хлопонин, возглавляющий рабочую группу по планированию развития регионов при Госсовете, озвучил предложения группы о введении новых принципов региональной политики. Их суть сводится к установлению конкуренции между регионами за федеральные деньги с целью искоренения «регионального иждивенчества», когда дотационные регионы рассчитывают только на дотации и не стремятся к развитию. Эту инициативу поддержали многие губернаторы регионов-доноров, в том числе губернатор Пермского края О. Чиркунов16.
При этом совершенно ясно, что в случае реализации такой инициативы в этой конкуренции будут побеждать регионы-доноры, а дотационные рано или поздно вынуждены будут войти в их состав, что еще более усилит власть губернаторов, находящихся в «сильной» позиции.
Несмотря на то что губернаторы фактически назначаются (не стоит забывать, что назначаются в основном уже избиравшиеся губернаторы), именно губернаторский административный ресурс остается основным ресурсом, позволяющим выигрывать федеральные выборы. Это было ясно на выборах 2003 - 2004 гг., когда губернаторы обеспечили успех «Единой России» и В. Путину.
Как уже отмечалось, попытка наделить контрольными функциями полпредов и вверить им решение тонких политических задач оказалась неудачной. Не имела успеха и попытка, типичная для начального этапа формирования «Единой России», - создать партийные организации, дистанцированные от губернаторов и замкнутые на центр.
Именно понимание этого, на наш взгляд, привело к появлению новых поправок, касающихся губернаторских назначений. Согласно поправкам партия, победившая на выборах в парламент региона, наделяется правом инициировать рассмотрение региональным парламентом предложения главе государства по кандидатуре губернатора. Декларируемая цель поправок - повышение степени участия партий в политических процессах регионов, а также укрепление партийных структур в регионах.
Кроме того, данные поправки, с нашей точки зрения, призваны были «завязать» партийные организации на губернатора. И эта цель, по всей видимости, достигнута. Указанные поправки мотивировали вступление губернаторов в партии (скорее, в партию «Единая Россия»). Губернаторы возглавили партийные списки на выборах в региональные парламенты осенью 2006 г. Так, губернаторы возглавили списки «Единой России» в Астраханской, Липецкой, Свердловской областях, республиках Карелия, Чувашия и др.17 Нужно отметить, что возглавить список «Единой России» согласился и губернатор Пермского края О. Чиркунов, несмотря на то, что в регионе губернаторы долгое время сознательно дис-
танцировались от политических партий. Вместе с тем «Единая Россия» - это, несомненно, та партия, которая четко ориентирована на федеральный центр.
Таким образом, можно утверждать, что весь комплекс производимых центром изменений в рамках продолжающейся административной реформы - это целенаправленные и динамичные действия по формированию в регионах предсказуемой и лояльной власти.
На этапе заключения «контрактов» (до 2000 г.) губернаторы обладали широкими полномочиями. На этапе «реванша» губернаторы лишились полномочий лишь на федеральном уровне, перестали быть политиками федерального масштаба, были понижены в статусе. Однако на их полномочиях на уровне региональном, как видно, это не отразилось. Действительно, на федеральном уровне статус губернаторов практически сведен к уровню хозяйственника, однако на региональном уровне статус губернатора не только не понижается, но и по некоторым параметрам (расширение внутрирегиональных полномочий, усиление электорального ресурса) даже повышается.
Объединительные процессы стали для губернаторов еще одним ресурсом усиления власти на региональном уровне. Удачное проведение объединения гарантирует губернатору ряд политических компенсаций, пост губернатора объединенного края, лояльность федерального центра, доступ к природным ресурсам округов. Институт назначения дает губернатору большую свободу действий, хотя нарушение согласованности действий с центром превращает «назначаемость» губернатора в угрозу для него.
Губернатору, который нацелен на долгосрочную перспективу работу в регионе, не обойтись без налаживания отношений с элитами. Умение регулировать такие отношения поможет губернатору также сохранять лояльность центра. Кремль далеко не всегда готов непосредственно участвовать во внутриэлитных отношениях в регионах.
Переговоры об объединении в большей степени ведут губернаторы, чем федеральная власть, которая является, скорее, неким фоном. Впоследствии центр может стать заложником будущих возможностей этих губернаторов. Это наводит на мысль о том,
что губернатор играет на самом деле все большую роль в российской политической системе власти.
Примечания
1 Данный термин используется политологами при изучении влияния административной реформы Путина на региональную политику. См.: Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит. Аналитический доклад // http://www.iksiran.ru (на 20.07.2006); Гельман В. Возвращение Левиафана (политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. № 2.
2 В частности, см.: Зубаревич Н., Лапина Н. Региональная элита в современной России / под ред. Я.Фрухтмана // www.libe-ral.ru/book_print.asp (на 19.08.2006).
3 См.: Дискуссия за круглым столом, организованным Центром политической конъюнктуры по теме «Назначение губернаторов: новые механизмы власти в российских регионах» // www.mvin.ru/radio/mayak211205 (на 15.07.2006).
4 См.: www.ukrupnenie.ru;www.strana.ru; www.politcom.ru; ИА REGNUM; журнал Эксперт (к примеру, http://www.raexpert.ru / researches / regions/krasnoyarsk/part1/).
5 www.governors.ru (на15.072006).
6 Лапина Н., Чирикова А. Указ. соч.
7 Danks C. Russian politics and society. London, 2001.
8 Туровский Р. Путинская пятилетка в региональной политике, или бег по кругу // www.democracy.ru / article.php (на 07.07.2006).
9 Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. 2004.Т. 6, № 4.
10 Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в России"» от 7.07.2000 г.
11 Крыштановская О. Реформы Путина и элита // Pro et Contra. 2002. Т.7, № 4.
12 Туровский Р. Указ. соч.
13 Чирикова А. Региональные парламенты: ресурсный потенциал и неформальные правила политической игры// Власть и элиты в российской трансформации. СПб., 2005. С. 194 .
14 Туровский Р. Указ. соч.
15 Закон Пермского края № 30-35-683 от 05.06.2006 «О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2006 год"».
16 Сулимов К. VIP-конкуренция // Business-class. 2006. №34 (99), 21 авг. С. 3.
17 Руднева Е. Опять паровозы // Ведомости. 2006. 11 июля. С.2.
GUBERNATOR' POWER PHENOMENON IN THE CONTEXT OF MODERN POLITICAL PROCESSES IN RUSSIA: FEDERAL AND REGIONAL LEVELS
T. V.Sokolova
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva street, 15
The attempt to characterize gubernator' power in the context of modern political processes in Russia - the politics of decentralization of 1990-es and the politics of recentralization of 2000-s -is made in the article. The development directions and the consequences of Kreml' initiatives turned to reform gubernator' power are valuated in the article.
