CC BY
51
Политические институты
А. М. Максимов
ФАКТОРЫ ТРАНСФОРМАЦИИ СИСТЕМЫ СВЯЗЕЙ
С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Статья посвящена проблемам трансформации связей с общественностью органов региональной государственной власти под влиянием изменений, происходящих в политической системе современной России. Автор уделяет особое внимание таким факторам, как федеративные отношения, партийная система, гражданское общество и взаимодействие государства и СМИ. Автор приходит к выводу о том, что в России в начале XXI в. произошли качественные изменения в формах политической коммуникации между органами государственной власти и общественностью.
Ключевые слова: связи с общественностью, органы региональной государственной власти, политическая система, трансформация, федеративные отношения, гражданское общество, средства массовой информации.
В начале XXI в. в развитии политической системы Российской Федерации начался новый этап. Изменения затронули все основные компоненты (см.: Галкин, 2009, с. 13-19), в том числе сферу политической коммуникации. Важные перемены произошли в формах и способах коммуникации между государством как основным политическим институтом российского общества и другими институтами (партиями, общественными объединениями, СМИ), а также населением. В данной статье внимание уделено анализу факторов, которые на современном этапе развития России способствуют качественным изменениям во взаимодействии органов государственной власти с гражданами, социальными группами и различного рода организациями. Исследовательский интерес сосредоточен преимущественно на региональном уровне такого взаимодействия.
Информационно-коммуникационное взаимодействие органов государственной власти с общественными и политическими структурами и населением в России реализуется преимущественно в форме связей с общественностью. На практике коммуникация между органами власти и гражданами далеко не всегда характеризуется чертами, присущими связям с общественностью, и о диалоге государства с обществом в России говорить пока не приходится (Связи с общественностью..., 2001, с. 124-125; Седова, 2006, с. 15). Но
© А. М. Максимов, 2010
именно в развитии системы государственных связей с общественностью заключается главный тренд в политико-коммуникативной сфере российского общества. Аргументом в пользу этого может служить то обстоятельство, что для поддержания устойчивого социально-экономического и политического развития государственная власть вынуждена прибегать к использованию ресурсов общественной поддержки. Достижению этого в наибольшей степени благоприятствует построение эффективной демократии, т. е. наполнение реальным содержанием тех демократических институтов и процедур, которые существуют на сегодняшний день в России. В тех странах, где элиты стремятся к построению полноценных демократий, характерной чертой является организация политической коммуникации в форме связей с общественностью (см.: Грачев, 1999, с. 36-37).
Система связей с общественностью органов региональной государственной власти в России в 2000-е годы претерпела существенные изменения. Эти изменения, на наш взгляд, явились не столько следствием целенаправленного реформирования системы связей с общественностью, сколько результатом действия объективных процессов в российской политической системе. Глубина изменений и обусловленность их преимущественно объективными факторами позволяют говорить о трансформации связей с общественностью органов региональной власти. Следует отметить, что используемое нами понятие трансформации предполагает нелинейный характер изменений и неопределенность их конечного результата. Под трансформацией связей с общественностью мы понимаем совокупность изменений, качественно преобразующих ее внутреннюю структуру и механизм функционирования.
Поскольку связи с общественностью органов региональной власти являются элементом политической системы, постольку их трансформация напрямую связана с подобными же качественными изменениями последней. Следовательно, необходимо дать описание и подвергнуть анализу трансформационные процессы, происходившие в политической системе РФ на протяжении первого десятилетия XXI в. Политическая система РФ в 2000-е годы приобрела ряд важных отличительных особенностей по сравнению с предшествующим десятилетием.
На изменение свойств системы на данном этапе оказали влияние: а) «консолидация власти» за счет усиления контроля со стороны президента В. В. Путина и его администрации над всеми властными структурами на всех уровнях (см.: Москвин, 2007, с. 117); б) упрочение государством своих позиций по сравнению с позициями других акторов; в) уменьшение остроты политического противо-
стояния между отдельными группировками внутри российской элиты; г) снижение общественно-политической (в том числе протест-ной) активности населения и его интереса к политике в целом вследствие относительной социально-экономической стабилизации в стране1; д) усиление персонификации государственной власти; в общественном сознании она стала фактически отождествляться с личностью президента (см.: Холодковский, 2009, с. 7-8). В этих условиях элементы и структуры политической системы претерпевают существенные изменения.
Федеративные отношения. В 2000-е годы отношения между федеральной властью и властями субъектов РФ радикально изменились. Эти изменения стали результатом политики федерального центра по унификации отношений с органами власти в регионах и ужесточению субординации между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Основными шагами на этом пути стали изменение порядка формирования Совета Федерации, учреждение системы федерального контроля над деятельностью органов региональной государственной власти и изменения, касающиеся порядка формирования высшей законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. В 2000 г. президент подписал новую редакцию Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации», который изменил не только принципы формирования Совета Федерации, но и статус региональной власти на федеральном уровне. Согласно этому закону, главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации лишались своих мест в верхней палате парламента. Вместо них эти должности занимают представители от высших органов законодательной (утверждается депутатами законодательного органа по представлению его председателя) и исполнительной (назначается главой администрации на срок действия его полномочий) власти субъектов РФ (Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации.», 2000). В результате Совет Федерации фактически утратил функции представительства и лоббирования интересов региональных элит, которые имел ранее. Еще одними мерами, свидетельствующими о стремлении фе-
1 В подтверждение этого тезиса можно привести данные о снижении протестного потенциала в России. Согласно данным ВЦИОМ, число лиц, заявивших о своей готовности принять участие в каких-либо акциях протеста, существенно уменьшилось. Если в марте 2005 г. таковых было 33%, то в марте 2008 г. — уже 18% (см.: Протестные настроения в России — в точке исторического минимума. Пресс-выпуск № 908 // Архив ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/ arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/9875.html?no_cache=1&cHash=19639e7d38 (дата обращения: 13.11.2009).
108 _
дерального центра подчинить деятельность региональных органов власти своим интересам, явились разделение территории Российской Федерации на семь федеральных округов и реорганизация института полномочных представителей президента. Наконец, в 2004 г. было осуществлено, пожалуй, наиболее важное мероприятие, направленное на реформирование федеративных отношений, — отмена выборов глав исполнительной власти субъектов РФ. Согласно внесенным в законодательство изменениям, глава исполнительной власти в регионе назначается президентом с согласия депутатов высшего законодательного органа данного субъекта Федерации. В случае упорного сопротивления предложенной президентом кандидатуре со стороны депутатов президент имеет право распустить региональный законодательный орган. Также президент имеет право досрочно отстранять главу региона от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации или за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон...», 2004). В результате этой реформы президент получил полный контроль над исполнительной властью в регионах. Фактически произошла интеграция региональных политических элит в вертикальные структуры общегосударственной власти, были преодолены тенденции к децентрализации, наблюдавшиеся в предшествующий период, увеличены степени подконтрольности и зависимости органов региональной власти от федерального центра.
Партийная система. Как и в 1990-е годы, в начале XXI в. российская партийная система не соответствует характеру социальных интересов. Влияние партий на политический процесс падает вследствие снижения доверия к ним со стороны населения2 и изменений законодательства, которые существенно усложнили процедуры учреждения и регистрации партий, а также ограничения возможностей участия в политической жизни страны для многих из них3. Впервые
2 По данным Фонда «Общественное мнение», в 2001-2007 гг. среди респондентов преобладала точка зрения, что политические партии играют в политической жизни России незначительную роль. Среди опрошенных в 2007 г. 43% считали, что политические партии приносят России больше вреда; противоположного мнения придерживалось 23% респондентов (см.: Политические партии в жизни России. 05.04.2007 // База данных ФОМ. URL: http://bd.fom.rU/report/cat/polit/pol_par/d071424#Abs1 (дата обращения: 20.08.2009).
3 Следует упомянуть Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (принят ГД ФС РФ 21.06.2001) и Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.04.2005).
_ 109
в постсоветской России появилась политическая партия, которая смогла претендовать на положение доминирующей в партийной системе. Созданная в 2001 г. в результате объединения «Единства» и ОВР, «Единая Россия» с 2003 г. была самой массовой партией, которая создала самую большую депутатскую фракцию в Государственной Думе, а после выборов 2007 г. получила в парламенте квалифицированное большинство. Открыто заявляя о поддержке правительственного курса и демонстрируя свою лояльность президенту, «Единая Россия» является проводником интересов правящей элиты в российском парламенте. Что касается оппозиционных партий, то существующая в Госдуме системная оппозиция в лице КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» отличается неспособностью сколько-нибудь успешно противостоять политическому курсу правящей элиты. Та часть оппозиции, которая в предшествующий период была представлена разнообразными либеральными, лево- и праворадикальными партиями, в силу упоминавшихся законодательных изменений, была либо оттеснена на периферию партийной системы, либо совсем вытеснена за ее пределы. Новый порядок выборов депутатов Государственной Думы фактически лишает эти оппозиционные силы возможности участвовать в работе парламента.
В 2000-е годы крайне усилилась асимметричность партийной системы: появление доминирующей партии сопровождалось уменьшением политического влияния оппозиционных партий. Учитывая ориентацию доминирующей партии на интересы политического истеблишмента и слабость противостоящих ей партий, функции артикуляции и защиты интересов широких масс населения оказались вынесенными за пределы структуры формальных институтов политической системы. Политические партии по-прежнему не способны в должной мере обеспечивать эффективную коммуникацию населения с государством (см.: Перегудов, 2009б, с. 159-160).
Гражданское общество. В России с момента, когда начались демократические реформы, наблюдался стремительный рост числа добровольных общественных объединений различного рода. Но вплоть до наших дней ими охвачена незначительная часть населения4. Ю. В. Ирхин, описывая современное состояние гражданского общества в России, отмечает следующие его характерные черты:
4 Например, по данным опроса населения, проведенного Фондом «Общественное мнение» в 2001 г., лишь 5% от числа опрошенных заявили, что являются членами какой-либо общественной организации, а 74% на вопрос «Вы бы хотели или не хотели участвовать в работе какой-либо общественной организации?» ответили отрицательно (см.: Общественные организации в России. 28.06.2001 // База данных ФОМ. URL: http://bd.fom.ru/report/cat/socium/notcomm/dd012311 (дата обращения 19.08.2009).
110 _
фрагментарность; низкий уровень горизонтальной интеграции; неадекватность и слабость социальной основы в силу немногочисленности российского среднего класса; отсутствие в российском обществе согласия относительно главных ценностей; недостаточную структурированность интересов, отсутствие четко выраженной идентификации индивидов с соответствующими группами; общественно-политическую пассивность граждан; неэффективность воздействия общественных объединений на деятельность государственной власти (Ирхин, 2007, с. 11-12).
Институты гражданского общества не смогли пока занять подобающего места среди субъектов пространства политической коммуникации. Но в последнее время в российской политической элите все чаще слышны заявления о необходимости всемерно содействовать развитию гражданского общества в стране. Это позволяет предположить, что в ближайшее время общественные организации смогут получить государственную поддержку. Но подобный государственный патернализм в отношении институтов гражданского общества может сопровождаться требованием политической лояльности. Потеря институтами гражданского общества автономии приведет к утрате ими одной из основных функций — общественного контроля над деятельностью органов государственной власти.
Отношения между государством и средствами массовой информации. В начале XXI в. государственная власть стремилась проводить свою политику, не считаясь с другими влиятельными политическими акторами. В этих условиях она остро нуждалась в эффективных средствах повышения своей легитимности. В связи с этим государственная власть в 2000-е годы решила использовать мощные медиаструктуры, которые уже в предшествующий период показали себя как одни из самых значимых факторов современного политического процесса. Отношения средств массовой информации с государственной властью выстраивались в логике неуклонного усиления последней. Это предполагало возрастание государственного контроля над ключевыми СМИ в стране. В предшествующий период средства массовой информации функционировали в условиях конкурентной борьбы за власть между наиболее сильными акторами, и государство было лишь одним из них. С приходом к власти В. В. Путина ситуация меняется — государственной властью был взят курс на установление монопольного контроля над основными каналами массовой коммуникации, прежде всего общенациональным телевидением. Как полагает И. И. Засурский, первоначально руководство страны стремилось через усиление неформального контроля над СМИ решить две основные задачи: а) уве_ 111
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 4
личить объем информационных ресурсов, чтобы с их помощью успешно противостоять в «информационной войне» политически активным представителям крупного бизнеса; б) с помощью медиатех-нологий сконструировать и внедрить в массовое сознание позитивно окрашенные образы нового главы государства, что должно было придать легитимность его действиям по преобразованию политической системы (Засурский, 2008, с. 108).
В последующие годы СМИ начинают играть роль основного канала коммуникации государственной власти с населением. Коммуникация становится односторонней. Мобилизация властью ресурсов СМИ во второй половине 2000-х годов осуществляется в основном тогда, когда возникает необходимость информационного сопровождения мероприятий государственной власти, которые могут вызвать негативную реакцию со стороны определенных социальных групп. В остальное время подконтрольные властям средства массовой информации осуществляют трансляцию официального дискурса с характерными для него идеями внутренней стабильности и растущего влияния России в международных отношениях.
Обратимся к анализу процесса трансформации системы связей с общественностью органов региональной государственной власти. Необходимо отметить тот факт, что в силу консолидации власти интенсифицировались процессы интеграции систем связей с общественностью разных уровней — регионального и федерального. Этот процесс получил развитие в результате целенаправленных усилий федеральной власти по унификации государственной информационной политики (см.: Кушнарёв, 2005, с. 127-128), что стало возможным благодаря изменениям в федеративных отношениях и новым принципам взаимодействия государственной власти и СМИ. После перехода к прямому назначению президентом глав регионов деятельность служб по связям с общественностью региональных органов власти почти полностью переориентировалась на удовлетворение потребностей федеральной власти в собственной легитимации, конструировании ее позитивного имиджа и трансляции официальной версии политических событий.
Поскольку во второй половине 2000-х годов главы администраций субъектов РФ стали позиционироваться как доверенные лица президента в регионах, информационное обеспечение их деятельности должно соответствовать тем требованиям, которые предъявляются к службам по связям с общественностью на федеральном уровне. Прежде всего, имеется в виду соответствие содержания информационных сообщений, генерируемых в системе связей с общественностью, официальному идеологическому дискурсу. Несмотря на возросший контроль федеральной власти над полити-
ческими процессами в регионах, местные элиты, представленные мощными региональными бизнес-структурами, не утратили полностью своих позиций. Некоторые действия региональных властей, продиктованные интересами местных элит, могут противоречить риторике первых лиц государства, что таит в себе угрозу дискредитации обновленной системы государственной власти и ставит под сомнение идею о целесообразности укрепления «властной вертикали» в России. В большинстве случаев успешное разрешение связанных с этим проблем возможно не столько благодаря административному давлению, сколько умело организованному переговорному процессу, что уже напрямую относится к компетенции государственных служб по связям с общественностью. При этом, как замечает А. В. Дахин, «механизм консолидации, обеспечения региональной политической лояльности и партнерства в разных субъектах Федерации строится по-разному» (Дахин, 2009, с. 57).
Наряду с организацией процедур согласования интересов региональных элит и федеральной власти региональные государственные службы по связям с общественностью начинают развивать активную деятельность по установлению контактов со структурами доминирующей партии. Организация коммуникаций между региональными органами власти и партийными структурами «Единой России» облегчается тем, что после победы этой партии на выборах в Госдуму в 2007 г. на руководящие государственные должности в регионах проникает все больше ее функционеров. Одновременно с этим представители региональных элит, рассматривая «Единую Россию» в качестве канала лоббирования своих интересов, добровольно пополняют ряды партии. Наблюдается процесс, который С. П. Перегудов называет этатизацией «Единой России» (Перегудов, 2009а, с. 30-31), что не означает слияния государственных и партийных структур, а лишь свидетельствует о попытках усилить позиции партии в отношениях с бюрократией. Учитывая тот факт, что, став Председателем Правительства РФ, В. В. Путин возглавил и «Единую Россию», стремление партии играть более весомую роль в региональной политике можно истолковать как желание федеральной власти усилить свой контроль над региональными политическими элитами еще через один мощный канал влияния. Как следствие, в системе связей с общественностью органов региональной власти удельный вес коммуникаций с «Единой Россией» становится преобладающим по сравнению с любой другой партией.
Менее заметное влияние на трансформацию системы связей с общественностью органов региональной государственной власти оказали изменения в системе гражданского общества. В силу со_ 113
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 4
храняющейся слабости его институтов коммуникации органов региональной власти и общественных объединений не носят равноправного характера, являются нерегулярными и малорезультативными. В настоящее время именно в сотрудничестве с общественными объединениями политическая элита начинает усматривать средство преодоления отчуждения населения от власти и дополнительный источник легитимности.
Деятельность государственной власти в современной России направлена на встраивание структур гражданского общества во «властную вертикаль», что грозит им потерей независимости (см.: Перегудов, 2009б, с. 153). Роль системы связей с общественностью органов региональной государственной власти в этом процессе заключается в организации коммуникаций между соответствующими субъектами в любых возможных формах (гражданские форумы, встречи представителей общественных объединений с высокопоставленными должностными лицами, содействие деятельности региональных общественных палат и т. д.). Наконец, говоря об изменениях в отношениях между государством и СМИ, необходимо отметить их неоднозначное влияние на систему связей с общественностью органов региональной власти. С одной стороны, благодаря усилению государственного контроля над наиболее важными средствами массовой информации техническое обеспечение функционирования системы связей с общественностью улучшилось: лояльность журналистского сообщества и редакций СМИ по отношению к государственной власти упрощает работу пресс-служб и повышает степень контроля над содержанием информации, распространяемой по каналам массовой коммуникации. С другой стороны, подконтрольность наиболее влиятельных СМИ государству превращает их в инструмент манипулирования общественным сознанием.
Подводя итоги, следует отметить, что трансформация рассмотренных нами компонентов политической системы РФ в 2000-е годы явилась фактором существенных изменений в системе связей с общественностью органов государственной власти вообще и на региональном уровне в частности. Если на предыдущем этапе политического развития связи с общественностью органов региональной власти были нацелены на улучшение имиджа глав регионов и легитимацию их власти, то в рассматриваемый период, когда региональные лидеры из самостоятельных субъектов политических отношений превращаются в звено единой вертикально интегрированной системы государственного управления, связи с общественностью переориентируется на легитимацию нового государственного строя в целом. В силу масштабности и глубины политических изменений поддержание стабильности в стране становится возможным
только при условии перехода к преимущественно монологическим формам политической коммуникации. Как следствие, государственная власть фактически отказывается от взаимодействия со всеми партиями, за исключением «Единой России». Одновременно с этим власть интенсифицирует контакты с общественными объединениями с целью добиться их лояльности, обеспечив, таким образом, контроль над политическим поведением активной части населения.
Литература
1. Галкин А. А. Власть, общество и политический процесс: российская модель // Полития. 2009. № 1. С. 5-21.
2. Гоачев М. Н. Политическая коммуникация // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 1999. № 1. С. 24-39.
3. Дахин А. В. Система власти в России в 2000-х годах и модели политического управления регионами // Полис. 2009. № 2. С. 52-59.
4. Засурский И. И. СМИ и власть. Россия девяностых // Средства массовой информации России / Под ред. Я. Н. Засурского. М.: Аспект Пресс, 2008. 380 с.
5. Ирхин Ю. В. Гражданское общество и власть: проблемы взаимодействия и контроля в современной России // Социально-гуманитарные знания. 2007. № 5. С. 3-24.
6. Кушнарёв Ф. Ю. Информационная политика современной России в условиях модернизации политической системы: Канд. дис. Ярославль, 2005. 210 с.
7. Москвин Д. Е. Трансформация политической системы России: институциональный аспект: Канд. дис. Екатеринбург, 2007. 169 с.
8. Перегудов С. П. Политическая система России после выборов 2007-2008 гг.: факторы стабилизации и дестабилизации. Ч. 1 // Полис. 2009а. № 2. С. 23-38.
8. Перегудов С. П. Политическая система России после выборов 2007-2008 гг.: факторы стабилизации и дестабилизации. Ч. 2) // Полис. 2009б. № 3. С. 145-161.
9. Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под ред. В. С. Комаровского. М.: Изд-во РАГС, 2001. 520 с.
10. Седова Н. Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян // Социологические исследования. 200б. № 3. С. 15-20.
11. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 13.12.2004, № 50. Ст. 4950.
12. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. № 32. Ст. 3336.
13. Холодковский К. Г. К вопросу о политической системе современной России // Полис. 2009. № 2. С. 7-22.
