CC BY
17
Канд. экон. наук А. Ю. Чалова
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ НА 2013-2015 гг.: НОВЫЕ ПРАВИЛА - ПРЕЖНЯЯ КОНЦЕПЦИЯ
В статье проведен анализ проекта федерального бюджета Российской Федерации на предстоящий бюджетный цикл 20132015 гг. в контексте общемировых тенденций и бюджетной стратегии государства, обозначены концептуальные особенности реализуемой через бюджет финансовой политики, выявлены основные причины, препятствующие модернизации экономики через бюджетные механизмы, даны рекомендации, учет которых позволит повысить сбалансированность федерального бюджета и минимизировать риски его неисполнения.
Ключевые слова и словосочетания: федеральный бюджет, бюджетное регулирование, концепция бездефицитного бюджета, расходы федерального бюджета, бюджетное правило.
Начиная с 2010 г. федеральный бюджет Российской Федерации декларируется и используется правительством в качестве инструмента реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, направленных на рост обеспеченности граждан социальными услугами и гарантиями, а также попытки модернизации российской экономики. С одной стороны, это свидетельствует о возросшем потенциале федерального бюджета, а с другой - предполагает высокую степень защищенности федерального бюджета от воздействия внешних факторов. Вместе с тем внешние условия, в которых формируется и исполняется федеральный бюджет, отличаются крайней нестабильностью и ухудшением экономической активности, что, естественно, сказывается на ресурсном обеспечении бюджетных обязательств.
В этих условиях классические концепции бюджетного регулирования экономики или концепции государственного бюджета, которые хорошо известны в теории государственных финансов, могут использоваться с определенными ограничениями в современной бюджетной практике. Так, концепция нейтрального бюджета, подчиняющая всю бюджетную политику идее сбалансированности бюджетного фонда и минимального вмешательства бюджетными методами в экономику, хотя и обеспечивает контроль параметров дефицита и долговой нагрузки правительства, однако не способствует коренным преобразованиям в экономике и тем более ее модернизации. Реализация концепции функционального бюджета отвечает приоритетам модернизации, однако требует значительных ресурсных вливаний из бюджета, что предполагает при сохранении или минимальном увеличении налоговой нагрузки на экономику неизбежный рост дефицита бюджета и, как следствие его заемного финансирования, - увеличение государственного долга. Последнее явление стало причиной многих финансовых потрясений в отдельных странах Европы, благодаря чему в современной экономике потеряно доверие к государственным облигациям как надежному и ликвидному финансовому инструменту.
Говоря о современных концепциях государственного бюджета в развитых странах, следует отметить, что после мирового финансового кризиса в 2008 г., а позже и долгового кризиса в еврозоне правительства большинства государств ориентируются на концепцию бездефицитного бюджета. В этой связи в марте 2012 г. большинством стран еврозоны (25 из 27 государств ЕС, исключая Чехию и Великобританию) был подписан Бюджетный пакт, или Договор о бюджетной стабильности. Его основная цель - преодоление кризиса в еврозоне за счет строгой финансовой дисциплины и контроля параметров дефицита бюджета (не более 3% от ВВП) и объема государственного долга (не более 60% от ВВП). Несмотря на то, что указанные контрольные параметры были ратифицированы еще при образовании Евросоюза, их соблюдение обеспечивалось только четырьмя государствами, что и привело в итоге к неконтролируемому росту долга в отдельных государствах (табл. 1).
Т а б л и ц а 1
Показатели бюджетного дефицита и государственного долга в странах еврозоны
Страна Бюджетный дефицит, % в ВВП Государственный долг, % в ВВП
2008 2009 2008 2009 2008 2009
Еврозона в целом 2 6,3 4,4 69,4 78,7 82,5
Наивысшие значения
Ирландия -7,3 -14,4 -13,4 44,1 65,5 106,4
Греция -7,7 -13,6 -9,4 99,2 115,1 170,6
Испания -4,1 -11,2 -9,4 39,7 53,3 69,3
Португалия -2,7 -9,3 -4,4 66,3 78 108,1
Италия -2,7 -5,3 -3,9 105,8 115,8 120,7
Бельгия -1,2 -6,0 -4,1 89,1 101,1 99,7
Великобритания -4,9 -11,5 -7,8 52 68,1 85
Венгрия -3,8 -4,6 -6,0 72,9 80 81,4
Франция -3,4 -7,5 -5,2 67,5 78,1 86
Наименьшие значения
Эстония -2,7 -1,7 +0,1 4,8 7,2 6,6
Люксембург +2,5 -0,7 -0,3 13,5 14,5 18,3
Швеция +2,5 -0,9 +0,4 38 38 38,4
Финляндия +4,5 -3 -0,5 33,9 40,1 48,6
Германия 0,00 -3,0 -0,8 66 73,2 80,5
В сложившихся условиях перед правительством Российской Федерации стоят две важнейшие и, как оказалось, несовместимые задачи: с одной стороны, реализация через федеральный бюджет жесткой бюджетной политики и переход к бездефицитному бюджету в соответствии с мировыми тенденциями, с другой - создание нового типа экономики и проведение структурных реформ, обеспечивающих повышение качества жизни и модернизацию ряда отраслей национальной экономики. Последняя задача поставлена в качестве ключевой в бюджетной стратегии Российской Федерации до 2013 г. В этой связи для характеристики расходной части проекта федерального бюджета можно перефразировать известное крылатое выражение для описания двух взаимоисключающих возможностей: «Сократить нельзя модернизировать».
Причин для такого вывода несколько, и одна из важнейших - инерционная структура расходов федерального бюджета, не предусматривающая расширение финансирования направлений, отвечающих за структурную перестройку российской экономики. Оценка объемов указанных расходов федерального бюджета в процентах к ВВП демонстрирует прямое сворачивание их финансирования в трехлетнем бюджетном цикле в сравнении с их уровнем 2011 г.: образования - соответственно с 1,1 до 0,7%, здравоохранения - с 0,9 до 0,5%, ЖКХ - с 0,4 до 0,1%, национальной экономики - с 3,3 до 2,0%.
Уже несколько лет в высших эшелонах власти ведутся дискуссии о том, какие должны проводиться преобразования в экономике, пенсионной системе, системе образования, здравоохранения. Но пока ясного видения стратегического развития этих отраслей нет, как нет утвержденного инновационного сценария развития экономики. Проведенная реформа бюджетного сектора позволила снять с государственных бюджетов, и прежде всего с федерального, нагрузку по финансированию бюджетных учреждений из указанных выше отраслей. Однако изменение механизма финансирования бюджетных учреждений само по себе не решает проблем их модернизации. Повышение уровня финансирования государственных услуг в указанных отраслях будет происходить путем сокращения потребителей этих услуг и, как следствие, занятых в них специалистов.
Для решения указанных проблем при составлении проекта федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. был использован ряд бюджетных правил и маневров. В частности, с 2013 г. при формировании федерального бюджета вступает в действие бюджетное правило, согласно которому при расчете доходов бюджета на три года бюджетного цикла берется не прогнозируемая цена на нефть, как раньше, а базовая цена, за которую реально продавалась нефть в предыдущие годы. Объем доходов федерального бюджета прогнозируется исходя из этой базовой цены. Соответственно и объем расходов будет формироваться под рассчитанные доходы при этой цене. Если нефть будет продаваться дороже, то дополнительные средства от продажи планируется направлять не на расширение финансирования бюджетных расходов, а в Резервный фонд до достижения им размера 7% в ВВП. В случае если цена на нефть окажется ниже базовой, дефицит бюджета будет финансироваться из средств Резервного фонда.
Как видно, данное правило не дает возможности под уточненный прогноз доходов увеличивать бюджетные расходы. Оно служит ограничителем
для увеличения расходов федерального бюджета в последующие периоды, в том числе для модернизационных расходов, несмотря на поставленные задачи по модернизации экономики, укреплению обороноспособности государства и развитию инноваций. Если доходы бюджета, рассчитанные при определенном макроэкономическом прогнозе, превысят ранее запланированный их объем, то это будет вести к накоплению профицита федерального бюджета либо отражаться на механическом сокращении бюджетного дефицита и не затрагивать рост расходов по важнейшим приоритетам бюджетной политики.
Еще одним «бюджетным новшеством», которое будет использовано для обеспечения финансирования популярных президентских указов 2012 г., является маневрирование объемами бюджетных ассигнований во временном аспекте. А именно предлагается внесение изменений в расходную часть федерального бюджета текущего 2012-го финансового года в части ее увеличения за счет прироста ненефтегазовых доходов над запланированным их объемом с последующим уменьшением на эту же сумму расходов бюджета планируемого 2013-го финансового года. При этом переходящие из федерального бюджета 2013 г. бюджетные ассигнования носят инвестиционный характер и связаны с формированием уставных капиталов ряда организаций.
Кроме того, для финансового обеспечения увеличения зарплат преподавателям вузов, компенсационных мер для бизнеса в связи со вступлением России в ВТО, а также для поддержки предприятий-экспортеров в федеральный бюджет 2012 г. планируется аккумулировать средства компании ОАО «Рос-нефтегаз». Тем самым правительство демонстрирует, что даже в условиях реализации жесткой бюджетной политики можно найти резервы ресурсного обеспечения развития приоритетных сфер экономики. Вместе с тем указанные бюджетные маневры не имеют под собой четко прописанного в Бюджетном кодексе РФ юридического обоснования, носят разовый характер.
Таким образом, существующая конструкция федерального бюджета будет только усиливать его нефтегазовую зависимость в противовес вводимому бюджетному правилу, так как не создает предпосылок для изменения самой структуры экономики, а следовательно, и для более высоких темпов ее роста. По оценкам экспертов Министерства экономического развития Российской Федерации, при существующей структуре экономики с ее ориентированностью на добывающий сектор с устаревшими мощностями максимальный экономический рост в условиях сохранения положительной динамики цен на нефть может составить не более 0,5% в год к предыдущему отчетному периоду в реальном выражении. Что касается роста объемов ненефтегазовых доходов федерального бюджета в 2013-2015 гг., то он будет обусловлен преимущественно инфляционной и курсовой составляющей в основном за счет косвенного налогообложения, а именно роста поступлений НДС и акцизов (табл. 2).
Следует отметить, что механическое снижение дефицита федерального бюджета путем доведения его до нулевых значений (в проекте федерального бюджета на 2013 г. и на период 2014 и 2015 гг. дефицит заложен в объеме 0,78% в ВВП в 2013 г. с его снижением к 2015 г. до 0,01% в ВВП, что более чем в 2 раза ниже его уровней, обозначенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов) при-
водит к искусственному сжатию бюджетных расходов и ставит под вопрос реализуемость ряда государственных программ среднесрочной ориентированности, а также выполнение обязательств по уже принятым программным расходам, в том числе в области обороноспособности и вооружения.
Т а б л и ц а 2
Темпы роста (снижения) показателей нефтегазовой зависимости экономики и федерального бюджета Российской Федерации (в %)
Показатель 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Цена на нефть 128,0 139,9 105,2 89,0 104,1 103,0
Нефтегазовые доходы 128,4 147,3 113,1 88,2 107,9 113,8
ВВП 115,0 121,5 111,0 108,6 111,2 112,1
Курс доллара (США) 97,4 96,1 99,3 103,5 101,9 102,1
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю предыдущего года 108,8 106,1 106,0 105,5 105,0 105,0
Ненефтегазовые доходы 102,8 128,0 109,9 107,5 111,9 109,8
НДС 112,0 141,6 111,7 113,8 113,8 112,4
Акцизы 132,5 207,0 145,9 147,0 128,8 112,9
При этом снижение бюджетного дефицита происходит на фоне наращиваний государственных заимствований и роста расходов на обслуживание государственного долга (как в абсолютном, так и в относительном выражении) (табл. 3). Это создает дополнительный риск для федерального бюджета - риск вытеснения непроцентных расходов процентными.
Т а б л и ц а 3
Динамика государственных заимствований и расходов на обслуживание государственного долга на федеральном уровне
Показатель 2012 2013 2014 2015
в млрд ру6. рост к преды-дуще-му году в млрд руб. рост к преды-дуще-му году в млрд руб. рост к преды-дуще-му году в млрд руб. рост к преды-дуще-му году
Дефицит федерального бюджета -68,1 749 -521,4 765.6 -143,6 72,5 -92,3 64,3
Чистые государственные заимствования -всего 842,1 64,2 1376,3 163,4 1248,7 90,7 711,4 56,9
Обслуживание государственного долга (процентные расходы) 383,3 145,9 444,8 116,0 540,9 121,6 628,0 116,1
Непроцентные расходы 12361,8 115,9 12942,5 104,7 13561 104,7 14688 108,3
Таким образом, сама конструкция федерального бюджета, нацеленная на рефинансирование существующих обязательств за счет заимствований с одновременным накапливанием избыточных доходов в зарубежных активах, создает новую финансовую пирамиду и выступает фактором кредитного риска.
Снижение цен на нефть и колебания курсов валют способны резко ухудшить условия заимствований на рынке и вызвать значительный рост стоимости обслуживания внешнего и внутреннего долга. Несмотря на то, что именно для снижения этого риска и предусмотрено накопление средств в Резервном фонде, его исчерпание в случае кризиса, по оценкам экспертов Счетной палаты РФ и Государственной думы РФ, произойдет в течение 1,5 лет.
В этой связи возникает закономерный вопрос: является ли федеральный бюджет инструментом модернизации российской экономики, как было продекларировано в Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года, или он выступает инструментом новых рисков и провалов финансовой системы государства? И что необходимо сделать, чтобы восстановить баланс государственных интересов и интересов экономического сообщества?
Ответ на эти вопросы лежит, как и прежде, в изменении приоритетов расходования бюджетных средств и перераспределении налоговых полномочий в бюджетной системе РФ. Что касается приоритетности расходов государственного бюджета, то их структура всегда во всех странах была мощным инструментом воздействия на национальную экономику. Внедрение в российскую бюджетную практику программного бюджета с концентрацией бюджетных ресурсов в важнейших государственных программах происходит лишь формально и не способствует конкурсному отбору этих программ в зависимости от конечной результативности их реализации.
Относительно ресурсных возможностей бюджетов можно сказать, что в настоящее время потенциал роста доходов бюджетов бюджетной системы РФ ограничен в силу нерациональной структуры экономики. Формирование резервов нераспределенных доходов, хотя и способно в краткосрочном периоде поддержать российскую экономику, однако ориентировано на антикризисные, а не модернизационные меры. В этих условиях нужно понимать, что сокращение инвестиций бюджетных средств в отрасли российской экономики несет в себе ряд негативных последствий, и прежде всего замедление темпов развития этой экономики, потерю экономической безопасности государством в рамках всемирно открытого торгового пространства. Это, в свою очередь, предполагает законодательное утверждение бюджета развития.
Что касается поиска ресурсного обеспечения бюджета развития, то одним из его источников должно стать использование части накопленного Резервного фонда в объемах, превышающих пять процентов в ВВП - уровень, достаточный для реализации антикризисных мер в течение одного-полутора лет.
Существующая инвестиционная стратегия российского правительства в отношении суверенных фондов является достаточно консервативной. Она предполагает вложения в основном за пределами страны в высоколиквидные активы, имеющие соответственно низкий уровень доходности.
Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации, совокупная доходность размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, составляла в 2011 г. 1,80% годовых, а с момента создания фонда (с 30 января 2008 г.) - 2,66% годовых; Фонда национального благосостояния - соответственно в 2011 г. - 2,67% годовых, а с момента создания фонда (с 30 января 2008 г.) - 3,41 % годовых.
Безусловно, в период мирового финансового кризиса столь сдержанная инвестиционная стратегия была полностью оправдана, однако по мере выхода из кризиса необходимо разработать новую, более агрессивную стратегию, в соответствии с которой доходность по вложениям необходимо довести хотя бы до среднего уровня государственных заимствований на финансовых рынках.
Использование средств Резервного фонда должно происходить в рамках взаимосвязанного комплекса государственных и региональных программ, утвержденных на соответствующий бюджетный цикл и направленных на решение наиболее острых социально-экономических проблем по приоритетным направлениям экономики. Выделение бюджетных ресурсов предприятиям и организациям в рамках реализации этих программ должно происходить преимущественно на основе принципов софинансирования, возвратности и ориентации на конкретный результат, а сами получатели должны быть отобраны через специальные национальные институты развития.
Финансовое обеспечение инвестиций для реализации проектов и программ в рамках модернизации экономики не может ограничиваться только средствами федерального бюджета и должно опираться на систему финансовых взаимоотношений между органами федеральной власти, региональными администрациями, потенциальными инвесторами и представителями бизнеса. Основным механизмом реализации данной системы должно быть совершенствование и более активное внедрение механизмов государственно-частного партнерства, в том числе финансирование инновационных центров, территориальных кластеров, концессионные соглашения, в рамках которых будут определены новые качественные объекты инвестирования в экономику страны на долгосрочный период.
Список литературы
1. О повышении роли регионов в модернизации экономики. Доклад Государственного совета Российской Федерации. - URL: http://www.iip.ru/ analytics/doklady-gosudarstvennogo-soveta-rossiyskoy-federacii/o-povyshenii-roli-regionov-v-modernizacii-ekonomiki-rossii/3-predlojeniya-po-povysheniyu-roli-regionov-v-modernizacii-ekonomiki-rossii/
2. Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. - URL: http://www.kommersant. ru/docs/2012/proj ect_fbz_13-15.pdf
