31УДК 947.088.8(571.645)"1994/2005" DOI 10.24411/9999-056А-2020-10010
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ КУРИЛЬСКАЯ ПРОГРАММА: ХРОНИКА, ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОВАЛЫ ПЕРВОГО ЭТАПА (1994-2005 гг.)
Елена Николаевна Чернолуцкая,
доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник, Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, г. Владивосток. E-mail: chvalery@mail.ru
В статье раскрывается история федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области», принятой в 1993 г. на срок 1994—2000 гг., а в 2001 г. продлённой до 2005 г. Курильская программа рассматривается как пример внедрения метода государственного регулирования экономики в период рыночных преобразований в Российской Федерации. Основными мотивами её принятия были необходимость преодоления острого социально-экономического кризиса на Курилах и актуализация их геополитической значимости. Реализация программы шла крайне тяжело в связи со значительным недофинансированием, управленческими издержками и другими факторами. В итоге она не достигла ни одной из концептуальных целей, в основном решая «точечные» проблемы производственной, транспортной и энергетической инфраструктуры. Тем не менее программа явилась одним из немногих каналов государственной поддержки периферийного субрегиона, помогла начать модернизацию основной местной отрасли — рыбопереработки, способствуя подъёму этого бизнеса в легальном сегменте, а также обозначила перспективные решения в развитии ряда других сфер. Ключевые слова: Курильский субрегион России, федеральные целевые программы, эпоха рыночных трансформаций России, 1990—2000-е гг.
KURIL FEDERAL TARGETED PROGRAM: A CHRONICLE, ACHIEVEMENTS AND FAILURES OF THE FIRST STAGE (1994-2005)
Elena Chernolutskaya, Institute of History, Archaeology and Ethnology of the Peoples of the Far East, FEB RAS, Vladivostok. Russia. E-mail: chvalery@mail.ru.
The article reveals the history of the Federal target program "Socio-economic development of the Kuril Islands of the Sakhalin region", adopted in 1993 for
the period 1994—2000, and extended to 2005 in 2001. The Kuril program is considered as an example of implementing the method of state regulation of the economy during the period of market transformations in the Russian Federation. The main reasons for its adoption were the need to overcome the acute socio-economic crisis in the Kurils and updating their geopolitical significance. Implementation of the program was extremely difficult due to significant underfunding, management failures, and other factors. As a result, it did not achieve any of the conceptual goals, mainly solving "point" problems of production, transport and energy infrastructure. Nevertheless, it was one of the few channels of state support for the peripheral sub-region, helped to start the modernization of the main local industry — fish processing, contributing to the rise of this business in the legal segment, and also outlined promising solutions in the development of a number of other areas.
Keyword: the Kuril sub-region of Russia, Federal target programs, the era of Russian market transformations, 1990s — 2000s.
Появление федеральных целевых программ в Российской Федерации связано со становлением государственного экономического регулирования в условиях перехода к «свободному рынку». Глубокий кризис 1990-х гг. показал, что вводившиеся рыночные механизмы не способны разрешить острейшие проблемы экономики, поэтому реформаторская власть не могла отказаться от элементов планового управления. Основным механизмом такового стал программно-целевой метод, а наиболее применяемой его формой — федеральные целевые программы (ФЦП).
Самые общие принципы ФЦП были прописаны в Законах РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. и 13 января 1994 г. [4; 21]. Эти правовые акты требовали, чтобы ФЦП обеспечивали приоритеты в решении социально-экономических задач и достигали экономического эффекта. Программы должны были строиться на принципах государственно-частного партнёрства. Их финансирование предполагало сочетание средств федерального и региональных бюджетов, кредитов и частных инвестиций. Подробная методика была представлена в документах «Порядок разработки и реализации ФЦП и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия» (утверждён правительством 26.06.1995) [10] и «Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ» (14.06.2001) [16]. Таким образом, выработка правовых основ программно-целевого метода осуществлялась в течение всего первого постсоветского десятилетия, тем не менее, в этой сфере оставались свои слабые места.
Внедрение программ в практику шло параллельно с законотворчеством и быстро приняло массовый характер. Первые ФЦП были утверждены в конце 1993 г., а в 2000 г. их число (вместе с подпрограммами) достигло 165 [19, с. 322]. Курильская программа, принятая в числе первых, стала «долгожителем», будучи неоднократно пролонгированной. В данной статье ставится цель выявить мотивы, механизмы и этапы разработки и реализации этой ФЦП, оценить её эффективность как регулятора экономики на отдалённой приграничной территории в период рыночных реформ.
Курильский субрегион России состоит из трёх островных районов Сахалинской области — Северо-Курильского, Курильского и Южно-Курильского. Они вступили в 1990-е годы, имея моноотраслевую экономику с устаревшей производственной базой, и переживали тотальный кризис. Бывшие советские предприятия приходили в упадок, одновременно создавались частные фирмы и акционерные общества, но далеко не все из них стали успешными. Основная отрасль экономики — рыбная — в своей значительной части ушла «в тень», развились браконьерство и контрабанда, происходила криминализация экономических отношений.
В отличие от других кризисных регионов страны ситуация на Курилах усугублялась их островным и глубоко периферийным положением, диктующим полную зависимость от завоза почти всех материалов, начиная от соляра и угля, на котором работали все местные электростанции и котельные, до продуктов питания. Из-за этого цены и тарифы здесь значительно превышали уровень окружающих регионов. Сообщение с Сахалином и материком осуществлялось в основном по морю с перерывами между навигациями. По причине примитивного обустройства портпунктов погрузочно-разгрузочные работы, в том числе пассажирские, велись экстремальным способом — на рейде с помощью плашкоутов. Многократное удорожание транспортных услуг и топлива в 1990-е гг. резко нарушило регулярность морских рейсов и тем самым поставило районы на грань выживания, оставляя их на длительные периоды без электричества и тепла, отрезанными от внешнего мира.
Крайне ненадёжным было и авиасообщение. После закрытия аэропорта Менделеево на Кунашире (1991) действующим оставался только военный аэродром Буревестник на Итурупе. Он принимал и гражданские самолёты, но не мог обеспечить бесперебойности полётов, так как его техническое состояние постоянно ухудшалось, поскольку военные авиаторы свернули здесь своё присутствие. Попытки использовать для гражданских целей гидроавиацию оказались неудачными из-за погодных условий, часто вызывавших высокое волнение моря. В 1993 г. два гидроплана потерпели аварию при посадке в Южно-Курильской бухте (к счастью, без человеческих жертв).
Едва не закончился тем же и пробный полёт гидроплана на Парамушир с крайне трудными приземлением и взлётом на рейде Северо-Курильского порта. От затеи пришлось отказаться [2, 1993, 6 нояб., 2001, 27 февр.; 18, 1993, 29 сент.].
Острова имели неразвитую обветшалую социальную инфраструктуру. Население проживало в основном в домах барачного типа. В 1994 г. большие разрушения произошли во время землетрясения на Южных Курилах. Восстановительные работы растянулись более чем на десятилетие, оставляя в аварийном состоянии более 70% жилья, а школы и больницы — в приспособленных помещениях.
История первой Курильской программы приходится на годы правления сахалинских губернаторов В.П. Федорова (апр. 1990 — апр. 1993), Е.А. Крас-ноярова (апр. 1993 — апр. 1995), И.П. Фархутдинова (апр. 1995 — авг. 2003), И.П. Малахова (авг. 2003 — авг. 2007). Они осознавали, что курильским районам жизненно необходимы экономические преференции и специальные меры государственной поддержки. Первое они наделялись получить в виде особой экономической зоны (ОЭЗ), а второе — в виде федеральной целевой программы [22].
Однако при дефиците всех государственных ресурсов на такие же условия претендовали и другие регионы. В этой конкуренции Курилы имели свой «козырь» — приграничное положение и геополитическую значимость. К сожалению, у руководства РФ долгое время не было чёткой позиции по поводу претензий Японии на право владения Южно-Курильскими островами. Помощь Центра в решении внутренних проблем курильских территорий означала бы не только экономическое стимулирование последних, но и демонстрацию российской юрисдикции над ними. Сахалинцам было нелегко добиться своих целей, но они упорно шли в выбранном направлении, о чем свидетельствует хронология приведённых ниже событий.
Первоначальные подходы к развитию Курил разработала команда В.П. Федорова. Почти весь 1992 год ей пришлось «пробивать» свой проект в Москве, наталкиваясь на сопротивление правительства Е. Гайдара и отраслевых ведомств, что объяснялось острым дефицитом государственного бюджета и аморфным состоянием российско-японских отношений.
И всё же Федорову удалось достичь перевеса сил: 26 октября 1992 г. Президиум ВС принял Постановление «О федеральной программе комплексного социально-экономического развития Курильских островов», которым рекомендовал правительству доработать и принять её до 1 января 1993 г. с предоставлением Курилам статуса субзоны в рамках СЭЗ «Сахалин» (действовала с 1991 г.) [10]. В личном письме от 13 ноября председатель Верховного Совета Р.И. Хасбулатов просил Б.Н. Ельцина поддержать проект указа.
Последний 17 ноября встретился с и.о. председателя правительства и сахалинским губернатором, что и решило исход борьбы — президент высказал своё одобрение проекту программы и порекомендовал Е. Гайдару отказаться от поправок [3].
8 декабря 1992 г. Ельцин подписал Указ «О социально-экономическом развитии Курильских островов» [20]. Кроме создания ОЭЗ, документ обязывал правительство выделить в государственной инвестиционной программе на 1993—1995 гг. средства на строительство инфраструктурных объектов, а также предусмотреть налоговые льготы для местных предприятий. Однако Указ не упоминал о ФЦП. К началу 1993 г. она не только не была принята, как это предписывалось Постановлением ПВС, но даже не началось финансирование её научной разработки.
После снятия Федорова с должности губернатора продвижением курильских проектов в Москве продолжал заниматься его бывший соратник В.С. Сиренко, ставший вице-губернатором при Е.А. Красноярове. Активно участвовал в этой работе и М.И. Терешко, зам. начальника областного департамента по рыболовству и Курильским островам. К этому времени правительство возглавлял В.С. Черномырдин, но это не очень облегчило сахалинцам процедуру согласований. Как пояснял Сиренко, «крупнейшую национальную проблему — программу развития Курил — правительственные чиновники. разобрали по министерствам и ведомствам, практически на растерзание. Чиновники стали сами определять, какие объекты нужны, какие нет. Когда министерства взяли на себя командные функции, работа остановилась на три месяца, потому что они вели с нами тяжбу.» [2, 1993, 17 апр.].
Курильские лоббисты действовали как посредством личного «обхода» московских кабинетов, так и через официальные акции от имени территориальных органов. Сахалинский областной Совет народных депутатов в марте и июле 1993 г. обращался к Верховному Совету, президенту и правительству РФ с настоятельным требованием рассмотреть и в срочном порядке принять практические меры по реализации постановления Президиума ВС РФ и Указа Президента, поскольку «ничем не оправданная затяжка. стремительно ухудшает обстановку на островах», оказавшихся «на грани социально-экономической катастрофы» [17, с. 97—99].
Поддерживали сахалинцев и депутаты Верховного Совета РФ. В августе 1993 г. парламентская делегация побывала на Курилах, где зафиксировала неудержимое обострение кризиса, грозившего перейти в такую фазу, что «население с островов придётся эвакуировать». По итогам этой поездки Президиум ВС РФ 27 августа 1993 г. принял Постановление «О неотложных мерах по поддержке социально-экономического развития Сахалинской
области», которым правительству предлагалось до 1 октября представить на утверждение проект федеральной Курильской программы, а с 1994 г. начать её финансирование [18, 1993, 10 сент.]. В том же месяце Итуруп посетил и В.С. Черномырдин, где воочию увидел всю бедственность положения островных районов [2, 1993, 21 авг.].
Наконец, 17 декабря 1993 г. правительство утвердило ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1994—1995 годы и до 2000 года» (ФПК, Курильская программа) [14], которая стала единственной ФЦП, разработанной для трёх муниципальных районов, что было обусловлено геополитической значимостью этого субрегиона.
Для функционирования программы потребовалось создание специальных управленческих структур. Распорядительным органом стала Межведомственная комиссия по реализации ФПК. В её задачи входила координация действий министерств, ведомств, руководства области и предприятий. Функции и полномочия были прописаны в «Положении о Межведомственной комиссии...», принятом Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. [7]. Должность председателя комиссии занимали главы Госкомсевера (ведомства, назначенного государственным заказчиком программы) — В.П. Курамин (до июня 1998 г.), затем В.В. Гомон. Среди других членов были представили руководства министерств и ведомств, а от Сахалина — действующие губернаторы и В.С. Сиренко (последний — до 2003 г.).
Исполнительным органом выступала сформированная в марте 1994 г. дирекция по реализации ФПК во главе с М.И. Терешко, в 1995 г. его сменил В.В. Ребров, в 2004 г. — А.Н. Конечных. В этой структуре кроме генерального существовала должность исполнительного директора, которую с 1995 по 2003 г. занимал Е.Ф. Рыбаков (бывший председатель гориспокома г. Южно-Сахалинска)1. В отличие от первого, занимавшегося в основном согласованием вопросов в Москве, второй регулировал взаимоотношения участников ФПК непосредственно в Сахалинской области.
Главная цель Курильской программы, сформулированная в постановлении правительства от 17 декабря 1993 г., заключалась в «обеспечении комплексного социально-экономического развития этого региона как особой экономической зоны». ФПК отдавала дань идеологии реформ начала 1990-х гг. с присущими ей «романтическими» надеждами на быструю позитивную динамику: в концептуальных целевых установках ФПК «создание
1 В августе 2003 г. Е.Ф. Рыбаков трагически погиб вместе с И.П. Фархутдиновым и другими сопровождавшими губернатора чиновниками во время крушения вертолёта. В память о Е.Ф.Рыбакове депутаты Южно-Курильского района приняли решение установить на фасаде здания аэродрома Менделееве (о. Кунашир) бронзовую табличку как признание его большого вклада в строительство аэропорта [2, 2003. 26 авг., 31 окт.].
условий для устойчивого, бескризисного развития экономики и социальной сферы Курильских островов» увязывалось с преодолением «негативных факторов, препятствующих формированию рыночной системы хозяйствования», и «экономической интеграцией в рамках АТР». В развитии экономики ставка делалась на рыбохозяйственный и биофармацевтический комплексы с внедрением в них новейших технологий. Значительное место уделялось энергетике, дорожно-транспортной инфраструктуре. Всего планировалось строительство 153 объектов. Намечались также научно-исследовательские работы [12; 14; 17, с. 242].
Но в «красивую» идеологию неизбежно вписывалась грубая прагматика. Основным мотивом принятия ФПК была всё же необходимость экстренных мер для того, чтобы островные районы могли просто выжить, а для этого нужны были средства. Но именно финансирование оказалось главной подножкой, о которую спотыкались все целевые программы того периода. Общий бюджет ФПК оценивался в 1546,1 млн руб., из них основная нагрузка приходилась на собственные расходы предприятий (31,7%) и федеральный бюджет (27,7%). Остальные средства должны были обеспечить бюджет Сахалинской области (18,8%), коммерческие кредиты (15,8%) и др. Однако острый кризис финансовой системы страны, неэффективное управление, коррупционные явления делали невозможным получение средств в полном объёме по всем целевым программам. В случае же с ФКП всё это усугублялось последствиями землетрясений на Южных Курилах (1994) и в Неф-тегорске (1995), отвлёкших значительные ресурсы на аварийные работы.
В принятом тексте ФПК на весь период реализации давалась погодо-вая раскладка финансирования, однако впоследствии ежегодно утверждаемый правительством бюджет программы оказывался значительно меньше. Поэтому большую роль в решении денежных вопросов играл механизм «проталкивания» со стороны сахалинского руководства. На это были нацелены регулярные визиты губернаторов в столицу, деятельность дирекции по реализации ФПК и представительства Сахалинской области в Москве. Особое значение имели их взаимоотношения с государственным заказчиком программы — Госкомсевера, позже — Минэкономразвития (см. ниже). Иногда удавалось немного поднять планку годовых бюджетных сумм, тем не менее они не достигали планового уровня.
Те средства, которые всё же поступали на Курилы, переводились частями, как правило, во второй половине года — ближе к его концу, когда освоить их полностью было сложно из-за условий навигации и сезонной погоды. Например, в 1994 г. в первом полугодии из федерального бюджета поступило 3,9% средств, а 73% — в декабре 1994 г. и начале следующего года. В 1995 г. 90% бюджетных денег пришло в конце августа [17, с. 233—244; 2, 1995, 19 окт.].
В связи с форс-мажорными обстоятельствами часть денег иногда приходилось тратить на объекты, не прописанные в программе. Так, в 1995 г. из 60 млрд руб. федеральных средств 24 млрд пошло на оплату временных домиков контейнерного типа для пострадавших от землетрясения. В результате по ФПК образовалась задолженность перед подрядчиками, которую правительство погасило в следующем году [13, с. 250; 15]. Кстати, «контейнерные» домики оказались непригодными для проживания в условиях Курил, но поставщик (МВД России) деньги за них получил полностью [23, 2004. 29 сент.].
Проблемы финансового и организационного обеспечения достаточно остро проявлялись также на областном и районном уровнях, что было обусловлено как объективными трудностями, так и управленческими издержками. Негативную лепту в этот процесс вносили и теневые отношения.
Из областного бюджета деньги в 1994 и 1995 гг. на Курильскую программу вообще не перечислялись. В дальнейшем у администрации области появилось больше финансовых возможностей, так как началась разработка нефтегазовых месторождений на шельфе Сахалина. Однако получение областью процентов от налога на добычу углеводородов быстро снизилось с 60% до 5%. Соответственно выделение средств на ФПК из областного бюджета в реальности оказалось гораздо меньше запланированного [2, 2005. 16 июня].
По Указу президента от 8 декабря 1992 г. на финансирование приоритетных курильских проектов должна была пойти и валюта, полученная от продажи лицензий на вылов рыбы и морепродуктов в Курильском промысловом районе. Но и эти средства в первые два года доходили до островных муниципалитетов в мизерных объёмах, так как использовались Госкомры-боловством и областной администрацией на другие цели. С 1995 г. при содействии представителя президента РФ в Сахалинской области В.Н. Камор-ника на Курилы стали перечислять более существенные суммы по этой статье, но в связи с постоянным кризисным положением районные администрации тратили их не на объекты ФПК, а на текущие расходы [17, с. 233— 244; 2, 1995, 24 авг., 1996, 12 окт.].
Не оправдалась ставка на частных инвесторов, их вложения оказались незначительными. Бизнесмены из центра и других регионов страны, а тем более иностранные, опасались инвестировать в районы с неясной судьбой в решении «территориального вопроса» [22, с. 169—170]. У местных же предпринимателей не было достаточных оборотных средств, а многие из них и вовсе обанкротились. Государство, со своей стороны, постоянно сокращало, по сравнению с обещанными, инвестиционные и налоговые кредиты, не отработало механизма гарантий и залогов по банковским кредитам, а инвестиционные коммерческие ссуды были очень дорогими [17, с. 243, 380; 2, 2006, 14 нояб.].
Банком-агентом администрации Сахалинской области по финансированию инвестиционных проектов, согласно постановлению губернатора Е.А. Красноярова № 284 от 5 ноября 1993 г., стал МАБЭС «Сахалин-Вест», организованный в декабре 1991 г., среди соучредителей которого был и Фонд имущества Сахалинской области [18, 1993, 10 дек.]. Действуя как банк-монополист, наделённый к тому же большими преференциями, он вызвал острое недовольство со стороны предпринимателей — участников ФПК. В ноябре 1995 г. директора нескольких предприятий написали коллективное письмо губернатору И.П. Фархутдинову и представителю президента В.Н. Каморнику, возмущаясь тем, что «Сахалин-Вест» установил слишком высокие проценты по кредитам, неоправданно жёсткие условия их возврата и штрафов, высокую цену на банковское обслуживание, что не способствовало инвестированию в экономику островов [2,1995, 2 нояб.]. В 1996 г. новым банком-агентом администрации СЭЗ «Сахалин» по конкурсу был выбран коммерческий банк «Итуруп» (владелец — предприниматель из Курильска А.Г. Верховский), которому и перешло исключительное право финансирования проектов и программ по налоговому кредиту [6].
Скандальную известность приобрёл и первый главный подрядчик-исполнитель Курильской программы — АОЗТ «Викинг» (директор — Н.В. Бандура). Эта компания, зарегистрированная в Южно-Сахалинске, получала на реализацию мероприятий по ФПК крупные суммы, но расходовала их без надлежащего контроля и значительную часть по нецелевому назначению, что выявила проверка прокуратуры и федерального казначейства в 1995 г. Было возбуждено уголовное дело [2, 1995, 2 и 23 сент.].
К 1997 г. доля реально профинансированных работ по Курильской программе составляла 20%, в 1997 г. — 4%, 1998 г. — 15%, а инфляция обесценивала и эти урезанные средства [1]. Из-за этого с первого же года реализации ФПК началось отставание от графика, которое постоянно нарастало. Множество начатых объектов перешло в разряд долгостроя, завезённые материалы приходили в негодность, незаконченные конструкции ветшали. В Постановлении «О мерах по стабилизации социально-экономического положения на Курильских островах» от 22 сентября 1997 г. губернатор Фархутдинов констатировал, что не удалось «обеспечить приостановление падения производства и стабилизацию социально-экономического положения в этих районах» [17, с. 343—344].
В конце 1997 — начале 1998 г. произошёл всплеск внимания к курильской теме в международном плане, что было связано с неформальными переговорами между лидерами России и Японии. Геополитическая значимость Курил выдвинула на повестку дня и проблему их внутреннего состояния. На острова поехали официальные лица, открывая для себя «ужасы»
местной жизни: в марте 1998 г. — председатель Госкомсевера В.П. Кура-мин, в апреле — пресс-секретарь президента С.В. Ястржембский [18, 1998, 24 марта, 9 июня].
Острота внутренней ситуации на Курилах на фоне активизации российско-японских переговоров заставила власть принять решение о корректировке ФПК. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. срок её реализации был продлён до 2005 г. с мотивировкой: «учитывая особую геополитическую значимость для Российской Федерации Курильских островов и в целях стабилизации социальной и экономической обстановки в этом регионе...» [11]. Как видим, здесь уже не шла речь о «развитии региона ... как особой экономической зоны »к к этому времени действие СЭЗ «Сахалин» и ОЭЗ «Курилы» фактически сошло на нет.
Однако в 1999 и 2000 гг. ФПК столкнулась с новой угрозой: правительство решило резко сократить число действовавших федеральных программ, в том числе и Курильскую. И лишь усилия дирекции ФПК и администрации области помогли избежать этого [19, с. 322; 2, 2001, 25 дек.].
Принципиальное отношение к курильскому вектору политики заметно изменилось со сменой российского президента. Несмотря на всю неоднозначность российско-японских отношений в 2000-е гг., позиция В.В. Путина основывалась на необходимости экономического и военного укрепления Курил. Эту линию он продемонстрировал на встрече с И.П. Фархутдиновым 8 июня 2000 г., по итогам которой поручил правительству М.М. Касьянова рассмотреть положение на Курильских островах [5, 2000, 13 июня].
Данный вопрос был заслушан на заседании правительства 9 ноября того же года: здесь Фархутдинов изложил своё видение перспектив Курильской программы и был поддержан главой Минэкономразвития Г.О. Грефом. В отличие от первоначального варианта ФПК, в которой приоритетными считались объекты рыбопереработки, проект пролонгированной части был перенацелен на энергетику, транспорт, дороги и связь — без них, как убеждал губернатор, невозможно сделать продукцию местной промышленности конкурентоспособной, от чего, в свою очередь, зависела и социальная сфера. Итогом заседания стало решение о разработке уточнённой программы на 2002—2005 гг., и 17 декабря 2001 г. она была утверждена, при этом государственным заказчиком стало Минэкономразвития [2, 2000, 18 нояб.; 12].
Общее финансирование ФПК определялось в 8509,3 млн руб., но в 2002 г. было сокращено до 8350,6 млн руб. за счёт уменьшения выплат из федерального бюджета [8]. Главную роль в обеспечении средствами теперь возложили на частных инвесторов (что впоследствии не оправдалось). Если в первоначальной ФПК доля всех бюджетных источников составляла 46,5%, то в про-локированной — 27,5% (федеральный бюджет — 17,9%, областной — 6,4%,
районные — 3,2%). Из внебюджетных источников основная нагрузка падала на внешние инвестиции (33%) и собственные средства предприятий (30%), кредитам отдавалось 9,4%.
В 2002—2005 гг. усилия по реализации ФПК сосредоточивались на окончании строительства отдельных объектов энергетики, транспорта и связи. Но это удалось сделать лишь частично, так как недофинансирование продолжалось, и к концу действия программы поступило только 18% запланированных средств [2, 2006, 13 сент.].
В 2005—2006 гг. сахалинское руководство прилагало большие усилия, чтобы убедить центральную власть в необходимости очередного продления Курильской программы. В союзники привлекались полпреды президента в ДФО К.Б. Пуликовский и К.Ш. Исхаков, депутаты Сахалинской областной и Государственной Дум, неоднократно посещавшие Курилы, некоторые высокопоставленные чиновники. Продвижению вопроса способствовало улучшение общей финансовой ситуации в стране и всё тот же геополитический фактор (в 2000-е гг. Япония ужесточила риторику по «курильскому вопросу»).
Решающей для сахалинцев стала встреча В.В. Путина с И.П. Малаховым в мае 2005 г. Президент назвал неудовлетворительными результаты развития Курил и поручил правительству М.Е. Фрадкова до 1 августа представить предложения по радикальному исправлению ситуации. Губернатор получил принципиальное согласие на разработку новой Курильской программы [2, 2005, 28 мая]. О том, что эта проблема была поднята на уровень национальной безопасности, говорит тот факт, что летом и осенью 2005 г. острова посетили руководители ФСБ Н. Патрушев и Минобороны С. Иванов, помощник президента А. Беглов, министр регионального развития В. Яковлев и др. делегации [2, 2005, 15 июня].
Всё это имело для ФПК практический результат — финансирование не только было продолжено в 2006 г. (теперь уже в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, ФАИП), но и перешло на качественно другой уровень: выплаты из федерального бюджета возросли в 6 раз [2, 2006, 27 окт.; 23, 2005, 13 окт.]. Одновременно шла разработка ФПК на срок 2007—2015 гг., завершившаяся её принятием 9 августа 2006 г. [8]. Таким образом, первая Курильская программа без остановки перетекла во вторую.
Несмотря на пролонгацию ФПК, реализовать её не удалось даже наполовину. Из 153 плановых объектов было построено только 40. Но можно ли считать это полным фиаско?
Несомненно, программа способствовала определённому подъёму местного частного бизнеса в рыбной отрасли. К 1998 г. ЗАО «Гидрострой» в пос. Рейдово (о. Итуруп) и ООО «Авангард» в Южно-Курильске (о. Куна-шир), используя средства ФПК, построили современные производства
по переработке рыбы, а ООО МП «Южные Курилы» (о. Кунашир) — морской капусты. На фоне старых деревянных цехов и примитивных разделочных линий новые производства воспринимались, как «промышленная революция» [17, с. 376; 2, 1998, 9 апр.; 18, 2006, 14 марта]. Позже аналогичные цеха появились в посёлках Рыбаки, Китовый (о. Итуруп), Крабозаводское (о. Шикотан). Бывший ранее в государственной собственности Южно-Курильский рыбокомбинат (о. Кунашир), почти полностью разрушенный землетрясением, переживший банкротство и переход в частные руки, в 2001 г. получил около 58 млн руб., с помощью которых за короткий срок реконструировал старые и построил новые цеха, пополнил флот [14; 23, 2002, 25 дек.].
Что касается биофармацевтического комплекса как потенциального движителя местной экономики (согласно целям ФПК 1993 г.), то к нему даже не подступали. Но был дан толчок важнейшему и пока слабо развитому сегменту рыбного хозяйства — воспроизводству морских биоресурсов: на Итурупе построили Рейдовский и реконструировали Курильский рыбоводные заводы, на Кунашире начали организацию марикультурного хозяйства по выращиванию гребешка [12; 2, 2006, 14 нояб.].
Государственно-частное партнёрство выразилось и в том, что ФПК давала работу сахалинским и курильским подрядчикам — ООО «Труд-Сахалин», ЗАО «Гидрострой», ЗАО «Энергия», — которые строили основную часть её объектов, [2, 2005, 16 июня]. Иногда привлекались и внешние организации, но это было не всегда оправдано. Так, в 2006 г., когда курильские проекты финансировались в рамках ФАИП, функции заказчика по работам в аэропорту Менделеево (о. Кунашир) выполняло Министерство транспорта, которое провело конкурс на этот подряд. Из принявших в нём участие двух организаций — ЗАО «Трансстрой-Сахалин» (совместно с компаньоном ООО «Труд-Сахалин») и ОАО «Избербашский радиозавод» (Дагестан) — неожиданно победил второй, хотя, в отличие от своего конкурента по конкурсу, не относился к строительной отрасли, не имел никакой базы на Курилах и не спешил выполнять свои обязательства [2, 2006. 24 окт.].
Жизненно необходимым для районов было приведение в порядок инфраструктуры. Данная задача присутствовала в ФПК уже на первом этапе, а после пролонгации выдвигалась как приоритетная. В энергетической сфере хорошие перспективы имело освоение геотермальных источников, позволявших удешевить производство электричества и тепла, преодолеть зависимость от завоза топлива. С конца 1990-х гг. основные средства для этого выделялись из внебюджетного фонда области, пополнявшегося за счёт прибыли от нефтегазовых проектов [2, 2000, 21, 27 июня].
На Кунашире с 1993 г. строилась первая на островах Менделеевская Гео-ТЭС. В 1990-е гг. она стала давать свет и тепло посёлку Горячий Пляж, но
на полную мощность вышла только в 2006 г., обеспечив около 40% потребности в электричестве на острове [2, 1997, 4 сент., 2006, 28 дек.; 23, 2002, 30 апр.]. Вторую ГеоТЭС — «Океанскую» — возводили на Итурупе. Туда доставили два энергоблока, материалы для кабельной линии, прокладывали подъездную дорогу от г. Курильска. Станцию планировали сдать в 2004 г., однако работы несколько раз останавливались. Ускорить строительство помогли средства, выделенные в 2006 г.: в декабре был запущен первый энергоблок, но он пока обеспечивал только нужды самих строителей [2, 2001,
21 июня, 2004, 28 янв., 2006, 19 дек.].
На Парамушире проект по ГеоТЭС проводился на уровне изыскательных работ. Здесь основным достижением стало обновление единственной в области мини-ГЭС на р. Матросской (построенной ещё при японцах), хотя эти работы также периодически задерживались. В 2002 г. мини-ГЭС была выведена на полную мощность и вместе с дизельными станциями стала снабжать электричеством г. Северо-Курильск [17, с. 375—376; 2, 2001, 21 нояб.].
Программой предусматривалось также использование энергии ветра. Такая станция должна была заработать в 2001 г. в пос. Головнино (о. Шикотан). Но завезённую туда ветроэнергетическую установку в эксплуатацию так и не ввели [2, 2001, 1 марта; 23, 2004, 18 марта, 2011, 15 апр.]. В целом, несмотря на некоторые подвижки в разработке нетрадиционной энергетики, основную роль в энергоснабжении продолжали играть дизельные станции со всеми их издержками (поломками старого оборудования, перебоями в поставках топлива, отключениями электричества), да и ГеоТЭС в дальнейшем оказались небеспроблемными.
В транспортной отрасли одной из наиболее значимых задач ФПК была реанимация аэропорта Менделеево. Реконструкция его взлётно-посадочной полосы проводилась более 10 лет с задержками поставок материалов и финансирования. Регулярные полёты начались в 1996 г., но аэропорт работал в ограниченном режиме, так как не имел нужного навигационного оборудования, не решил проблему завоза топлива для заправки самолётов и не прошёл сертификацию (на неё также требовались средства) [17, с. 375; 2, 1995,
22 июля, 2002, 25 июля; 23, 2005, 4 апр.].
В инфраструктуре морского транспорта в рамках ФПК проводилась модернизация Северо-Курильского, Курильского и Малокурильского порт-пунктов — углубление дна, обустройство причалов и закрытых ковшей, что в перспективе позволяло вести погрузку и разгрузку судов непосредственно у берега. Все эти работы к окончанию срока ФПК остались незавершёнными [2, 2005, 16 июня, 2006, 14 нояб.; 23, 2005, 11 мая].
Курильская программа касалась и другой болезненной проблемы — дорожной. На первом этапе основное внимание уделялось строительству
капитальных мостов, так как большинство старых прогнило. К 2000 г. программу в этой части выполнили, введя в эксплуатацию 13 мостов [12; 2, 2000, 16 мая]. С дорогами дело обстояло гораздо хуже. Асфальтовых трасс на Курилах не было, а состояние грунтовок оставалось таким, что они были доступны в основном внедорожникам. Администрации районов вынуждены были в весеннюю распутицу вводить ограничения на движение тяжёлого транспорта, чтобы обеспечить сохранность земляного покрытия [23, 2004, 7 апр.].
В Постановлении правительства от 17 декабря 1993 г. речь шла о строительстве на Курилах в общей сложности 161 км автодорог. В реальности же в строй вводились небольшие участки с щебёночным покрытием — по 3—7 км в год. Суммарная их длина составила 21 км (с учётом подходов к мостам) [12]. Но и это воспринималось как достижение. Так, в 2003 г. на Кунашире участок дороги Южно-Курильск — Головнино (3 км) торжественно принимала комиссия областного департамента строительства. «По местным меркам, — сообщала пресса, — дорога выглядит великолепно. Она отсыпана щебёнкой и хорошо утрамбована, по обочинам оборудованы водостоки, границы чётко обозначены ограждениями» [2, 2003. 18 окт.].
Менее всего Курильская программа повлияла на социальную инфраструктуру. Из завершённых объектов значились только поликлиника в Северо-Курильске и две школы. Возведение этих зданий действительно определялось острой необходимостью, так как старые стали непригодными для эксплуатации.
Особенно быстро (за 9 мес.) удалось построить школу на 350 мест в Курильске (о. Итуруп). Подрядчиком здесь выступила американская компания «Арктические городки и оборудование», применившая технологию сэндвич-панелей. Новая школа на фоне унылого вида остальных городских строений выделялась яркими красками, была светлой и просторной. В торжественной церемонии её открытия приняла участие представительная делегация — В.П. Курамин, И.П. Фархутдинов, депутаты Госдумы [2, 1998. 26 марта]. Позже, однако, проявились и проблемы в эксплуатации: материалы внутренней отделки выделяли неприятный запах, в помещениях не было вентиляции, кровля не выдерживала испытания тайфунами, недолговечной оказалась система отопления [2, 2006, 14 сент., 14 нояб.].
Школа в с. Крабозаводском (о. Шикотан), построенная в 1972 г., пострадала от землетрясения 1994 г., после чего обучение детей проводилось в приспособленном барачном помещении. В 1998 г., когда усилилось международное внимание к Курилам, Б.Н. Ельцин дал поручение Ю.М. Лужкову «изыскать возможности» силами Москвы построить здесь новую школу, поскольку других средств у государства на эти цели не оказалось [2, 1998, 9 июня]. Однако мэр Москвы поручение не выполнил. И только в 2003 г. на
средства ФПК подрядная организация ЗАО «Труд-Сахалин» начала строительство современного и удобного школьного здания на 200 учащихся. Его сдали в 2006 г., как водится, в торжественной обстановке с участием министра образования А.А. Фурсенко, полпреда президента в ДФО К.Ш. Исха-кова, губернатора И.П. Малахова [2, 2006, 2 сент.].
В 2004 и 2006 гг. с перерывом велось, но не завершилось строительство новой районной больницы в Курильске [2, 2006, 8 авг.]. В это время стационар с хирургическим, терапевтическим, родильным отделениями продолжал работать в деревянном приспособленном помещении 1963 г. постройки. Весной и осенью его первый этаж и прилегающая территория заливались водой. Канализация, водопровод, электропроводка полностью пришли в негодность, полы прогнили и т.д. [2, 1998, 28 марта].
Крайне тяжёлой оставалась жилищная проблема, особенно в пострадавших от землетрясения районах. В 1995 г. впервые по области в Южно-Курильск завезли модули быстровозводимых коттеджей по канадской технологии, но, несмотря на название, собирали их в течение 10 лет, сдав чуть более 20 домиков. При поддержке ФПК построили также 18-квартир-ный дом в Северо-Курильске, а всего на островах было введено в строй 8 тыс. кв. м жилой площади, что обеспечивало лишь мизерную часть реальных потребностей [12; 2, 1998, 9 апр., 2000, 16 мая, 2006, 14 нояб.].
В общем итоге первая Курильская программа не достигла ни одной из своих концептуальных целей, её реализация носила точечный характер, «прикрывая» отдельные «дыры» в местном хозяйстве. Вместе с тем стоит отметить, что поддержка Курил была предусмотрена и в ряде других ФЦП («Развитие рыбного хозяйства РФ на период до 2000 г.» и др.). Однако реальные деньги, хотя и в сильно уменьшенном объёме, островам удавалось получить в основном только по Курильской программе. Она помогла начать здесь модернизацию рыбопереработки, способствуя подъёму этого бизнеса в легальном сегменте, обозначила перспективные решения в развитии инфраструктуры.
Пример ФПК показывает, что в рассмотренный период программно-целевой метод, провозглашённый государственными реформаторами «сверху», на практике настойчиво проталкивали «снизу» региональные управленцы, используя его главным образом не как регулятор развития, а как источник дополнительного бюджетного финансирования для преодоления критических состояний. Успеху этого «проталкивания» в значительной степени способствовал геополитический фактор. Однако разработчикам программы не удалось соотнести приоритетные социально-экономические задачи с ресурсными возможностями государства, области и районов, а также создать действенные механизмы привлечения частных инвестиций.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Аналитич. вестник Гос. Думы РФ. Серия: Экономическая политика. Вып. 6. Южные Курилы: проблемы экономики, политики, безопасности. М., 2002. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4477/14890 (дата обращения: 25.02.2019).
2. Губернские ведомости. 1993—2006.
3. Дорофеев В., Шакиров Р. Освобождение Курил // Коммерсантъ. 1992. № 54. 7 дек.
4. Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28.05.1992 г. № 2859-1. URL: https://base.garant.ru/10104690/ (дата обращения: 17.05.2020).
5. Курильские новости (Курильск. Информ. портал). URL: https://kurilsk.sakh.com/ news (дата обращения: 17.04.2020).
6. Постановление губернатора Сахалинской области от 26.06.1996 № 348 «Об утверждении решения консультативного совета администрации СЭЗ „Сахалин"». URL: http://docs.cntd.ru/document/973602407 (дата обращения: 08.02.2020).
7. Постановление Правительства РФ от 28.02.1994 № 176 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по реализации ФП социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области на 1994—1995 гг. и до 2000 г. и её состава». URL: https://base.garant.ru/5347693/ (дата обращения: 14.03.2020).
8. Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в ФЦП „Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994—2005 гг.)"» от 20.12.2002 № 910. URL: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&docum entId=12364 (дата обращения: 04.05.2020).
9. Постановление Правительства РФ «О продлении срока реализации ФП социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области на 1994—1995 гг. и до 2000 г.» от 30.06.1998 № 668. URL: https://rulaws.ru/ goverment/Postanovlenie-Pravitelstva-RF-ot-30.06.1998-N-668/ (дата обращения: 20.14.2020).
10. Постановление Правительства РФ «О реализации ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 26.06.1995 № 594. URL: http://docs. cntd.ru/document/9029321 (дата обращения: 17.05.2020).
11. Постановление Правительства РФ «О ФЦП „Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 гг."» от 09.08.2006 № 478. URL: http://docs.cntd.ru/document/90199282 (дата обращения: 20.05.2020).
12. Постановление Правительства РФ «О ФЦП „Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994—2005 гг.)"» от 17.12.2001 № 872. URL: http://docs.cntd.ru/document/901807190 (дата обращения: 20.02.2019).
13. Постановление Президиума ВС РФ «О ФП комплексного социально-экономического развития Курильских островов» от 26.10.1992 № 3742-I. URL: http://docs. cntd.ru/document/901606504 (дата обращения: 25.02.2019).
14. Постановление СМ — Правительства РФ «О ФП социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области на 1994—1995 гг. и до 2000 г.» от 17.12.1993 № 1297. URL: https://base.garant.ru/1587158/ (дата обращения: 20.02.2019).
15. Распоряжение правительства РФ от 06.03.1996 № 326-р. URL:https://www. lawmix.ru/pprf/110610 (дата обращения: 04.05.2020).
16. Распоряжение правительства РФ от 14.06.2001 № 800-р. URL: http://docs.cntd. ru/document/901789632 (дата обращения: 17.05.2020).
17. Сахалинская область в документах и фактах. 1992—2000 годы / отв. сост. М.В. Гри-дяева. Южно-Сахалинск: Сахалинская обл. типография, 2017. 648 с.
18. Советский Сахалин. 1993. 1998. 2006.
19. Туртушов В.В. Роль и место федеральных целевых программ в программно-целевом регулировании экономики России // Вестник Чувашского ун-та. 2013. № 2. С. 321—323.
20. Указ Президента РФ «О социально-экономическом развитии Курильских островов» от 08.12.1992 № 1549. URL: https://www.lawmix.ru/pprf/40380 (дата обращения: 25.02.2019).
21. ФЗ РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 13.01.1994 № 60-ФЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/9039688 (дата обращения: 17.05.2020).
22. Чернолуцкая Е.Н. Курилы в 1990-е гг.: рыночные реформы и «пограничный вопрос» // Труды Института истории, археологии и этнографии ДВО РАН. 2020. № 27. С. 162—178.
23. Южно-Курильские новости (Южно-Курильск. Информ. портал). URL: https:// ykurilsk.ru/news (дата обращения: 11.04. 2020).
