CC BY
257
Бюджетная политика
Удк 336.14
федеральный бюджет как инструмент государственной политики
В. А. СВИЩЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина
В статье рассматриваются особенности формирования федерального бюджета в современныхэкономичес-кихусловиях. Рассматривается проблема совершенствования системы бюджетного перераспределения в целях придания бюджету инновационного характера.
Ключевые слова: бюджетная политика, федеральный бюджет, доходы, расходы, бюджетный дефицит, государственный долг.
В современных условиях развития государства и общества особое значение имеет государственный бюджет, представляющий собой главный инструмент государственной политики. Все ведущие современные экономические учения (кейнсианство, монетаризм, теория экономического роста, теория неоклассического синтеза, либерализм), чьих концепций в той или иной степени придерживаются современные правительства, рассматривают бюджетное перераспределение как основной способ воздействия на макроэкономическую стабильность и уровень жизни. В макроэкономике государственный бюджет обеспечивает:
— формирование совокупного спроса;
— регулирование доходов населения;
— регулирование уровня безработицы;
— регулирование процентных ставок;
— воздействие на инфляцию;
— стимулирование инвестиций;
— развитие социально-экономической инфраструктуры;
— экономический рост.
Особую роль государственный бюджет приобрел в условиях мирового экономического кризиса. Как показал опыт 2008—2010 гг. во многих странах, в том числе в России, именно бюджетное финансирование государственных антикризисных мер способствовало стабилизации национальных экономик, остановке экономического спада, созданию условий для возобновления роста экономической активности, сохранению социальной стабильности.
Формирование государственного бюджета, определение его доходных и расходных статей являются постоянным полем политических и научных дискуссий по поводу обеспечения эффективности и результативности государственного управления, поиска правильного пути развития государства, создания условий достойного уровня жизни его граждан. Данные проблемы весьма актуальны для современной России, в которой в силу сложившейся системы управления роль федерального бюджета многократно усиливается.
Федеральный бюджет — ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации, в котором объединены основные финансовые категории (налоги, государственный долг, государственные расходы, бюджетный дефицит, межбюджетные и социальные трансферты). В то же время с правовых позиций федеральный бюджет рассматривается как основной финансовый закон страны, финансовый план государства на трехлетний период.
В России правовой основой формирования федерального бюджета является Конституция Российской Федерации. Статья 71 основного закона устанавливает, что «... в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития». Более детализированное правовое регулирование вопросов формирования и исполнения федерального бюджета содержит Бюджетный кодекс РФ. Весьма важное уточнение правового статуса федерального бюджета устанавливает постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 № 9-П в соответствии с которым «Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств».
В настоящее время в Российской Федерации основная проблема формирования федерального бюджета связана с вопросом о степени его соответствия потребностям развития российской экономики и общества. Может ли современный федеральный бюджет с его сложившейся структурой доходной и расходной частей и действующая система бюджетного перераспределения способствовать достижению основных стратегических целей государственной политики, сформулированных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.? Этими целями являются:
— достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан;
— переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития;
— поддержание макроэкономической стабильности и предсказуемости изменения основных макроэкономических параметров, последовательное снижение уровня инфляции;
— развитие человеческого потенциала;
— достижение социального согласия, содействие развитию механизмов социальной адаптации и социальной поддержки населения, снижение социального неравенства;
— снижение регионального неравенства.
В данной концепции Правительство РФ отмечает, что в долгосрочной перспективе повышается роль государственного бюджета как инструмента решения важнейших стратегических экономических и социальных задач, финансового обеспечения инновационного развития экономики при сохранении устойчивости бюджетной системы. Однако проблема соответствия бюджетного перераспределения заявленным целям остается актуальной.
Оценивая федеральный бюджет с позиций инструментария государственного управления федерального уровня, можно сформулировать более узкий дискуссионный вопрос: является современный федеральный бюджет «поддерживающим бюджетом» или «бюджетом развития»?
Суть «поддерживающего бюджета» — сохранение существующего уровня социально-экономического развития страны, поддержка сложившихся темпов экономического роста и уровня жизни, недопущение ухудшения ситуации в экономико-социальной сфере.
При этом «поддерживающий бюджет» не способен обеспечить форсированного реформирования социально-экономических отношений, создать условия для «экономического прорыва» в силу своей консервативности. Поэтому «поддерживающий бюджет» можно охарактеризовать как бюджет компромисса и стабильности. Для «поддерживающего бюджета» характерны следующие признаки:
— сохранение установившихся пропорции бюджетно-налогового перераспределения;
— обеспечение минимально необходимого финансирования бюджетной сети;
— решение одной—двух стратегических задач;
— обеспечение устойчивости финансово-бюджетной системы страны;
— обеспечение полного выполнения принятых государством социальных обязательств;
— усиление финансового контроля за расходованием бюджетных средств.
В отличие от «поддерживающего» «бюджет развития», наоборот, призван кардинальным образом изменить систему бюджетного перераспределения в сторону «точек роста». В условиях огромных потребностей в бюджетном финансировании и ограниченности бюджетных ресурсов «бюджет развития» не может обеспечивать компромисса финансирования, а должен выбрать стратегические приоритеты, на которые и будет направляться большая часть бюджетных расходов. Болезненной стороной такого бюджетного реформирования должно быть пресечение каналов неэффективного бюджетного финансирования, ужесточение требований к бюджетополучателям, прекращение бюджетного финансирования в тех сферах, которые могут самофинансироваться. Высвобождаемые при этом бюджетные ресурсы перенаправляются для увеличения бюджетных потоков в социально-экономические сферы, которые по своей природе имеют мультипликационный эффект и обеспечивают развитие национальной экономики и социальной сферы в целом.
Таким образом, «бюджет развития» должен способствовать:
— изменению пропорций бюджетного перераспределения в пользу 5—10 стратегических направлений (точек роста) ;
— обеспечению значительного структурного сдвига в экономике, ее диверсификации;
— ревизии и значительному сокращению «неэффективных» расходов;
— формированию «программного бюджета»;
— завоеванию экономических ниш, занятых импортом, при условии развития качества и конкурентоспособности отечественной продукции (в первую очередь в сельскохозяйственной отрасли)
— значительной финансовой поддержке отечественных товаропроизводителей несырьевого сектора;
— ревизии и оптимизации социальных обязательств при условии их полного финансирования;
— развитию финансового контроля за нецелевым и неэффективным использованием бюджетных средств и повышению персональной ответственности лиц, причастных к этому.
На взгляд автора, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. дается весьма узкое определение понятию «инновационный бюджет», или «бюджет развития», как совокупности расходов
на образование, здравоохранение, фундаментальную науку и прикладные научные исследования, инвестиции в транспортную и социальную инфраструктуры. Представляется, что оценка бюджета как «бюджета развития» должна производиться по качественным признакам, перечисленным ранее, а не по сумме конкретных статей расходов. Одно лишь увеличение государственных капиталовложений не позволяет считать федеральный бюджет «бюджетом развития». Проблема в том, что увеличение государственных инвестиций происходит в тех формах и осуществляется в рамках тех же самых механизмов, которые многократно и ежегодно доказывают свою неэффективность. Для обеспечения экономического роста в Российской Федерации требуются институциональные инвестиции, которые весьма ограничены.
Анализируя федеральный бюджет нескольких последних лет, можно сделать вывод о том, что он представляет собой некое сочетание «поддерживающего бюджета» и «бюджета развития» (с большей долей первого).
К признакам «бюджета развития» можно отнести: финансирование национальных проектов («Здравоохранение», «Образование», «Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»); формирование Инвестиционного фонда, Федерального фонда компенсаций и Федерального фонда софинансирования расходов, создание Федерального дорожного фонда; подготовку к олимпиаде «Сочи-2014». Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс и переход на «программный бюджет» также существенно меняют качественные характеристики федерального бюджета в лучшую сторону. Таким образом, в настоящее время органами власти делается попытка выделить стратегические точки роста с максимальным финансированием. Однако необходимо отметить, что в настоящее время основная часть расходов федерального бюджета направлена на поддержание сложившегося уровня бюджетного финансирования федеральной сети постоянных бюджетополучателей, для части которой актуальна проблема бюджетного «иждивенчества».
Как представляется, современные проблемы социально-экономического развития Российской Федерации во многом связаны именно с «двойственностью» федерального бюджета в методах достижения целей государственной политики.
Необходимо отметить, что Правительство РФ ставит задачу изменения структуры расходов бюд-
жетной системы, так как сложившаяся в настоящее время система фактических приоритетов расходов не соответствует решению задач инновационного социально ориентированного развития. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. расходы бюджетной системы на развитие человеческого потенциала должны увеличиться до 11,7 % от валового внутреннего продукта в 2020 г., в том числе:
— расходы на здравоохранение должны увеличиться до 5,5 % от ВВП;
— расходы на образование должны увеличиться до 6 % от ВВП.
Расходы бюджетной системы на социальную политику (включая пенсионные выплаты) должны увеличиться до 9,8 % от ВВП в 2020 г.
В целях модернизации российской экономики и снятия инфраструктурных ограничений планируется поддерживать величину государственных инвестиций на уровне не ниже 4 % от ВВП.
Государственные расходы на фундаментальные и прикладные научные исследования должны повыситься до 1,3 % от ВВП в 2020 г.
В целом расходы на образование, здравоохранение, фундаментальную науку и прикладные научные исследования, а также инвестиции в транспортную и социальную инфраструктуры, характеризующиеся Правительством РФ как «бюджет развития», к 2020 г. должны увеличиться до 15 % от ВВП (табл. 1).
Серьезными проблемами формирования федерального бюджета в настоящее время являются:
— слабая достоверность прогноза макроэкономических показателей (темпов роста ВВП, темпов инфляции, уровня совокупного спроса, цены на нефть);
Таблица 1
Основные характеристики федерального бюджета на 2011—2013 гг., млрд руб.
— зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов;
— высокий уровень бюджетного дефицита и наращивание государственного долга;
— бремя обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы;
— неритмичность исполнения федерального бюджета.
Необходимо отметить такую негативную тенденцию, как снижение доли доходов федерального бюджета относительно ВВП. Если в 2005 г. общие доходы составляли 23,7 % от ВВП, то в 2011 г. — только 17,6 %. Отчасти это является следствием проводимой политики по снижению налогового бремени на экономику, однако в большей мере такая ситуация свидетельствует о том, что сохраняются негативные последствия мирового экономического кризиса (замедление экономического роста). При этом общие расходы федерального бюджета растут и должны составить 21,2 % в 2011 г. (по сравнению с 16,3 % в 2005 г.).
Высокая доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета отражает неудовлетворительную структуру российской экономики, структурные сдвиги в которой практически отсутствуют (табл. 2). Об этом также свидетельствует значительное количество регионов, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (70 субъектов РФ). Донорами остаются территории с развитым нефтегазовым комплексом и финансовые центры.
Огромной проблемой является оптимизация расходов федерального бюджета. Рост бюджетного дефицита требует от властей урезания расходов. Однако существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически нет, так как поддержка сложившихся объемов бюджетных расходов имеет исключительное значение для сохранения и расширения совокупного внутреннего потребительского спроса.
В структуре общего объема расходов федерального бюджета 1-е место занимают расходы, направ-
Таблица 2
Структура доходов Федерального бюджета на 2011—2013 гг.
Показатель 2011 2012 2013
ВВП 50 389,0 55 950,0 61 920,0
Индекс инфляции, % 6,5 6,0 5,5
Доходы 8 844,6 9 503,5 10 379,9
Расходы 10 658,6 11 237,9 12 175,6
Дефицит 1 814,0 1 734,4 1 795,7
Предельный размер госу- 5 148,4 6 976,4 8 826,3
дарственного внутреннего долга РФ
Предельный размер госу- 55,6 65,2 75,6
дарственного внешнего
долга РФ, млрд долл. США
Показатель 2011 2012 2013
Всего доходов, млрд руб. 8 844,6 9 503,5 10 379,9
Из них:
— нефтегазовые 46,2 46,1 44,8
доходы, %
— не нефтегазовые 53,8 53,9 55,2
доходы, %
ляемые на социальную политику (в 2011 г. — 27,6 %, в 2012 г. - 28,3 %, в 2013 г. - 28,2 %), 2-е место -расходы на национальную экономику (в 2011 г. — 16,5 %, в 2012 г. - 15,5 %, в 2013 г. - 13,5 %), 3-е место -расходы на национальную оборону (в 2011 г. -14,3 %, в 2012 г. - 14,7 %, в 2013 г. - 17,2 %).
Анализ структуры расходов федерального бюджета и бюджетной системы в целом позволяет отметить положительные изменения, происходящие в системе бюджетного перераспределения. Однако наблюдаемые весьма существенные отличия от структуры расходов бюджетных систем ведущих мировых держав характеризуют отставание России. Можно выделить недопустимо низкий уровень бюджетного финансирования по таким статьям, как образование (в Российской Федерации общие расходы относительно ВВП составляют 3,7-4,0 %, в США - 6,4 %, во Франции - 5,9 %, в Великобритании - 6,2 %, в Канаде - 5,6 %) и здравоохранение (в Российской Федерации общие расходы относительно ВВП составляют 3,3-3,6 %, в США - 7,9 %, во Франции - 7,8 %, в Великобритании - 7,5 %, в Канаде - 7,1 %). Кроме того, расходы на здравоохранение и образование в Российской Федерации в процентах к ВВП ниже, чем в некоторых странах с переходной экономикой, в том числе в Венгрии, Польше, Болгарии, Литве, Эстонии, а расходы на защиту окружающей среды меньше, чем в Китае, Венгрии, Польше, Болгарии, странах Балтии1.
В ближайшие 3 года ожидается снижение долговой устойчивости Российской Федерации в связи с наращиванием государственного долга, так как заемные средства представляются единственным и возможным источником для финансирования запланированных расходов федерального бюджета в полном объеме. Как следствие - резко увеличиваются «процентные» расходы (с 156,9 млрд руб. в 2006 г. и 280,3 млрд руб. в 2010 г. до 600,7 млрд руб. в 2013 г.).
Значительный рост дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ может «обрушить» всю финансовую систему России. Сбалансированность бюджета Пенсионного фонда РФ в основном обеспечивается за счет выделения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на покрытие его дефицита, объем которых в 2011 г. составит 875,9 млрд руб., в 2012 г. - 959,4 млрд руб. и в 2013 г. -1 084,4 млрд руб. (1,7 % от ВВП).
В целом можно выделить следующие риски, которым подвержен федеральный бюджет:
1 Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://www. ach.gov.ru/ru/.
- валютный риск, влияющий на объем государственного внешнего долга РФ и величину «процентных расходов»;
- риск колебания цены на нефть и газ, характеризующий высокую степень зависимости федерального бюджета от сырьевого сектора и оказывающий влияние на его исполнение по доходам;
- демографический риск, отражающий тенденцию старения населения России, что влечет увеличение социальных и пенсионных расходов ;
- инфляционный риск, когда в силу структурных особенностей российской экономики инфляция по итогам года может превысить уровень годовой оценки;
- риск неэффективного расходования бюджетных средств.
Перечисленные проблемы выстраиваются в одну цепочку, приводящую к формированию такой современной конструкции федерального бюджета, которая, по существу, означает возврат к модели бюджета, основанной на постоянно увеличивающихся объемах заимствований для финансирования дефицита бюджета, что в конечном итоге подрывает устойчивость бюджетной системы России и усиливает зависимость государства от внешних факторов.
Возможны следующие направления совершенствования структуры федерального бюджета:
1) продолжение структурных реформ в экономической и социальной сферах. Только качественные институциональные изменения могут обеспечить оптимизацию и повышение эффективности бюджетного перераспределения в России, а в конечном итоге - экономический рост и повышение уровня жизни;
2) разработка и принятие специальной программы Правительством РФ по развитию доходного потенциала бюджетной системы РФ, в том числе реализация мероприятий, направленных на легализацию доходов от экономической деятельности, борьба с «теневой экономикой» (согласно отдельным экспертным оценкам доля теневой экономики в России составляет около 48 % ВВП) 2. Эти предложения уже давно озвучиваются Счетной палатой РФ, однако практического воплощения пока не находят;
3) переход к «программному бюджету». В настоящее время в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности
2 Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://www. ach.gov.ru/ru/.
органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности. С финансовых позиций это означает, что большая часть расходов бюджета (более 75 %) должна осуществляться в рамках финансирования конкретных государственных целевых программ. «Программный бюджет» по своей сути, безусловно, характеризуется более высоким качеством формирования расходной части, и Правительство РФ в этом направлении первые шаги уже предприняло;
4) концентрация бюджетных средств на приоритетных направлениях, обеспечивающих рост экономического потенциала страны. Необходимо выстроить четкую систему приоритетов бюджетного финансирования, в соответствии с которой необходимо согласовать весь механизм принятия решений по формированию бюджетных расходов. Как представляется, одной из главных целей федерального бюджета и всей государственной политики должно стать повышение средней заработной платы и доведение ее до европейского уровня. Именно платежеспособный совокупный спрос и формирование полноценного среднего класса могут стать катализатором для экономического прорыва России и вывести ее на позиции ведущей мировой державы XXI в.
Необходимо отметить, что переход от «поддерживающего бюджета» к «бюджету развития» не может быть обеспечен только административными методами власти, путем принятия нового бюджет-
ного законодательства и усиления правовых норм. Бюджет—это отражение социально-экономических отношений, сложившихся в обществе и государстве. Поэтому любые изменения в бюджетной сфере требуют изначального преобразования социальных отношений между людьми и готовности общества к переменам. Успешность перехода на «бюджет развития» и его эффективность будут во многом зависеть от того, сумеют ли органы власти поменять сложившиеся «устои» формирования «поддерживающего бюджета», создать более справедливые и результативные бюджетные взаимоотношения, сломать систему «бюджетного иждивенчества». В противном случае «поддерживающий бюджет» на федеральном уровне останется долгосрочной реальностью и вряд ли обеспечит стратегические цели государственной политики.
Список литературы
1. О федеральном бюджете на 2011 год и на плано -вый период 2012 и 2013 гг.: Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-Ф3.
2. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
3. Федосов В. А. Бюджетная политика Российской Федерации в посткризисных условиях // Финансы и кредит. 2010. № 44. С. 20-24.
4. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/.
