CC BY
693
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Долгалев Олег Вячеславович, аспирант Московского университета Министерства Внутренних дел РФ. Контакты автора: Statjavak@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена исследованию института федеральных округов, затронуты вопросы правовой природы самих федеральных округов, а так же проблемы их становления и перспективы развития на современном этапе. На основе анализа юридической литературы и собственных наблюдений автор приходит к выводу, что образование федеральных округов - важный фактор межрегиональной интеграции в экономической сфере, открывший широкие возможности для развития субъектов Федерации и установления экономических отношений округов.
Ключевые слова: федеральные округа, субъекты РФ, полномочные представители Президента РФ, вертикаль государственной власти.
FEDERAL DISTRICTS: THE LEGAL NATURE, PROBLEMS, PROSPECT
Dolgalev Oleg Vyacheslavovich, graduate of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs.
Contacts of the author: Statjavak@mail.ru
Annotation. The article is devoted research of institute of federal districts, questions of the legal nature of federal districts, and as problems of their formation and development prospect at the present stage are mentioned. On the basis of the analysis of the legal literature and own supervision the author comes to a conclusion that formation of federal districts - the important factor of inter-regional integration in the economic sphere, opened ample opportunities for development of subjects of Federation and an establishment of economic relations of districts.
Keywords: federal districts, subjects of the Russian Federation, plenipotentiaries of the President of the Russian Federation, government vertical.
Необходимость обеспечения государственного суверенитета, единства и целостности современной России обусловила целесообразность сформирования в стране более крупных, чем субъекты РФ, управленческих единиц - федеральных округов. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"1 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждены семь федеральных округов:
- Центральный (центр - г. Москва);
- Северо-Западный (центр - г. Санкт-Петербург);
- Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (центр - г. Ростов-на-Дону)2;
- Приволжский (центр - г. Нижний Новгород);
1 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
2 Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. №
1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2748.
- Уральский (центр - г. Екатеринбург);
- Сибирский (центр - г. Новосибирск);
- Дальневосточный (центр - г. Хабаровск).
Первым изменением количества федеральных округов (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д.А.Медведева 19 января 20103.
Реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначила проблему правового статуса федеральных округов. Не совсем понятно, обладают ли федеральные округа конституционно-правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционноправовым статусом, не известным в настоящее время Конституции РФ. По мнению некоторых авторов, создание федеральных округов ключевой институт построения параконституционализма в России, выстраивание параллельной структуры управления, дублирующей институционально закрепленный механизм власти [14,15]. Действительно Конституция Российской Федерации не содержит положения, прямо предусматривающие возможность учреждения в стране системы федеральных округов. Вместе с тем, что неоднократно отмечал и бывший глава государства, и некоторые федеральные, региональные политические деятели, решение об образовании федеральных округов не противоречит действующей Конституции России. Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного регулирования территориального развития.
Смысл создания системы федеральных округов в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации, унификации взаимоотношений центральной власти со всеми ее субъектами независимо от принципа их образования, совместного решения региональных социально - экономических проблем, а также развития производительных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах, например, в условиях чрезвычайных или кризисных ситуаций институт "федерального присутствия" становится инструментом проведения директив президента России непосредственно в субъектах Федерации.
Говоря о правовой природе федеральных округов, в первую очередь следует говорить о территориях, в границах которых структурные подразделения центральных аппаратов федеральных государственных органов, территориальные органы федеральных государственных органов, образованные на уровне федерального округа, реализуют политику главы государства на местах. Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно - территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти и так же учреждены федеральной властью. Однако федеральные округа имеют большее значение, чем обычные административные округа, осуществляют не свойственные им функции. Как структура они изначально созданы не
3 Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 82 "О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти""
Бизнес в законе
3'2010
федеральной исполнительной или судебной властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции4.
Однако федеральные округа представляют собой не просто административные, но и географические категории, обусловленные культурно-историческими и экономическими предпосылками. Появление в виде федеральных округов межрегиональных территориальных комплексов содействует выравниванию чрезмерных социально-экономических различий, хозяйственной и политической интеграции субъектов Российской Федерации, создает систему крупномасштабных, много- и разноресурсных сегментов единого экономического и правового пространства, способствует углублению и развитию как вертикальных, так и горизонтальных внутригосударственных управленческих связей. Таким образом, имеются достаточные основания полагать, что учреждение системы федеральных округов является сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России.
По мнению ряда исследователей [6,7,8], образование федеральных округов как укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, о необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и об устойчивой тенденции к укрупнению субъектов РФ.
Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. В периодической литературе, в основном публицистического характера [5,9,10,12], высказывается точка зрения о том, что создание системы федеральных округов повлекло за собой образование семи макросубъектов Российской Федерации, в которых сосредоточились практически все органы государственной власти (за исключением представительной), что, как показывает мировой опыт, таит угрозу в случае кризисных ситуаций распада государства на самодостаточные части, коими сегодня стали федеральные округа.
С данной точкой зрения едва ли можно согласиться по ряду обстоятельств:
Во-первых, объединение субъектов Российской Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации [4,13,16,18]. Не случайно в Российской империи отраслевые округа почти никогда не совпадали с границами генерал-губернаторств. В современных федеративных государствах, размеры и число отраслевых округов также различно. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административнотерриториальное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняет их территориальных границ.
Во-вторых, федеральные округа не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. В
4 Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 1 (30). С. 9.
политико-правовом значении таких категорий, как "территория", "население федерального округа", не существует. В федеральных округах отсутствуют собственные органы государственной власти, возможность проводить свое нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус государственноподобного образования признаки. В настоящее время полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах не обладают всей полнотой административно-распорядительной компетенции, отсутствуют и регулятивные функции, их полномочия характеризуются как контрольнокоординационные и кадрово-представительские. Несмотря на то, что при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах начали создаваться управленческие структуры, по своим функциям напоминающие в какой-то степени правительства федеральных округов, они выполняют лишь функции отдельных федеральных органов государственной власти, особых окружных функций этих органов не существует. Нет и органов законодательной (представительной) власти федеральных округов.
В-третьих, помимо административных мер для укрепления федеративной государственности было произведено четкое разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотрено на этой основе федеральное законодательство. В результате масштабной работы поэтапно принят ряд законов, закрепивший концепцию федеративной реформы.
Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт существования федеральных округов, деятельности в них полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института.
Важно определиться в том, являются ли федеральные округа временным явлением, инструментом для восстановления управляемости или же они станут каркасом новой государственности России, придя на смену 89 субъектам. Если последнее, то нужно прямо говорить о необходимости пересмотра действующей Конституции Российской Федерации, что само по себе достаточно проблематично по многим обстоятельствам. Соответственно вслед за этим нужно будет корректировать всю законодательную базу страны.
Образование федеральных округов стало значимым шагом, оказывающим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации. Это решение стало фактическим продолжением политики совершенствования системы управления в стране. В то же время в истории Российского государства (как дореволюционной, так и советского времени) административно-территориальное деление всегда было инструментом проведения энергичной внутренней политики, достижения целей государственного управления.
Создание эффективной территориальной организации, восстановление системы управляемости страной, которая после десятилетия реформ потеряла свою цельность, организационное и управленческое единство никак не противоречат федеративным основам Российского государства. Напротив, годы проведения реформ убедили, что в отсутствие дееспособной исполнительной власти нет развития федерализма. Те противоречия, что возникали между Центром и регионами, между самими регионами, являлись серьезным тормозом для экономического возрождения, политиче-
ской стабильности, социальных гарантий граждан, защиты прав и свобод человека.
Изучив ряд опубликованных документов, выступлений и мнений, можно сделать несколько выводов:
1. Поскольку возможность создания федеральных округов не оговорена ни в Конституции, ни в федеральных законах, правовая природа данных образований принципиально отличается от правовой природы республик, краев, областей и автономных округов РФ. Федеральные округа не являются ни макросубъектами Федерации, ни объединениями ее субъектов, а представляют собой результат условной “нарезки” территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования, с целью совершенствования управления государством.
2. Учреждение 7 федеральных округов в 2000 г. сыграло положительную роль, позволив собрать все федеральные органы власти в единую систему, работающую в целом в интересах государства, а не отдельных субъектов Федерации. Большая часть функций представителей президента России в федеральных округах приобрела политическую направленность, что свидетельствует о весомости этой составляющей в данном представительском институте. Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство государства и создать предпосылки для восстановления единого экономического пространства. Образование федеральных округов, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, стало формой укрепления вертикали государственной власти.
Список литературы:
1. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе //Собрание законодательство Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.
2. Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. № 1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2748.
3. Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 82 "О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти""
4. Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 3;
5. Барциц И. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции Российской Федерации // Федерализм. 2003. N 3;
6. Барциц И. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. № 3.
7. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7.
8. Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. № 10.
9. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003;
10. Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. № 8;
11. Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 1 (30). С. 9.
12. Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. М., 2002.
13. Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003;
14. Преображенский С. Судьба резидентов // Наша власть: дела и лица. 2008. № 2.
15. Саква Ричард. Подотчетность, конституционализм и некоторые модели власти в посткоммунистической России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.
16. Столяров М., Беленко Н. Три этапа развития федерализма в постсоветской России // Федерализм. 2006. № 3;
17. Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма / К. В. Черкасов // Журнал российского права. — 2008. — № 8. — 0,5 п. л.
18. Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Политические исследования. 2002. № 4.
РЕЦЕНЗИЯ
На статью «Федеральные округа: правовая природа, проблемы и перспективы» аспиранта Долгалева Олега Вячеславовича.
Статья автора посвящена исследованию института федеральных округов, затронуты вопросы правовой природы самих федеральных округов, а так же проблемы становления и перспективы развития на современном этапе.
В статье рассматривается оригинальная концепция образования системы федеральных округов как необходимость территориального сближения федеральной власти к субъектам Федерации, развития их отношений независимо от принципа их образования, решения социально-экономических проблем, проблему правового статуса федеральных округов, что является очень актуальным на сегодняшний момент и в работе очень доказательно представлены материалы из авторитетных источников.
Следует отметить, что в данной научной статье раскрывается ряд интересных аспектов. Во-первых, что объединение субъектов Российской Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Во-вторых, в федеральных округах отсутствуют собственные органы государственной власти. В-третьих, являются ли федеральные округа временным явлением, инструментом для восстановления управляемости или станут каркасом новой государственности России.
Особый интерес представляет вывод о том, что Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство государства и образование федеральных округов, не затрагивая основное административно-территориальное деление, стало формой укрепления вертикали государственной власти.
Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес.
Данная статья может быть рекомендована к публикации.
д.ю.н.,
профессор Московского Университета Министерства Внутренних Дел РФ Червонюк Владимир Иванович
