CC BY
151DOI 10.47576/2712-7516_2021_5_2_147 УДК 352.07
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ, СОВРЕМЕННОЕ
СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Джамалудинова Мадинат Юнускадиевна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Россия, e-mail: [email protected]
Садрудинова Раисат Набиевна,
магистр третьего года обучения направления «Государственное и муниципальное управление», Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Россия, e-mail: [email protected]
Минатуллаева Марина Расуловна,
магистр третьего года обучения направления «Государственное и муниципальное управление», Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Россия, e-mail: [email protected]
В статье анализируется роль федерального законотворчества в развитии местного самоуправления, обеспечении условий эффективной реализации им своих полномочий при решении вопросов местного значения. Отмечается, что теоретические основы, определяющие принципы деятельности органов местного самоуправления, заключенные в нормах федерального законодательства и связанные с организацией взаимодействия между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и населением муниципальных образований, представляют значительный научный и практический интерес. Делается вывод, что вопросы обеспечения эффективной правовой базы органов местного самоуправления и создания гибкой системы взаимодействия органов власти разных уровней друг с другом для решения задач жизнедеятельности местного населения являются очень актуальными, имеют разноплановый характер и требуют глубокого осмысления и анализа.
Ключевые слова: местное самоуправление; федеральное законодательство; органы государственной власти; вопросы местного значения; местное население; принципы организации деятельности местного самоуправления.
UDC 352.07
FEDERAL LEGISLATION ON LOCAL SELF-GOVERNMENT: HISTORY OF DEVELOPMENT, CURRENT STATE AND PROBLEMS
Jamaludinova Madinat Yunuskadievna,
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration, Dagestan State University, Makhachkala, Russia, e-mail: [email protected]
Sadrudinova Raisat Nabievna,
Master of the third year of study in the direction "State and Municipal Administration", Dagestan State University, Makhachkala, Russia, e-mail: [email protected]
Minatullaeva Marina Rasulovna,
Master of the third year of study of the direction "State and Municipal Administration", Dagestan State University, Makhachkala, Russia, e-mail: [email protected]
The article analyzes the role of federal lawmaking in the development of local self-government, ensuring the conditions for the effective exercise of its powers in addressing issues of local importance. It is noted that the theoretical foundations that determine the principles of the activities of local self-government bodies, contained in the norms of federal legislation and associated with the organization of interaction between executive bodies, local self-government bodies and the population of municipalities, are of significant scientific and practical interest. It is concluded that the issues of ensuring an effective legal framework for local self-government bodies and creating a flexible system of interaction between authorities of different levels with each other to solve the problems of the life of the local population are very relevant, have a diverse nature and require deep understanding and analysis.
Keywords: local government; federal legislation; government departments; local issues; local population; principles of organizing the activities of local self-government.
До середины 1980-х гг. местное самоуправление считалось институтом, присущим лишь капиталистическим странам. Советы, провозглашенные органами государственной власти в результате Октябрьской революции 1917 г., полностью поглотили местное самоуправление как незначительное, несопоставимое по значимости с государственной властью. И лишь с началом перестройки, в декабре 1988 г. сессией Верховного Совета СССР XI созыва были внесены изменения в Конституцию СССР 1977 г. с целью усиления самостоятельности местных советов как органа власти [3].
Развитие законодательства местного самоуправления происходило поэтапно.
Первый этап (1990-1993 гг.) был связан с формированием основ местного самоуправления в Российской Федерации. Этому послужило принятие первых законов о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. - Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в июле 1991 г. - Закон РСФСР «О местном самоуправлении РСФСР» [3].
Законом СССР самоуправление на местном уровне определялось как часть социалистического самоуправления народа, целью которого было обеспечение реализации прав и свобод граждан при решении вопросов развития местной территории. В установленную им систему местного самоуправления вошли местные советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан, а также иные формы демократии на местах. Действовать местному самоуправлению надлежало в границах административно-территориальных единиц. Союзным и автономным республикам предписывалось принять свои законодательные инициати-
вы для регламентации деятельности местного самоуправления.
Законом РСФСР местное самоуправление представлялось системой организации деятельности по самостоятельному решению вопросов местного значения, с учетом интересов, исторических, национальных и иных особенностей населения, на основе конституционных норм, российских законов, а также конституциональных норм и республиканских законов. Отличительной особенностью данного закона стало введение в понятие самоуправления на местах ответственности населения за самостоятельное решение вопросов местного значения. Впервые прозвучало понятие «муниципальная собственность». Осуществление местного самоуправления устанавливалось в пределах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов.
Согласно закону данные понятия и полномочия местного самоуправления должны были быть закреплены в законодательных актах республик РСФСР. На уровне городских, районных и сельских советов было позволено принимать положения (уставы) о местном самоуправлении. Вместо исполнительных комитетов местных советов органом управления на территории стала местная администрация. Глава местной администрации стал исполнять свои полномочия на принципах единоначалия. Была установлена подотчетность местных властей соответствующему местному совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.
На этом этапе дополнительно были приняты законы, определившие порядок выборов главы администраций (от 24.10.1991) и права по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной власти и местного самоуправления
(от 15.04.1993). Выборы глав должны были состояться в ноябре 1991 г., но в связи с изменением организации исполнительной власти в период радикальных экономических реформ по Указу Президента Российской Федерации от 25.11.1991 глава местной администрации стал назначаться главой вышестоящей администрации. Таким образом, на данном этапе формирования основ местного самоуправления местным властям так и не были предоставлены все предусмотренные законом права самостоятельного управления [3].
Вторым этапом (1993-1995 гг.) стало реформирование существующей системы самоуправления по указам главы государства. В результате их реализации деятельность местных советов была окончательно прекращена и их полномочия были возложены на местные администрации. Указы от 09.10.1993 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления», от 29.10.1993 «Об основных положения о выборах в органы местного самоуправления» и от 22.12.1993 «О гарантиях местного самоуправления» фактически стали локомотивами восстановления и развития муниципального управления [3].
На третьем этапе (1995-2003 гг.) началось развитие правовых основ функционирования органов местного самоуправления. Начало было положено принятием Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу).
В 1997 г. в стране прошли первые массовые выборы в органы местного самоуправления. Основу территориального деления большинства субъектов Российской Федерации составил административный район. В этом же году было задумано создание финансовой основы для обеспечения местного самоуправления, реализация которой позволила бы создать благоприятные условия для самодостаточного в финансовом плане функционирования муниципальных образований. Однако принятие в 1998 г. Налогового кодекса Российской Федерации значительно изменило состав собственной доходной основы самоуправления на местах [2].
Данными законодательными актами был заложен базис, определивший направление
формирования нормативной правовой основы, на всех уровнях власти касающейся деятельности муниципального управления, его развития.
Применение на практике Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявило проблемы, мешающие эффективной работе системы муниципального управления. К ним относятся: размытость обязанностей муниципальных образований, их территориальной организации, недостаток ресурсов для исполнения обязанностей и т. д.
Для создания эффективных и устойчивых взаимодействий органов местного самоуправления как элемента публичной власти с населением и органами государственной власти необходимо было четкое разграничение полномочий между органами власти, круга вопросов местного значения.
Все это привело к принятию нового федерального законодательного акта в области организации деятельности органов муниципального управления.
Четвертый этап развития законодательства о самоуправлении на местах начался в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом правовом акте содержатся нормы, предполагающие при необходимости изменение налогового, бюджетного и других отраслевых законов. Более конкретно сформулированы принципы деятельности местного самоуправления, полномочия федерации и субъектов, очерчен перечень вопросов местного значения. Отдельно рассмотрены вопросы межмуниципального характера. Было осуществлено перераспределение полномочий органов местной власти в сторону уменьшения для соответствия фактическим финансовым возможностям.
В современных условиях, с принятием данного федерального закона изменяется роль муниципального района в системе муниципального управления. Теперь районы должны обеспечивать решение тех местных вопросов, которые не могут быть решены на уровне поселений. Кроме этого, становится возможным передача им отдельных государственных полномочий. Таким образом, орга-
ны самоуправления муниципального района становятся регулирующим и связующим звеном между органами государственной власти и органами муниципального управления поселений. Также стоит отметить увеличение роли населения в решении местных проблем путем введения новых форм участия населения в обсуждении вопросов развития муниципального образования и учета такого мнения, а именно публичные слушания, конференции, собрания, опросы.
В 2019 г. принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», касающийся изменения статусов муниципальных образований. До 01.01.2025 установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований, а также законодательства в соответствие с изменениями, внесенными указанным федеральным законом.
Проблемой федерального законодательства о местном самоуправлении является прежде всего проблема его реализации на местах. Наиболее актуальными являются финансово-экономические и кадровые проблемы.
Общеизвестным является факт о том, что у органов местного самоуправления не хватает собственных средств для эффективной работы и исполнения своих полномочий в полном объеме. Это касается самых разных муниципальных образований, и на уровне сельских поселений и муниципальных районов, и на уровне поселков, городских округов. Из-за этого подавляющее большинство муниципалитетов являются дотационными и у многих доля вливаний со стороны государственного бюджета составляет более 50 %. Особо стоит отметить, что значительную долю в финансовой помощи местным бюджетам составляют не дотации, которые
муниципалитет может тратить на самостоятельно определяемые направления, а субсидии, которые подразумевают долевое участие в тех расходах, которые субъект Федерации посчитает нужным. Целесообразно закрепить за муниципальными территориями такие налоги или часть федеральных и региональных налогов, поступления от которых позволяли бы муниципалитетам ре-ализовывать свою самостоятельность при выполнении свои полномочий, установленных федеральным законодательством, без оглядки на вышестоящие органы и лиц, вносящих добровольные пожертвования. Объемы финансовых поступлений в бюджеты муниципальных территорий от двух местных налогов (земельного и налога на имущество физических лиц), а также доходов от муниципального имущества, оставшегося после многолетнего процесса приватизации, и от других источников в настоящее время недостаточны. Поэтому в реальности они не обеспечивают в полной мере заявленную федеральным законодательством широкую автономию органов местного самоуправления в отношении их компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов [1].
Кроме несовершенства обеспеченности финансово-экономическими ресурсами остро стоит вопрос с кадровым обеспечением муниципальных властей. Низкий уровень оплаты труда не может привлечь на муниципальную службу квалифицированных работников, способных разбираться в тонкостях налогового, бюджетного, земельного законодательства и свободно работать со множеством электронных информационных систем. К тому же формально независимость местного самоуправления признается, а на деле его рассматривают как третий уровень власти, подчиненный государству, а не местному населению.
Список литературы_
1. Джамалудинова, М. Ю. Государственное и муниципальное управление / М. Ю. Джамалудинова // Литагент Кнорус. - Москва, 2015.
2. Правовые проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. -URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-problemy-organizatsii-i-deyatelnosti-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения 08.10.2021).
3. Сафронова А. М. Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации : учебное пособие. - Екатеринбург : Уральский университет, 2019. - 139 с.
References_
1. Dzhamaludinova M.Yu. State and municipal administration. Moscow. Litagent Knorus. Moscow. 2015.
2. Legal problems of the organization and activities of local self-government in the Russian Federation. URL: https: // cyberleninka.ru/article/n/pravovye-problemy-organizatsii-i-deyatelnosti-mestnogo (date of access 08.10.2021).
3. Safronova A.M. Organizational and legal foundations of local self-government in the Russian Federation. Tutorial. Ekaterinburg : Ural'skij universitet, 2019. 139 p.
