CC BY
35
конституционное право. конституционный судебный процесс.
муниципальное право
Федеративное измерение конституционного суверенитета
Ильин Игорь Михайлович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого E-mail: igor0401198504@mail.ru
В статье исследуется федеративное измерение конституционного суверенитета. С целью достижения заявленной темы, приведены легитимные установления Конституционного суда РФ и доктринальные воззрения относительно содержательной составляющей термина «конституционный суверенитет» и последствий его закрепления в учредительных актах субъектов РФ. Далее, раскрываются федеративные коллизии, связанные с неконституционным восприятием «суверенитета» субъектами РФ на примере республики Татарстан. Одновременно с этим, указывается о проведении в России реформ, побудивших органы конституционной юстиции других субъектов РФ проявить необходимую ответственность к восприятию правовых позиций Конституционного Суда РФ по данному вопросу. В качестве аргументации приведен пример Чеченской республики и республики Дагестан, которые исключили из своих конституций положения об их суверенитете. В заключении резюмируется, что конституционное правопонимание не предполагает для субъектов РФ, возможность использования в их конституциях и уставах термина «суверенитет». В связи с этим, одним из предложений является исключение из законодательства субъектов РФ термина «суверенитет» с предложением его замены на понятие «исключительные конституционные права субъекта РФ».
Ключевые слова: субъекты РФ, конституционный суверенитет, легитимные установления Конституционного суда РФ, конституция, федеративные коллизии.
С учетом легитимных установлений Конституционного Суда РФ [1]. следует безоговорочно признать, что субъекты РФ правом государственного суверенитета не обладают. Еще до принятия соответствующих актов органа российской конституционной юстиции, будущий Судья Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотов подчеркивал, что наделение России признаками федерации и правового государства, исключает наделение субъектов, входящих в её состав, правом претендовать на государственный суверенитет. В противном случае произойдет переход в плоскость конфедеративных отношений, а значит государство перестает быть Федерацией [2, с. 74].
Вместе с тем отдельные российские авторы по-прежнему продолжают находить неопределенность в этом вопросе. Например, Д.М. Худолей считает, что, не обладая государственным суверенитетом, субъекты РФ тем не менее могут иметь некоторые его элементы. По его мнению, главной проблемой в сегодняшних условиях является двусмысленные толкования и неточные определения данных категорий юридического характера. Установление в мире нового порядка, а также изменения во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, сделали актуальной необходимость пересмотреть содержательную составляющую понятия суверенитета [3, с. 58]. Достаточно критично, указывая на недопустимость смешения категорий «народный суверенитет» и «государственный суверенитет», Худолей Д.М. высказывается по поводу разъяснений, данным Конституционным судом РФ.
Важность обозначенной выше коллизии побуждает внимательнее посмотреть на доводы сторон (при всей их статусной неравноценности). В Постановлении Конституционного Суда РФ № 10-П от 07. 06. 2000 г., указано, что суверенитет России представляет собой самостоятельность, независимость, верховенство и полноту государственной власти на всей ей территории, а также независимость в международных отношениях. Данное Конституционным Судом определение практически идентично широко распространенному в науке взгляду на данный вопрос [4].
В Постановлении № 10-П было однозначно определено, что единственным носителем государственного суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации, из че-
5 -о
сз ж
■с
го следует, что субъекты РФ не обладают даже фрагментарным суверенитетом. Одновременно Конституционный Суд РФ указал, что понятие «республика» в составе Федерации достаточно условно, является отражением исторических особенностей и отнюдь не означает суверенитет в составе федерации. Полноценным суверенитетом обладает лишь само федеративное государство. Конституция РФ в своих статьях 15 и 79 также подтверждает отсутствие у субъектов РФ суверенитета, поскольку лишь Российская Федерация вправе передавать часть своих полномочий межгосударственным объединениям, если это отвечает условиям международных договоров с участием нашей страны.
Следовательно, Конституционным Судом РФ отрицается возможность субъектов РФ иметь суверенитет наряду и одновременно с суверенитетом России. В этой связи довод Д.М. Худолея о том, что Конституционным Судом РФ смешаны две категории: «народный суверенитет» и «государственный суверенитет» является ошибочным.
В связи с данным разъяснением Конституционного суда РФ, правовая возможность существования суверенитета субъектов РФ объективно ставится под сомнение и другими учеными. В качестве основного довода приводятся последствия закрепления термина «суверенитет» в учредительных актах субъектов РФ.
По аргументированному суждению В.И. Крус-са, «отечественные ученые-конституционалисты признают, что недавние притязания отдельных субъектов РФ на суверенитет носили деструктивный характер, поощряли сепаратизм и подрывали суверенную природу российского государства» [5, с. 32]. Вспомним, что даже пагубная «чеченская война» оправдывалась ссылками на статью 56 Конституции Чеченской Республики, в которой устанавливалось право этого субъекта РФ иметь свои вооруженные силы.
Лишь Постановление Конституционного Суда РФ № 10-П от 7 июня 2000 г., утвердившее право на суверенитет исключительно за Российской Федерацией, побудило к изъятию из конституций республик положений об их суверенитете, а также к принятию новой Конституция Чеченской Республики 2003 г. [6]. Одновременно с этим, как верно отмечает Черепанов В. принятие новой Конституции Чеченской республики явилось следствием выражения воли чеченского народа на ограничение своей суверенности федеральными полномочиями [7, с.6-8].
Очевидно, что федеративные конфликты подобные чеченскому, как и более мягкие политические разночтения, обусловлены представлением о формальном конституционном признании наличия у отдельных субъектов РФ (республик) статуса „ «государство». Между тем, статья 5 Конституция 2 РФ дает субъектам Рф право на самоопределение, только в составе Российской Федерации. Как еЗ установил Конституционный Суд РФ, население Ц (народ) каждого из субъектов РФ, являясь носите-
лем суверенитета в том или ином субъекте, а также в целом в федерации, реализует свою власть как непосредственно (через выборы или референдум), так и через органы государственной власти и местного самоуправления [8].
Не подлежит сомнению, что федеральный центр не наделен всей полнотой власти, будь то исполнительная, законодательная или судебная, поскольку пределы его самостоятельности строго очерчены в статьях 71 и 72 Конституции РФ. Федеральный центр не имеет права вмешиваться в «зоны ответственности» субъектов РФ, а также местного самоуправления (статьи 73, 130, 132 Конституции РФ).
Конституция РФ (статья 67) закрепляет территориальную неприкосновенность субъектов РФ. Среди нормативно-правовых актов регионального уровня, относящихся исключительно к ведению регионов, верховенством обладают уставы и конституции субъектов РФ. Кроме того, как указал Конституционный Суд РФ, субъекты РФ имеют учредительную власть и вправе принимать или изменять принятые ими учредительные акты. Подобно многим другим федеративным государствам, субъектам РФ не требуется одобрение федеральных органов власти для вступления этих документов в силу [9].
Международные договора в полном значении этого слова субъекты РФ заключать не вправе, между тем они вправе состоять в международных организациях, быть участниками международных соглашений, иметь для этих целей свои зарубежные представительства, а также атрибуты государственной власти (флаг, гимн, герб, для республик - право на государственный язык). Необходимо заметить, что в Конституции РФ (ст. 68) используется формулировка не «национальный язык» или «язык официального общения», а именно «государственный язык республики». По моему мнению подобное нормативное установление и привело к отождествлению понятий национального и государственного суверенитета, что, обусловило юридические коллизии в области федеративных отношений.
В качестве примера федеративных коллизий, связанных с неконституционным восприятием «суверенитета» субъектов РФ можно указать на отношения с Республикой Татарстан. Договор о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, подписанный в июне 2007 года, закрепил права государственных органов власти Татарстана, а также определил дополнительные требования к предлагаемым Президентом России кандидатам на пост руководителя республики. Согласно ст. 2 данного договора, кандидат в президенты республики обязан владеть обоими государственными языками республики - русским и татарским [10].
По моему мнению, данный договор в стремлении обеспечить «народный суверенитет» и одновременно учесть специфику республики входит
в противоречие с Федеральным законом № 184-ФЗ от 06.10.1999 г. (далее - ФЗ № 184-ФЗ), которым закреплены общие принципы организации исполнительных и представительных государственных органов власти субъектов Российской Федерации [11]. Например, вступление в должность гражданина России на пост руководителя региона осуществляется в соответствие с конституцией (уставом) данного субъекта РФ и ФЗ № 184-ФЗ. Дополнительное требование об обязательном владении государственным языком республики не отвечает общим законодательным требованиям, а потому может расцениваться как «присвоение» Республикой Татарстан полномочий в обход Конституции РФ, аргументируя это реализацией «национального суверенитета». Схожая позиция была высказана и Конституционным судом РФ в одном из постановлений. Так, в Постановлении Конституционного суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П акцентировано внимание на том, что федеративное устройство России, основанное на её территориальной целостности не предполагает установление в законодательстве республик в качестве обязательного условия для нетитульного населения владение языком республики [12].
Как отмечает С.Г. Павликов, Конституция РФ «с ее генеральным принципом народовластия обеспечила преодоление сепаратистских тенденций девяностых годов прошлого века, предотвратила распад России (вспомним о «параде суверенитетов», об Уральской Республике, «гражданстве» Татарстана, «прямых» международных договорах Башкортостана, событиях в Чечне и т.д.)» [14 с. 73-74].
Представляется дискуссионным вопрос о «собственном» гражданстве республик - субъектов РФ. Согласно ст. 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», гражданство на территории России является единым [13], что не предполагает установление республиками собственного гражданства.
Между тем, в статье 21 Конституции Татарстана предусмотрено республиканское гражданство, что подтверждается соответствующим постановлением Конституционного Суда Республики Татарстан, в котором содержится определение гражданства Татарстана. Установлено, что гражданином Республики Татарстан признается любой гражданин России, проживающий на территории республики [15]. И данный факт констатируется в российских образовательных юридических изданиях [16].
Вместе с тем, в других республиках - субъектах РФ органы конституционной юстиции проявили необходимую ответственность к восприятию правовых позиций Конституционного Суда РФ по данному вопросу [17].
По моему мнению, принцип конституционного суверенитета и единого гражданства означает, что двойное гражданство Федерации и ее субъекта не возникает. Следовательно, если регион является частью федерации, то и гражданство субъ-
екта РФ будет являться частью общефедерального гражданства (условно говорят о «расщепленном» или «ограниченном» гражданстве).
Такое положение позволяет субъектам устанавливать на своей территории дополнительные гарантии свобод и прав гражданина и человека [18 с.32-33]. Возможность установления таких дополнительных «гарантирующих» региональных прав обусловлена правовой взаимосвязью между гражданами и субъектом РФ, главным образом -через уплату налогов и сборов.
Конституционное федеративное строительство неоднократно сталкивалось с трудностями, преодолеть которые не всегда удавалось убедительным образом. При этом соответствующие реформы были осуществлены преимущественно на федеральном уровне. В их числе:
- выдвижение кандидатов политическими партиями или с согласия главы государства (п. 3 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ);
- введение личной ответственности глав субъектов РФ перед Президентом России (ст. 29.1 ФЗ № 184-ФЗ);
- утверждение права Российской Федерации на введение в регионах временной финансовой администрации (пп. «б» п. 1 ст. 26.9 ФЗ № 184-ФЗ).
По моему мнению, введенные нормативные установления означают ограничение суверенных прав субъектов, что стало предметом рассмотрения дел Конституционным судом.
Так в Постановлении от 21 декабря 2005 № 13-П, Конституционный суд РФ в качестве неотъемлемого элемента конституционно-правового статуса России указал правомочие по корректированию государственно-правового механизма, включая урегулирования вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами. Такое правомочие обусловлено прежде всего государственным суверенитетом, полнота которого принадлежит России, а не отдельным субъектам [19]. Ко всему прочему достаточно мотивировано судом указано на то, что согласно Конституции РФ, процедура назначения высшего должностного лица субъекта РФ предусматривает участие главы государства, представительных (законодательных) органов государственной власти и граждан [20].
С учетом этого констатирую, что в настоящее время субъекты РФ по своему статусу сведены до уровня европейских политических автономий.
Как известно, автономия в широком понимании этого слова означает независимость, суверенитет. В научной литературе встречаются утверждения о полном суверенитете (автономии) субъекта федеративного государства. Между тем, конституционное правопонимание предполагает, что автономия как субъектов РФ, так и федерального центра неизбежно должна быть ограничена в вопросах, относящихся к ведению другой стороны [21].
На основании сказанного резюмирую следующее.
5 -о
сз ж
■с
Суверенитет России как федеративного государства не может быть абсолютным, поскольку неизбежно ограничивается полномочиями её субъектов. Так, субъекты РФ, не имея права на выход из её состава, наделены самостоятельностью в определении структуры публичной власти на своей территории. Между тем, конституционное правопонимание не предполагает для субъектов РФ возможность использования термина «суверенитет» в своих конституциях и уставах. Но на практике, как отмечалось выше, это продолжает иметь место и провоцирует напряженные федеративные коллизии. В этой связи считаю, что термин «суверенитет» нужно исключить из законодательства субъектов РФ и заменить его понятием «исключительные конституционные права субъекта РФ», как производное от доктринально-нормативных установлений и смысла правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Литература
1. Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 N249-0 // СЗ РФ.- 2002.- 28 января.- № 4. - С. 374.
2. Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. - Екатеринбург, 1994. - С. 74.
3. Худолей Д.М. Суверенитет или автономия? // Вестник Пермского университета.- 2011.-№ 12. - Выпуск № 2. - С. 58.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.-2000. № 25. - Ст. 2728.
5. Крусс В.И. Конституционный федерализм и состоятельность субфедерального законотворчества // Государственная власть и местное самоуправление.- 2019.- № 12. - С. 32.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // ВКС РФ.- 2000.19 июня.- № 25. - Ст. 2728.
7. Черепанов В. Основные принципы Конституции Чеченской Республики // Российская юстиция.- 2003.- № 8. - С. 6-8.
8. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.12.2006 № 7-ФКЗ, от 24.04.2008 № 1-ФКЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П) // Российская газета.- 2008.- 30 апреля.
9. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О // СЗ РФ.- 2000.17 июля.- № 29. - Ст. 3117.
10. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Российская газета.- 2007.- 31 июля.
11. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Российская газета.- 1999.- 19 октября.-№ 206.
12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. № 16-П // ВКС РФ.- 2000.- № 5.
13. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 17.10.2019) // Российская газета.- 2002.05 июня.- № 100.
14. Павликов С.Г. О «конституционализации» и «социализации» процесса регулирования экономических отношений в Европейском союзе // Конституционное и муниципальное право.- 2018.- № 1. - С. 73-74.
15. Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 30 мая 2003 г. № 9-П // Республика Татарстан.- 2003.- 7 июня.
16. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. - М.: Статут, 2017 // СПС Консультант-Плюс.
17. Постановление Конституционного суда Республики Дагестан от 03 октября 2000 г. Ж-П // Официальный сайт Конституционного суда Республики Дагестан. URL: http://www.ksrd.ru/ court%20decisions/judgments (дата обращения: 12.12.2019).
18. Крусс В.И. Конституционный федерализм и состоятельность субфедерального законотворчества // Государственная власть и местное самоуправление.- 2019.- № 12. - С. 33.
19. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 № 13-П // СЗ РФ.- 2006.16 января.- № 3. - Ст. 336.
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 № 32-П // СЗ РФ.- 2012.31 декабря.- № 53 (ч. 2). - Ст. 8062.
21. Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право.- 2007.-№ 10. - С. 11-13.
THE FEDERAL DIMENSION OF THE CONSTITUTIONAL SOVEREIGNTY
Iliin I.M.
Novgorod State University named after Yaroslav The Wise
The article explores the Federal dimension of constitutional sovereignty. To achieve the stated topic, given the legitimate establishment of the constitutional court and the doctrinal views on substantive component of the term "constitutional sovereignty" and the consequences of its fastening in statutory acts of subjects of the
Russian Federation. Further, Federal conflicts related to the unconstitutional perception of" sovereignty " by the subjects of the Russian Federation on the example of the Republic of Tatarstan are revealed. At the same time, it is indicated that reforms have been carried out in Russia that have prompted the constitutional justice bodies of other subjects of the Russian Federation to show the necessary responsibility for the perception of the legal positions of the constitutional Court of the Russian Federation on this issue. As an argument, the example of the Chechen Republic and the Republic of Dagestan, which excluded provisions on their sovereignty from their constitutions, is given. In conclusion, it is summarized that the constitutional legal understanding does not imply the possibility of using the term "sovereignty" in their constitutions and statutes for the subjects of the Russian Federation. In this regard, one of the proposals is to exclude the term "sovereignty" from the legislation of the subjects of the Russian Federation with the proposal to replace it with the concept of "exclusive constitutional rights of the subject of the Russian Federation".
Keywords: constitutional sovereignty, legal positions of the constitutional court of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, the Constitution, Federal conflicts.
References
1. The determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of 06.12.2001 N249-O // SZ RF.- 2002. - January 28. - No. 4. - P. 374.
2. Kokotov A.N. Russian nation and Russian statehood. - Ekaterinburg, 1994. - P. 74.
3. Khudoley D.M. Sovereignty or autonomy? // Bulletin of Perm University.- 2011. - No. 12. - Issue No. 2. - P. 58.
4. Decree of the Constitutional Court of the Russian Federation of 07.06.2000 No. 10-P in the case on the verification of the constitutionality of certain provisions of the Constitution of the Altai Republic and the Federal Law "On General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Government Agencies of the Subjects of the Russian Federation" // SZ RF.- 2000. - No. 25. - Art. 2728.
5. Kruss V.I. Constitutional federalism and the viability of subfeder-al lawmaking // State power and local self-government.- 2019. -No. 12. - P. 32.
6. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of June 7, 2000 No. 10-P // VKS of the Russian Federation.-2000. - June 19. - No. 25. - Art. 2728.
7. Cherepanov V. Basic principles of the Constitution of the Chechen Republic // Russian Justice.- 2003. - No. 8. - P. 6-8.
8. Federal Constitutional Law of June 28, 2004 No. 5-FKZ "On the Referendum of the Russian Federation" (as amended by Federal Constitutional Laws of December 30, 2006 No. 7-FKZ, dated
April 24, 2008 No. 1-FKZ, as amended, as amended Decree of the Constitutional Court of the Russian Federation of March 21, 2007 No. 3-P) // Russian newspaper.- 2008. - April 30.
9. The determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of June 27, 2000 No. 92-O // SZ RF.- 2000. - July 17. - No. 29. - Art. 3117.
10. Federal law of July 24, 2007 No. 199-03 "On approval of the Agreement on the delimitation of subjects of competence and authority between government bodies of the Russian Federation and government bodies of the Republic of Tatarstan" // Russian newspaper.- 2007. - July 31.
11. Federal law dated 06.10.1999 No. 184-FZ (as amended on 12.27.2019) "On the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation" // Russian newspaper.- 1999. - October 19. - No. 206.
12. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of November 16, 2004 No. 16-P // VKS of the Russian Federation.- 2000. - No. 5.
13. Federal Law of May 31, 2002 No. 62-FZ (as amended on July 26, 2019) "On Citizenship of the Russian Federation" (as amended and supplemented, entered into force on October 17, 2019) // Russian Newspaper.- 2002. - June 05. - No. 100.
14. Pavlikov S.G. About "constitutionalization" and "socialization" of the process of regulating economic relations in the European Union // Constitutional and municipal law.- 2018. - No. 1. -P. 73-74.
15. The decision of the Constitutional Court of the Republic of Tatarstan dated May 30, 2003 No. 9-P // Republic of Tatarstan.-2003. - June 7.
16. Shahray S.M. Constitutional law of the Russian Federation: a textbook for academic undergraduate and graduate programs. 4th ed., Rev. and add. - M.: Statut, 2017 // ATP ConsultantPlus.
17. The decision of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan of October 3, 2000 N1-P // Official website of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan. URL: http://www.ksrd. ru/court decisions / judgments (accessed: 12.12.2019).
18. Kruss V.I. Constitutional federalism and the viability of subfeder-al lawmaking // State power and local self-government.- 2019. -No. 12. - P. 33.
19. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of December 21, 2005 No. 13-P // SZ RF.- 2006. - January 16. - No. 3. - Art. 336.
20. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of December 24, 2012 No. 32-P // SZ RF.- 2012. - December 31. - No. 53 (part 2). - Art. 8062.
21. Alekhina N.V. To the question of state sovereignty of the Russian Federation // Constitutional and municipal law.- 2007. -No. 10. - P. 11-13.
