Научная статья на тему 'Федеральное казначейство в условиях проводимых реформ'

Федеральное казначейство в условиях проводимых реформ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
130
19
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Федеральное казначейство в условиях проводимых реформ»

*

Казначейское исполнение бюджета

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО В УСЛОВИЯХ ПРОВОДИМЫХ РЕФОРМ

Вопрос об эффективности бюджета страны в трудах западных экономистов начал активно обсуждаться достаточно давно. Причиной тому явилось уже сформированное представление о государстве как о генераторе общественных благ, а не просто «собирателе налогов», перераспределяемых на содержание государственного аппарата и другие установленные государством же направления расходов. А поскольку государство стало трактоваться как производитель, то возникла проблема оценки его эффективности, рациональности использования полученных им от общества ресурсов.

В свою очередь, успехи, достигнутые на Западе в негосударственном секторе экономики в рационализации производства, оптимизации затрат и, соответственно, росте доходности в связи с применением систем перспективного бюджетирования, инициировали желание использовать их в бюджетном планировании.

Очевидно, что одним из базовых элементов стабильного, диверсифицированного экономического развития страны должен стать государственный бюджет.

Адекватная макроэкономическая политика — это важнейшая функция государства по регулированию экономических процессов. Одной из составляющих макроэкономической политики государства является бюджетная политика, реализующаяся на практике через бюджетный процесс.

О насущности вопроса эффективности бюджетного процесса в России говорилось многократно, но подойти к решению этой проблемы по разным причинам не удавалось. Так, в России в настоящее время отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется:

• в предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований

В. В. БЕССОНОВ,

консультант УФК по Ростовской области

прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

• отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

• формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (втом числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

• разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее — администраторы бюджетных средств);

• ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

• преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

• отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

• отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами мест-

ного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования;

• затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

• нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.*

Следует отметить, что в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) говорится об эффективности использования бюджетных средств. На наш взгляд, в рамках этой статьи происходит отождествление двух неодинаковых понятий: эффективности и экономности, что, конечно же, неверно.

Теоретически — понятие экономности является лишь элементным компонентом критерия эффективности, который является одной из важнейших характеристик любой системы.

В экономической теории под эффективностью понимают соотношение полученных результатов с затраченными ресурсами. С этой точки зрения, понятие эффективности использования бюджетных ресурсов можно определить как наличие связи между результатами, полученными вследствие расходования бюджетных средств и объемом произведенных бюджетных расходов.

Можно предположить, что содержание ст. 34 Б К РФ отражает фактическое положение дел с пониманием эффективности бюджетных расходов в сегодняшней практике финансовой системы, т.е. происходит явная подмена понятий «эффективность» и «целевое использование» бюджетных средств.

Считается, что коль скоро нарушения целевого использования средств не допущено, то и сам расход был эффективен. По-видимому, имеется в виду, что на стадиях составления и рассмотрения бюджета происходит формирование структуры расходов с учетом фактора эффективности. Возможность того, что «целевое использование» бюджетных средств может оказаться крайне неэффективным, видимо, не допускается.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государ-

* Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 (далее - Концепция).

ственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (см. указанную Концепцию).

Суть нового подхода к осуществлению бюджетного процесса очевидна: переход от «управления бюджетными расходами» к «управлению бюджетными результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в соподчинении с четкими среднесрочными ориентирами. Согласно этому подходу бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям органов государственной власти и управления. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В Концепции предусматривается утверждение долгосрочных переходящих лимитов (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использование которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Для реализации идеи создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами реформирование бюджетного процесса осуществляется последующим направлениям:

• реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

• выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

• совершенствование среднесрочного финансового планирования;

• совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусмотрено приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функ-

ций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое — основное направление включает формирование и введение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предусматривает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Реформа бюджетного процесса, с одной стороны, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности системы государственного управления и, с другой стороны, зависит от темпов и направлений развития других реформ, в том числе административной реформы. В рамках проведения последней, продиктованной целью повышения ответственности министров, улучшения координации работы министерств и ведомств, реализацией курса на экономический рост, улучшения качества жизни людей, в соответствии с Указом Президента России от 09.03.2004 № 314 произошла реорганизация Федерального казначейства в федеральную службу.

Согласно этому Указу федеральная служба:

• является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

• в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых доку-

ментов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту России или находиться в ведении Правительства РФ; • не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства РФ.

В результате статусных трансформаций территориальные органы Федерального казначейства переходят в непосредственное подчинение центральному аппарату Федерального казначейства, который выводится из структуры Минфина России и становится юридическим лицом. В соответствии с распоряжением Администрации Президента России и Аппарата Правительства России от 06.08.2004 №1363/1001 было определено сокращенное название Федерального казначейства — Казначейство России.

Следуя логике административной реформы правоприменительные и контрольные функции, которые выполняло Министерство финансов посредством Главного управления Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства, переданы отдельному федеральному органу исполнительной власти — Федеральному казначейству.

Что касается функционального развития новой федеральной службы, то осуществлены, прежде всего, мероприятия по четкому разграничению полномочий между Федеральным казначейством и Минфином России.

В статье 166.1 Б К РФ, которая была введена Федеральным законом от 28.12.2004 № 182-ФЗ, были определены и обособлены бюджетные полномочия Федерального казначейства. В п. Зет. 167 изложена ответственность Федерального казначейства, в ст. 267 перечислен перечень контрольных функций Федерального казначейства, в п. 3 ст. 284 установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

К важным изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Министерства финансов России, стало присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя бюджетных средств. Это относится к средствам федерального бюджета, предусмотренных на содержание самой службы и ряда других ассигнований по гл. 100 ведомственной классификации расходов бюджета. Эти изменения влекут за собой переход функций по составлению бюджетных

проектировок на очередной финансовый год, доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственной сети, обеспечению контроля за целевым использованием бюджетных средств, ведению бюджетного учета и составлению отчетности от Министерства финансов России к Федеральному казначейству.

Так же в рамках реализации административной реформы и выделения администраторов бюджетных средств, за Федеральным казначейством закреплено администрирование соответствующих доходов федерального бюджета.

Федеральный закон N9 131 от 06.10.2004 в ред. от 29.12.2004 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в рамках административной реформы, предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы — поселенческих бюджетов, так как в соответствии со ст. 14 Б К РФ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Так, например, по предварительным оценкам, на территории Ростовской области вместо 55 будет образовано 408 муниципальных бюджетов.

Еще в федеральной целевой программе «Развитие органов федерального казначейства на 2000 — 2004 годы» было определено, что в целях централизации всех государственных финансовых средств на счетах Федерального казначейства является целесообразным обслуживание бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов органами Федерального казначейства.

Впервые эта правовая норма была закреплена в ст. 168 БК РФ, вступившего в действие в 2000 г. В последующем в каждом из законов о бюджете, начиная с 1999 г., были приняты регламентационные меры по отношению к высокодотационным субъектам Российской Федерации, ЗАТО, а также к тем субъектам, в которых имела место задолженность по выплате заработной платы.

Поправками в БК РФ, в ст. 215.1 введено, что Федеральное казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы России. Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. В связи с этим с 1 января 2006 г. бюджетные счета субъектов РФ и счета муниципальных образований, а также лицевые счета множества распорядителей и получателей средств будут открыты в территориальных органах Федерального казначейства.

В развитие данной законодательной нормы был издан приказ Казначейства России от 22.03.2005 № 1 н «Об утверждении порядка кассового обслужи-

вания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства», который предусматривает несколько способов организации кассового обслуживания местных бюджетов в органах Федерального казначейства.

Однако мы считаем, что чрезмерная раздробленность (кол ичество) му н и ци пал ьн ых образова н и й, со-пряженная с введением «революционных» перемен в системе бюджетного учета, отягощенная обязательствами по применению программно-целевых методов при формировании бюджетов в условиях глубочайшей дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований, а также эмпирически необоснованных межбюджетных отношений, дефицита кадров может привести:

• к проблемам в системе государственного и муниципального управления;

• ослаблению финансовой дисциплины;

• осложнению проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• снижению «прозрачности» движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• усложнению бюджетного администрирования;

• росту управленческих расходов.

Кроме того, в результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов потенциален срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов, и, как следствие, недовольство получателей, администраций и управлений Федерального казначейства, невыполнимое по системе в целом требование к увеличению штатной численности управлений Федерального казначейства.

Для обеспечения бесперебойного казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в новых условиях на первый план должны выйти вопросы интенсификации развития — вопросы глубоких качественных перемен.

По нашему мнению, решению этой проблемы и целого ряда других проблем, в том числе связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субфедерального уровня, отвечает формирование единообразного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны.

На сегодняшний день в целях оптимизации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетн ых асси гнован и й, л и м и -тов бюджетных обязательств и объемов финансиро-

вания, совершенствования и установления единого порядка учета и использования государственных ресурсов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах управления государственных и территориальных внебюджетных фондов и бюджетных учреждениях Министерством финансов на данном этапе утверждены приказы, базовыми среди которых являются: приказ № 50 н от 10.06.2003 и приказ № 70 н от 26.08.2004 .

Отметим, что эти документы основаны на принципах бюджетно-финансовой реформы и разработаны в целях создания нормативной базы для механизмов, необходимых для ее проведения.

Изменения, которые несет бюджетная реформа, носят глобальный характер.

Так, в связи с выходом в свет приказа Минфина России № 70н в сфере совершенствования бюджетного учета и отчетности произошел переход от системы бухгалтерского учета, основанного на учете кассовых потоков (регистрация поступлений и выбытий), к стандартам учета, основанным на методе начисления. Необходимость таких стандартов учета связана с тем, что государство как производитель услуги должно иметь возможность соотносить результаты своих финансовых решений. В отличие от кассового учета, где истраченные ассигнования ежегодно аннулируются, отчеты, составленные методом начисления, освещают продолжающиеся финансовые обязательства и показывают будущие финансовые последствия принятых решений в области финансовой политики.

Очевидно, что без применения в бюджетном учете метода начисления будет проблематично перейти к среднесрочному бюджетному планированию — одному из стратегических ориентиров бюджетной реформы. Кроме того, используя прежнюю систему учета, крайне сложно применять в бюджетном процессе программно-целевые методы и повышать ответственность администраторов бюджетных средств за реализацию конкретных программ и подпрограмм.

Для введения в действие всей системы мер по реализации реформы создана интегрированная система счетов, объединяющая счета бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях с бюджетной и программно-целевой классификацией.

Все же при всем том позитивном потенциале, который заложен в новой системе учета, существует целый ряд проблемных вопросов, связанных:

• с необходимостью переподготовки учетного персонала;

• дефицитом квалифицированных кадров в бюджетных учреждениях;

• необходимостью разработки нового программного обеспечения;

• необходимостью обучения администраторов программ;

• отсутствием систем автоматического бюджетного учета и отчетности во многих бюджетных учреждениях;

• отсутствием возможности осуществления бюджетного учета и формирования отчетности вручную;

• чрезвычайной новизной и сложностью учетных механизмов;

• неприменимостью принципов бюджетирования, ориентированного на результат к отдельным видам расходов;

• незапланированным ростом бюджетных расходов на субфедеральном уровне в связи с технологическими и методическими нововведениями. Еще одним важным аспектом функциональных

трансформаций в работе Федерального казначейства явилось внедрение новой системы документооборота, позволяющей реализовывать публичные полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета при исполнении ими своей части федерального бюджета по рас -п редел е н и ю и до веде н и ю л и м ито в б юджетн ы х обя -зательств (далее — ЛБО) и объемов финансирования (далее - ОФ)до подведомственных бюджетных единиц.

Был разработан и утвержден приказ Минфина России от 10.06.2003 № 50н «Об утверждении Порядка организации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета» (далее — Порядок). Эта система была введена в действие с 1 января 2005 г.

Целью введения нового Порядка документооборота явилось обеспечение более ритмичного финансирования и ускорение доведения средств до конечных бюджетополучателей в условиях обратно-направленной политики главных распорядителей по наделению нижестоящих подразделений распорядительными полномочиями. До принятия приказа Минфина России N9 50н процесс доведения объемов финансирования до конечного бюджетополучателя мог длиться 10-15 дней. Это негативно сказывалось на процессе исполнения федерального бюджета.

Кроме того, важным является тот факт, что вместе с технологией единого счета бюджета (далее — ЕКС) новый Порядок документооборота обеспечивает режим исполнения федерального бюджета, который требует серьезного переосмысления системы прогнозирования ликвидности ЕКС.

Сегодня бюджетополучатель может предоставить платежные документы на осуществление кас-

сового расхода в пределах доведенных ему квартальных объемов финансирования в один месяц, это значит, что нужно обезопасить бюджетную систему от гипотетически возможных потрясений.

В этих условиях Федеральному казначейству необходимо создать надежную систему прогнозирования ликвидности ЕКС, которая позволила бы сбалансировать, с одной стороны, предъявленные к ней платежные требования, а с другой — объемы внешних заимствований под несушествуюший дефицит федерального бюджета. Существование такой системы позволит оптимизировать расходы на обслуживание государственного долга.

Однако в ходе исполнения приказа № 50н сотрудники УФК столкнулись с рядом трудностей в сфере процедурных и информационных аспектов работы.

Приведем лишь некоторые из них:

• цикличное несоблюдение временных ограничений, установленных в приказе, в ходе осуществления информационного обмена между УФК и подведомственными отделениями; причиной тому является недостаточность качества используемых информационных технологий как следствие слабой материальной базы многих отделений;

• проблемы при обмене информацией между УФК, возникающие вследствие ненадежности технологии прохождения информации в ходе санкционирования расходов федерального бюджета;

• необходимость вовлечения кадрового состава отделов УФК в проведение непрофильной работы по преодолению программных сложностей, связанных с непрохождением, блокированием или утерей поступающей информации;

• нет механизмов верификации своевременности предоставления информации другими УФК или отделениями в случае ее отсутствия или задержки, особенно в условиях большого потока расходных расписаний. Механизм обратной связи по верификации доставки сведений в соответствии с документооборотом, прописанным в приказе № 50н, основан на отправке извещений и квитанций и, к сожалению, распределен во времени. Этот факт оказывает негативное воздействие на полноту и своевременность обмена информацией.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Вышеуказанные проблемы затрудняют процесс исполнения федерального бюджета и снижают эффективность функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета. Подэф-фективностью казначейской системы мы понимаем совокупность критериев оценки по обеспечению максимально полного и своевременного удовлетворения потребностей государства и операторов бюджетных ресурсов посредством рационализации организационной, методологической, технической составляющей процесса управления бюджетными потоками входе кассового обслуживания исполнения бюджета.

Решением вышеназванных проблем по повышению эффективности процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов могло бы стать создание единого информационного пространства для органов Федерального казначейства, работающего в режиме «on-line». Внедрение новой системы позволило бы:

• оперативно отслеживать обязательства на различных стадиях процесса исполнения бюджета;

• иметь точную информацию для прогноза денежных средств, необходимых для осуществления расходов по временным периодам;

• улучшить состояние планирования государственных финансов;

• сузить возможность несоблюдения временных лимитов санкционирования расходов федерального бюджета, прописанных в приказе № 50н;

• обеспечить максимальную прозрачность и оптимизировать систему контроля за процессом исполнения федерального бюджета по расходам. Несомненно, чтобы максимально рационализировать на практике процедуру исполнения федерального бюджета в соответствии с приказом N° 50н потребуются значительные совместные усилия специалистов нетолько Федерального казначейства, но и отраслевых департаментов Минфина России, а также главных распорядителей бюджетных средств. Однако в случае успешного функционирования системы исполнения федерального бюджета на основе принципов, алгоритмов и схем, изложенных в указанном приказе, весьма перспективной может оказаться идея унификации методов и механизмов этого приказа с механизмом, применяемым на субфедеральном уровне.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.