Федеральная служба по финансовым рынкам - статус и основные функции Текст научной статьи по специальности «Право»

7(67) - 2004

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ФИНАНСОВЫМ РЫНКАМ -СТАТУС И ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ

ДА. ВАВУЛИН, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Государственное управление и финансы» Орловского государственного технического университета

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», положившим начало одной из самых радикальных в истории современной России административных реформ, была ликвидирована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). ФКЦБ России, начиная с 1996 г. являлась основным государственным органом исполнительной власти уполномоченным в сфере рынка ценных бумаг, т.е. осуществляющим государственное регулирование этого важнейшего сектора финансового рынка и экономики страны в целом. Все функции упраздненной ФКЦБ России (в общей сложности около 180) были переданы новому государственному органу - Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), ставшей новым регулятором российского рынка ценных бумаг. Кроме того, ФСФР был передан ряд фунЛаий и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР перешел контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударственными пенсионными фондами. После чего ФСФР стала регулятором не только фондового рынка, но и некоторых других сегментов отечественного финансового рынка.

Окончательно облик и статус нового регулятора российского финансового рынка был установлен в Постановлении Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N9 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам», согласно которому ФСФР -федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору на финансовых рынках.

Основными функциями ФСФР являются: S осуществление государственной регистрации

выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах

выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг; ^ обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;

^ осуществление в рамках установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализированных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пенсионных фондов, Пенсионного фонда РФ, государственной управляющей компании, а также в отношении товарных бирж; ^ обобщение практики применения законодательства РФ в сфере своей компетенции и внесение в правительство предложений о его совершенствовании, разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, до внесения изменений в действующее законодательство на ФСФР были возложены функции по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам.

ФСФР находится в ведении Правительства РФ и подчиняется непосредственно премьер-министру страны. Для обеспечения реализации своих функций в ФСФР созданы девять управлений. Предель-

7(67) - 2004

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

ная численность сотрудников центрального аппарата будет составлять 301 единицу. Для обеспечения функций ФСФР в субъектах РФ ей переданы региональные отделения упраздненной ФКЦБ России. Всего на момент принятия решения о ликвидации ФКЦБ России на территории РФ действовало 14 ее региональных отделений. Предельная численность сотрудников территориальных органов ФСФР составляет 800 человек.

Таким образом, ФСФР является совершенно особой структурой в системе органов государственной власти. Во-первых, в ведении этой федеральной службы уже сейчас находится значительная часть финансового рынка, а впоследствии, вероятно, ей будут переданы функции по регулированию деятельности аудиторов, страховых и кредитных организаций, которые сейчас не вошли в сферу ее деятельности и находятся в ведении Минфина РФ, Федеральной службы страхового надзора и Банка России соответственно. Во-вторых, ФСФР в отличие от других федеральных служб, которые находятся в подчинении министерств, прямо подчинена Премьер-министру РФ, что подчеркивает значимость этой службы и регулируемой ею сферы.

В то же время, как и любая другая федеральная служба в структуре федеральных органов исполнительной власти, ФСФР не имеет права издавать нормативные акты, регулирующие отношения во вверенной ей сфере. Как следует из п. 5 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. № 206 ФСФР только разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных правовых актов. Однако разработка проектов правовых актов - это еще не принятие их. При этом остальные федеральные службы подчиняются конкретным министерствам, которые и занимаются нормотворчеством. Подчинение же ФСФР напрямую премьер-министру указывает, очевидно, на единственный возможный для нее в сложившейся ситуации путь нормотворчества — через постановления Правительства РФ. Надо сказать, что такое положение дел полностью соответствует духу административной реформы - разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их независящим друг от друга органам исполнительной власти.

Однако в случае с регулированием фондового рынка возникает вполне очевидное противоречие с

Законом «О рынке ценных бумаг», где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение же этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на рынке, корректируя существующие нормы или же устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом.

Решением возникших трудностей вполне может стать наделение ФСФР одновременно функциями нормотворчества, надзора и регулирования в рамках ФСФР. При этом соблюдение базового принципа административной реформы, разделяющего функции по нормотворчеству и контролю за их соблюдением, возможно обеспечить путем разграничения этих функций внутри самой ФСФР. Для этих целей нормотворчество необходимо вынести за рамки этого органа, создав коллегию ФСФР, являющуюся аналогом коллегии ФКЦБ России. Создание коллегии ФКЦБ России было предусмотрено ст. 41 закона «О рынке ценных бумаг». Принимая конструкцию коллегии ФКЦБ России, коллегия ФСФР должна состоять из 15 членов, в том числе 6 сотрудников ФСФР и 9 человек «со стороны». Причем в число последних должны быть включены представители Минфина и Центробанка, а также представители профессиональных объединений участников фондового рынка.

И, наконец, для приобретения ФСФР статуса мегарегулятора российского финансового рынка, подобного, например, британскому финансовому мегарегулятору - Управлению финансовых услуг (Financial Service Authority, FSA), ФСФР должна стать независимым от Правительства РФ государственным органом, контролируемым непосредственно Президентом страны и подотчетным Парламенту. При этом функционировать ФСФР должна на основании специального закона, определяющего ее статус, права, обязанности и т.п.