Федерализм и нейтралитет Швейцарии - вчера и сегодня Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Эрвин ХОФЕР (Швейцария)

ФЕДЕРАЛИЗМ И НЕЙТРАЛИТЕТ ШВЕЙЦАРИИ -ВЧЕРА И СЕГОДНЯ

Федерализм и нейтралитет являются двумя существенными политическими признаками нашей страны. Речь идёт о двух проверенных жизнью основных концепциях, способствовавших установлению идентичности Швейцарии с момента её возникновения. Наряду с демократией они полностью относятся к трём высшим (par excellence) швейцарским качествам. Большая часть населения, как показывают результаты опросов, в значительной мере отождествляет себя, как и прежде, с федерализмом и нейтралитетом. 89 процентов населения желало бы сохранить нейтралитет, и в таком же порядке располагаются результаты опроса по федерализму. Речь идёт о двух основах швейцарской государственности, вопрос об "эффективности" и адекватности которых постоянно возникает в свете актуального развития на европейском континенте, во всём мире, да и в самой Швейцарии.

Федерализм

Определение понятия "федерализм" означает конституционно-правовую гарантию автономии и участие в управлении государственными и общественными делами государств-членов. Следовательно, федерализм предполагает существенное ограничение власти, поскольку он делит власть между центром и государствами-членами.

В мире имеется порядка 30 стран, выбравших федеральную политическую систему. В их число входит самая крупная по территории страна, Россия, и одна из самых малых стран, Швейцария. И в обоих случаях система видимо функционирует. Федералистская система этих обеих стран отличается, впрочем, в значительных пунктах, которые мы ещё отметим.

Остановимся несколько подробнее на истории происхождения федерализма Швейцарии.

© Хофер Эрвин - чрезвычайный и полномочный посол Швейцарии в России. Публикуемый материал - доклад, с которым Посол выступил в Институте Европы РАН 23 марта 2006 года.

Наполеон разочарованно констатировал в 1803 году после краха попыток централизации Швейцарии, что её устройство делает однообразие невозможным и неизбежно приводит оккупированную им страну к федерализму. В отличие от Швейцарии другим европейским государствам, таким как Франция и Германия, известны доминирующий язык и культура. Это обстоятельство накладывает отпечаток на их национальную идентичность. Для Швейцарии исходное положение иное: она не обладает никаким однородным языковым и культурным пространством. Мне хотелось бы напомнить вам, что Швейцария состоит из четырёх культурных регионов: порядка 63 процентов населения относится к большинству, говорящему на немецком языке, 19 процентов говорят на французском, 8 процентов - на итальянском языке, и небольшое число населения, около 1 процента Восточной Швейцарии, говорят на ретороманском языке. Так как у швейцарского народа отсутствует культурная и языковая однородность, он не является нацией, образовавшейся традиционным путём; это нация, сложившаяся в результате волеизъявления, которой требуется политическая система, благоприятствующая совместному проживанию меньшинств. Для этого федералистское начало кажется весьма подходящим: оно оставляет пространство для особенностей и создаёт тем не менее идентичность.

Конкретное формирование федерализма в Швейцарии

Швейцарская Конфедерация (Клятвенный Союз) представляла собой в течение порядка 500 лет более или менее зыбкую систему различных городов и местностей. Целью этого союза являлось прежде всего обеспечение внутреннего мира, а также отражение внешней опасности. Переход от этого союза государств к федеральному государству обозначил 1848 год, когда благодаря федеральной конституции сформировалось собственно федеральное устройство Швейцарии, в том виде, в каком оно нам известно ещё сегодня. Федерализм проявляется при этом на нескольких уровнях.

Во-первых, были разделены компетенции между Союзом (Конфедерацией), 26 кантонами и 2 896 общинами. Благодаря этому каждый кантон смог сохранить свои собственные политические институты, то есть правительство, парламент и судопроизводство, и уступить лишь часть своих компетенций (внешнюю политику, таможню и почту) заново созданному федеративному государству. Система школьного обучения, высшие учебные заведения, налоговая система и внутренняя безопасность остаются под управлением кантонов.

Общины также имеют демократическую структуру с собранием общины (в более крупных общинах - совет жителей) и советом общин. Общины, кроме всего прочего, несут ответственность за основное школьное обучение и социальную систему. Таким образом, Швейцария относится к тем государствам, в которых члены федерации обладают наибольшими компетенциями. В этой связи мне хотелось бы добавить, что Швейцарии в отличие от России известна симметричная форма федерализма. Это значит, что все 26 кантонов пользуются одинаковой степенью независимости.

Во-вторых, кантоны получили право участия в принятии решения в компетенциях федеративного государства путём назначения двух представителей от

каждого кантона и одного представителя от каждого полукантона в малую палату двухпалатного парламента на уровне Конфедерации. Обе палаты, Национальный Совет и Совет кантонов, имеют при этом одинаковую законодательную силу. Изменения конституции, которые, например, имеют целью предоставление больших компетенций в пользу федеративного государства, должны поэтому также получить одобрение представителей кантонов в Совете кантонов. В составе исполнительной власти - Федерального совета, состоящего из 7 членов, также вновь можно найти федералистский принцип. Действующая с 1959 года так называемая магическая формула гласит, что Федеральный совет состоит из четырёх крупнейших партий, причём при каждом выборе нового Федерального совета по возможности принимается во внимание пропорциональное представительство различных культурных регионов.

В конечном итоге кантоны могут путём требуемого двойного большинства народа и кантонов оказать решающее влияние во время голосований в Швейцарии. Хотя из-за этого принципа голос граждан в малых кантонах имеет больший вес и таким образом нарушается демократический принцип "один человек -один голос", это всё-таки имеет решающее значение для защиты интересов меньшинств.

Принцип субсидиарности

Исторически необходимо было найти равновесие между суверенитетом государств-членов и общегосударственными интересами. На это равновесие накладывал и накладывает свой отпечаток до сих пор принцип субсидиарности. При таком принципе решение должно всегда приниматься на самом возможно низком уровне принятия решений. Конкретно это означает, что федеративное государство лишь тогда может действовать, если Союзная конституция (Конституция Швейцарской Конфедерации) безоговорочно предоставляет ему соответствующую компетенцию. Данный принцип закреплен в статье 3 Конституции Швейцарской Конфедерации: "Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной конституцией (Конституцией Швейцарской Конфедерации); они осуществляют все права, которые не переданы Союзу (Конфедерации)".

Речь, следовательно, идёт, так сказать, о федерализме "снизу вверх", каким он известен также ЕС. В качестве примера швейцарского принципа субсидиарности может быть приведён закон о принятии в гражданство: иностранец, желающий принять гражданство, должен подать заявление в своей общине проживания, то есть на низшей административной ступени.

Преимущества федерализма

Я упоминал вначале, что Швейцария как нация, созданная волей, без федерализма оказалась бы вовсе не способной выжить. Наряду с этим основным положением федерализм предлагает ещё и другие преимущества.

1. Федерализм обеспечивает эффективность: децентрализованные системы являются более способными к адаптации. Проблемы, по возможности, решают-

ся на близком к гражданину уровне власти. Это приводит к нахождению обозримых решений и к осуществлению эффективного политического контроля, например над государственными финансами.

2. Федерализм поощряет конкуренцию между кантонами, которая благодаря этому постоянно рождает новые, творческие решения. Итогом такой конкуренции служит прежде всего относительно низкое налогообложение в Швейцарии. Оборотной стороной медали является, впрочем, то обстоятельство, что богатые кантоны за счёт низких налогов привлекают всё больше компаний и состоятельных граждан; бедные кантоны из-за высоких налогов становятся для компаний всё менее привлекательными. Эта тенденция привела, однако, к осуществлению весьма далеко идущих мероприятий по перераспределению на федеральном уровне, к так называемой компенсации ущерба: значительные суммы идут при этом в более бедную, сельскую местность. Специфические мероприятия в области телекоммуникации, почтовой системы и сельского хозяйства пытаются противодействовать этой тенденции.

3. Система государственного федеративного устройства в определённых обстоятельствах может быть более гибкой и инновационной, чем централизованная система. Она имеет больше возможностей испытывать инновации в небольших масштабах. Если они оправдывают себя, то их могут перенимать другие кантоны или даже Конфедерация. При неудаче испытаний ущерб ограничивается минимальным уровнем.

Критика федерализма и итог

Однако всё снова и снова раздаются голоса, критически высказывающиеся в отношении конкретного формирования федерализма в Швейцарии. Приемлем ли ещё в Швейцарии федерализм в экономическом отношении? Целесообразно ли иметь 26 различных систем школьного образования, распределённых на такой малой территории? Не замедляется ли дополнительно федерализмом уже замедлившийся из-за прямой демократии политический процесс принятия решений?

Всё более усложняющееся разделение внутренней и внешней политики также ставит федерализм под вопрос: поскольку решение внутригосударственных проблем в значительной мере переместилось на международный уровень, все больше областей, находящихся собственно в кантональной компетенции, попадают в зону действия внешней политики. Принимая во внимание эти пункты, неизбежно приходится вновь и вновь задаваться критическим вопросом по поводу федерализма как политического принципа организации государства и, во всяком случае, заботиться о его развитии. Он не должен пониматься как застывший, статический институт, а непременно демонстрирует определенную конструктивную динамику.

Я, впрочем, убеждён, что федерализм в Швейцарии будет существовать и в будущем. Плюрализм различных языковых, культурных и религиозных общин может адекватно развиваться только в федералистской системе.

Нейтралитет. Определение понятия

Обязанности нейтрального государства охватывают в военное время следующее: оно не должно участвовать в каком-либо вооружённом конфликте между другими государствами, и оно не должно предоставлять свою территорию в распоряжение других государств для военных целей. В мирное время нейтральное государство не должно ставить себя в такое положение, в котором оно в случае будущего конфликта оказалось бы вынужденным нарушить обязательства нейтрального государства. Это означает, что оно принципиально не должно вступать ни в какие военные союзы.

Нейтралитет Швейцарии характеризуется тремя признаками: он является самостоятельно выбранным, длительным и вооружённым. Но длительным, впрочем, не означает категорическим. Швейцария может также отказаться от свободно выбранного нейтралитета. Оставаясь, однако, пока нейтральной, она должна следовать упомянутым ранее правилам.

Историческое развитие нейтралитета Швейцарии

Нейтралитет Швейцарии восходит к XVI веку. В сражении при Мариньяно в 1515 году швейцарцы потерпели поражение от французов и решили после этого отказаться от политики экспансии и не вмешиваться впредь в "чужие распри". В ходе Венского Конгресса 1815 года нейтралитет затем был официально признан и гарантирован крупными европейскими державами. Своим нейтралитетом мы, следовательно, в значительной степени обязаны именно России, решительно выступившей гарантом данного нейтралитета.

Добрых тридцать лет спустя нейтралитет был также закреплён в конституции. Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 года устанавливает, что Федеральный совет должен принять все необходимые меры для обеспечения нейтралитета Швейцарии. Следует добавить, что авторы Конституции намеренно отказались от того, чтобы декларировать нейтралитет в качестве внешнеполитической цели. Поэтому нейтралитет для Швейцарии остаётся лишь средством в числе многих для обеспечения своей безопасности.

Со времени закрепления нейтралитета в Конституции Швейцарской Конфедерации 1848 года его значение неоднократно подвергалось историческим изменениям. Швейцария постоянно гибко приспосабливала свою политику нейтралитета к международным требованиям, как это показывает, например, политика санкций в XX веке. Швейцария в качестве члена Лиги наций приняла участие в период между войнами в международных экономических санкциях против нарушителей норм международного права, в частности против Японии. После 1945 года под впечатлением "холодной войны" Швейцария отказалась от санкций и не вступила ни в один из существующих военных союзов, а также в ООН. Несмотря на это, добрые услуги нейтральной Швейцарии оказались и далее востребованными, как, например, во время мирных переговоров к моменту окончания войны в Корее.

Нейтралитет Швейцарии после окончания "холодной войны"

С момента окончания "холодной войны" международная обстановка для нейтралитета сильно изменилась. С одной стороны, в значительной мере снизилась частота обычных военных конфликтов между государствами. С другой -насильственные конфликты, прямо или косвенно затрагивающие безопасность Швейцарии, происходят сегодня преимущественно внутри государств. Одновременно усилились новые угрозы, такие как терроризм, организованная преступность и торговля оружием. В результате этого международное сотрудничество в значительной мере выступило на первый план. Швейцария поэтому последовательно расширяла свою международную кооперацию во внешней политике и политике безопасности, не подвергая при этом сомнению свой нейтралитет со стороны международного сообщества государств. Можно при этом напомнить участие Швейцарии в партнёрстве за мир с 1996 года или направление швейцарских армейских частей для участия в международных миссиях мира (Босния-Герцеговина 1996-2000 гг., Косово с 1999 г.). Благодаря этой активной политике мира Швейцария показывает, что нейтралитет нельзя отождествлять с внешнеполитической абстиненцией (безучастным стоянием в стороне).

Наряду с направлением швейцарских армейских частей, особым аспектом политики мира является разрешение конфликтов гражданским путём. Здесь на переднем плане находятся интервенции в фазе скрытого кризиса, эскалации конфликта и непосредственной послевоенной фазе . Основная сфера деятельности в этих условиях состоит в подготовке, поддержке и сопровождении политических мирных процессов, нацеленных на предотвращение, ослабление или решение насильственных конфликтов. Здесь можно привести примеры Судана, Колумбии или Балкан. Для правильного и успешного проведения этой работы оказывается преимуществом тот факт, что Швейцария не относится к какому-либо крупному блоку государств, что она поддерживает контакты со всеми конфликтующими сторонами и обращается с ними одинаково, то есть является нейтральной. Швейцария воспринимается ввиду своего нейтралитета как особенно непредвзятый, доверительный и корректный партнёр. Нейтралитет -avantage comparatif (сравнительное преимущество) швейцарской дипломатии.

Нейтралитет и ООН

В Швейцарии часто обсуждается вопрос совместимости её нейтралитета с вступлением в Организацию Объединённых Наций, состоявшемся, как известно, в 2002 года. Согласно статье 25 Хартии ООН государства-члены обязуются принимать и выполнять решения Совета Безопасности в соответствии с этой Хартией. Резолюции Совета Безопасности, следовательно, с этого момента являются также обязательными и для Швейцарии. Это не проблема, поскольку принятые меры не предусматривают военного вмешательства, - если, например, речь идёт об экономических санкциях или о замораживании активов. В та-

Здесь имеются в виду активные гражданские /невоенные/ усилия, нацеленные на ослабление и нейтрализацию развивающегося в скрытом виде кризиса, а также конфликта в период его эскалации. Кроме того, это целая система гражданских мер по стабилизации ситуации после урегулирования кризиса или конфликта. (Прим. ред.).

ких мерах Швейцария участвовала и раньше, как доказывают примеры Гаити, Ливии и Либерии.

Но что произойдёт в чрезвычайной ситуации, если Совет Безопасности примет решение применить силу? С точки зрения права Швейцария не обязана соблюдать нейтралитет, поскольку санкции, решение по которым было принято согласно главе 7 Хартии ООН, не считаются классической войной между двумя государствами. Из политических соображений, с целью соблюдения своего нейтралитета, у Швейцарии существует интерес в той или иной степени оказывать поддержку санкций, не принимая в них непосредственного участия. Например, Швейцария может позволить войскам пройти через её территорию, с тем чтобы они по мандату ООН смогли восстановить мир. То же самое имеет место, если мир обеспечивают войска ООН, как и^РКОБОК в бывшей Югославии или ШМ1К в Косове.

Часто цитируемым аргументом определённых противников вступления Швейцарии в ООН был тот, что Швейцария может быть вынуждена направлять свои войска для участия в военной операции по восстановлению мира и безопасности. Это, однако, неверно, поскольку статья 43 Хартии чётко говорит о том, что участие в такой акции требует одобрения стран, направляющих свои войска.

Подводя итог, можно сказать, что нейтралитет Швейцарии совместим с членством в ООН.

Нейтралитет и война в Ираке

Ярким примером применения нейтралитета служит военная акция, осуществляемая без разрешения или полномочий Совета Безопасности ООН, как в случае военной операции НАТО в бывшей Югославии в 1999 году, или войны в Ираке в 2003 году. Что касается войны в Ираке, то речь, без сомнения, идёт о классическом случае межгосударственного конфликта, и у Швейцарии вследствие этого не оставалось никакой другой возможности, как строго соблюдать нейтралитет. Поэтому Швейцария незадолго до начала войны в Ираке запретила американским ВВС пролетать через её территорию и ввела лицензионную процедуру для расположившихся в Швейцарии компаний, которые намеревались вывозить в ведущие войну государства военное имущество, поскольку не исключалось, что это имущество будет применяться в войне в Ираке.

Но и в случае с войной в Ираке было бы неверно говорить о политическом "стоянии в стороне". Швейцария предприняла все возможные усилия для призыва конфликтующих сторон придерживаться обязательств по международному праву. Кроме того, Швейцария организовала до и во время конфликта две международные конференции с целью оказания гуманитарной помощи Ираку.

Нейтралитет и Евросоюз

Какова перспектива отношения нейтралитета Швейцарии к ЕС и совместим ли нейтралитет с вступлением в ЕС?

Как известно, государству, сохраняющему длительный нейтралитет, не разрешается брать на себя правовые обязательства, которые в случае конфликта не

позволят ему выполнять свои обязательства по нейтралитету. С вступлением в ЕС Швейцария не нарушит данные правовые обязательства нейтралитета, поскольку ЕС не является военным оборонительным союзом и с вступлением в ЕС не связано никакое правовое обязательство, которое вынудило бы позже вступить в такое оборонительное содружество.

Разумеется, статья 40 проекта Европейской Конституции предусматривает постепенное проведение совместной оборонной политики ЕС. Однако та же статья подчиняет результат данного процесса единогласному решению всех государств-членов. Одновременно статья 40 фиксирует, что "политика Союза, согласно данной статье, не затрагивает особого характера политики безопасности и обороны определённых государств-членов". Без упоминания слова "нейтралитет", делается чёткая ссылка на концепцию нейтралитета. Данный пассаж был внесён именно по настоянию нейтральных европейских государств (Швеция, Финляндия, Ирландия и Австрия). Экономические санкции ЕС Швейцария могла бы нести вместе со всеми, как до этого пункта, если конкретная мера служит международному миру, препятствию или преследованию грубых нарушений международного права.

Политика нейтралитета Швейцарии, следовательно, вряд ли будет ограничена в результате вступления в ЕС. При этом мне кажется важным ещё раз подчеркнуть, что нейтралитет Швейцарии никогда не понимался как нейтралитет взглядов. Он лишь является средством для сохранения безопасности и независимости Швейцарии и мог бы быть продолжен в рамках ЕС; в любом случае, пока Швейцария не придёт к убеждению, что европейская система безопасности гарантирует ту же степень безопасности, как и продолжение нынешней политики.

* * *

В заключение, вероятно, вряд ли самонадеянно было бы утверждать, что нейтралитет является для Швейцарии весьма успешной концепцией и что он оберегал ее от всех войн, начиная с XIX столетия. И что, так же как федерализм, он является средством обеспечения национального сплочения. Без нейтралитета Швейцария со своими четырьмя языковыми регионами при крупных европейских конфликтах, вероятно, распадалась бы не один раз. Нейтралитет, следовательно, олицетворяет для Швейцарии инструмент не только внешнего, но и внутреннего мира. По этим причинам нейтралитет (как и федерализм) очень много значит для населения Швейцарии и сегодня.