CC BY
9
УДК 911.3:33(470+571) Г.К. Куликов1
ФАКТОРЫ ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРИОД РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье отражено финансовое положение поселений в регионах России. На примере Челябинской области показана внутрирегиональная дифференциация финансового положения поселений. Выявлены экономико-географические и политико-институциональные факторы финансового положения поселений. Показано, что в условиях перераспределительной системы муниципальных финансов последние имеют доминирующее значение. Обозначены основные направления улучшения неблагополучного финансового положения поселений: повышение институциональной прозрачности межбюджетных отношений, передача поселениям имущества и финансовых средств для исполнения собственных полномочий.
Ключевые слова: местное самоуправление, поселения, муниципальные бюджеты, местные налоги, межбюджетные отношения, вопросы местного значения.
Введение. Местное самоуправление в современной России появилось в начале 1990-х гг., но отношения между региональной властью и муниципалитетами не были четко определены, финансовое положение муниципалитетов оставалось неблагополучным. Задачей реформы местного самоуправления в 2000-е гг. стало более четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления и адекватное финансирование полномочий муниципалитетов. В ходе реформы на территории РФ созданы четыре типа муниципалитетов: внутригородские муниципальные образования Москвы и Санкт-Петербурга; городские округа (в большинстве бывшие города регионального подчинения); муниципальные районы (аналоги бывших внутриобластных административных районов); поселения, которые делятся на городские и сельские. Местное самоуправление стало двухуровневым, так как поселения входят в состав муниципальных районов. Финансовое положение муниципалитетов в ходе реформы улучшилось, однако проблемы в этой сфере сохраняются.
Реформа местного самоуправления имела переходный период до 1 января 2009 г. В статье рассматривается финансовое положение поселений в 2007 г., когда исполнение всех положений Федерального закона о местном самоуправлении еще не было обязательным для всех субъектов. Это обстоятельство осложняет анализ финансового положения поселений, однако позволяет анализировать распространение реформы по регионам страны в рамках географической теории диффузии инноваций.
Постановка проблемы. Поселения интересны для анализа тем, что это новый тип муниципалитетов, впервые наделенный финансовой самостоятельностью в ходе реформы местного самоуправления. Из поселений предполагалось сделать самостоятельно управляемые территориальные сообщества с собственными бюджетами, налогами и полномочиями, финансируемыми из местного бюджета (главные из
них — ЖКХ, благоустройство территории, культура и спорт).
На практике развитие местного самоуправления поселений в большинстве субъектов РФ встречает серьезные институциональные трудности, связанные с фактическим ограничением его самостоятельности. Продолжает действовать дореформенная практика подчинения районным властям. Главы муниципальных районов вопреки закону часто не признают равноправия глав поселений. Институциональные барьеры дополняются слабой экономической базой большинства поселений, неразвитыми самоорганизацией и социальной активностью населения. Налоговый потенциал поселений чрезмерно ограничен федеральным законодательством. Подавляющая часть налоговых поступлений формируется из налога на доходы физических лиц (только 10% поступлений которого зачисляются в бюджет поселений) и земельного налога.
Цель работы — взаимосвязанный анализ двух групп факторов, которые детерминируют развитие поселений и имеют выраженную географическую дифференциацию: экономико-географических (размещение экономических активов по территории, уровень развития сельского хозяйства в регионе, положение относительно крупнейших городов) и институционально-географических (особенности системы межбюджетных отношений, характер разграничения полномочий между двумя уровнями местного самоуправления, взаимоотношения между главами поселений и главами муниципальных районов). Первая группа факторов муниципального развития изучена в экономической географии лучше, вторая — значительно слабее, хотя институциональная среда местного самоуправления сильно отличается в регионах РФ. Можно предположить, что именно политико-институциональная среда, в которой развиваются поселения, является не менее важным фактором их финансового положения, чем
1 Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, географический факультет, кафедра экономической и социальной географии России, студент, e-mail: [email protected]
Рис. 1. Удельный вес поселений в доходах консолидированного бюджета муниципальных районов в 2007 г. (регионы-лидеры), %
рамочные экономико-географические условия. При этом необходимо различать правомерно возникающие различия опыта регионов в формировании институциональной среды и различия, вызванные действием неформальных институтов — системы негласных, часто противоречащих конституции отношений между региональными властями и местным самоуправлением, которые на практике решают очень многое. Правомерные различия — следствие закрепления федеральным законодательством альтернативных правил функционирования системы межбюджетных отношений и других сфер, касающихся местного самоуправления в регионах. Однако таких альтернатив закон о местном самоуправлении предусматривает совсем немного.
Базой исследования послужила муниципальная статистика Росстата. В региональном разрезе проанализированы доходные и расходные статьи двух уровней муниципальных бюджетов — районного и поселенческого. Исследование построено на сравнительном анализе консолидированного бюджета муниципальных районов различных субъектов РФ. Консолидированный бюджет состоит из двух частей — собственно муниципального района и поселений. Доля поселений в доходах и расходах консолидированного бюджета районов показывает их финансовую значимость и степень участия в решении вопросов местного самоуправления.
Финансовое положение поселений в регионах. Доходы поселений состоят из собственных доходов (налог на доходы физических лиц, земельный налог, налог на имущество физических лиц, арендная плата) и трансфертов — поступлений из бюджетов муниципальных районов и субъектов. Как правило, основная часть крупных предприятий и организаций концентрируется в городских округах. Только в тех городских или сельских поселениях, где расположен крупный налогоплательщик, в бюджет поступает значительный объем собственных доходов. Так, Астраханская область резко выделяется по душевому
объему поступлений земельного налога (более 80% всех поступлений земельного налога области) благодаря размещению в нескольких поселениях Красноярского района предприятий Астраханского газохимического комплекса. В субъектах с многочисленными предприятиями пищевой промышленности, работающей на местном сырье, также формируется значительная налоговая база поселений. Примером может служить Краснодарский край, в поселениях которого размещены крупные предприятия пищевой промышленности с большим числом занятых (самое значимое из них — Кропоткинское городское поселение).
Таким образом, несмотря на введение закрытого перечня местных налогов и федеральную политику унификации полномочий муниципалитетов, дифференциация финансового положения поселений в разных субъектах значительна, она в основном зависит от размещения крупных и средних предприятий-налогоплательщиков.
Роль бюджетов поселений в муниципальных бюджетных системах субъектов в целом очень мала (14% доходов консолидированного бюджета всех муниципальных районов РФ). Однако в некоторых субъектах роль бюджетов поселений, определяемая объемом финансирования возложенных полномочий, выше (рис. 1). Максимальна роль бюджетов поселений в тех субъектах, в которых был близок к завершению процесс передачи поселениям полномочий, возложенных на них законом (Ленинградская и Курская области), или широко распространена практика делегирования выполнения полномочий муниципальных районов на уровень поселений (например, полномочий в сфере образования в Республике Мордовия).
Основные полномочия поселений относятся к сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), культуры, спорта. По закону в сферу полномочий муниципальных районов не входит оказание этих услуг населению, хотя поселения могут делегировать муниципальным районам выполнение собственных полномочий в этих сферах. В большинстве случаев так и происходит. На бюджеты поселений приходится только 1/3 расходов на ЖКХ в совокупном (консолидированном) бюджете муниципальных районов и территориально входящих в него поселений. Еще меньше значимость поселений в решении вопросов в сфере культуры (32%) и спорта (16%). Остальная часть расходов приходится на бюджеты муниципальных районов. Однако средние показатели не отражают региональных различий. В 8 субъектах РФ доля поселений в расходах на ЖКХ составляет более 80% (Липецкая область, Ставропольский край, Карачаево-Черкесия и др.), а в Курской области все расходы на ЖКХ, как и положено по закону, ложатся на плечи поселений. ЖКХ — самая важная и сложная
сфера деятельности поселений, поэтому там, где финансирование ЖКХ передано на уровень поселений, можно говорить о более глубоком реформировании местного самоуправления. Однако в большинстве субъектов решение вопросов местного значения концентрируется на уровне муниципальных районов. Сохраняются централизованные районные системы библиотек и учреждений культуры, хотя более логична передача этих учреждений поселениям. В результате зрелость местного самоуправления поселений зависит не только от финансового положения, но и от глубины реформы и политико-институциональной среды в регионах.
Институционально-географические факторы финансового положения поселений. Среди этих факторов можно выделить статусные ограничения, договорное перераспределение полномочий между уровнями местного самоуправления и модели межбюджетных отношений.
При проведении муниципальной реформы широко распространилась практика присвоения крупным городам, в том числе бывшим городам областного подчинения, статуса городских поселений вместо городского округа. Власти некоторых субъектов РФ использовали муниципальную реформу для ограничения самостоятельности и политической роли крупных городов. В соответствии с российским законодательством городские поселения имеют значительно меньший налоговый потенциал, чем городские округа, что позволяет региональным властям осуществлять жесткий контроль за крупными городами. Например, городскими поселениями стали города Энгельс и Балаково в Саратовской области, Нижнекамск и Альметьевск в Татарстане, хотя численность населения этих городов превышает 100 тыс. человек. Некоторым крупным городам удалось уже после присвоения им региональными властями статуса поселения приобрести статус городского округа. В этом случае проводился референдум по вопросу объединения крупного городского поселения и соседних поселений в один городской округ, так произошло в Старом Осколе, Новомосковске. Понижение статуса крупных городов до поселений в ходе политической борьбы двух уровней власти стало возможным из-за отсутствия разработанных на федеральном уровне четких правил присвоения того или иного муниципального статуса.
Эта проблема рассмотрена О.Б. Глезер, согласно ее подсчетам, в 2006 г. городских округов было на 105 меньше, чем бывших городов областного (краевого, республиканского) подчинения [1]. Изменилось и административно-территориальное деление субъектов: бывшие города областного подчинения были включены в состав районов (Гатчина, Великий Устюг) или образовали вместе с административно подчинен-
Рис. 2. Удельный вес поселений, самостоятельно решавших вопросы местного
значения в 2007 г., %
ными территориями новые муниципальные районы (Кандалакша).
Статусно-институциональные особенности проведения реформы повлияли на финансовое положение поселений. В субъектах, где многие крупные и средние города стали городскими поселениями, финансовое положение поселений в целом лучше. Особенно много крупных городских поселений в Ленинградской области, она выделяется более благоприятным финансовым положением поселений по сравнению с другими субъектами.
По данным Министерства регионального развития, многие поселения не решают самостоятельно важных вопросов местного значения (рис. 2). В большинстве субъектов РФ широко распространена практика делегирования выполнения полномочий поселений на уровень муниципальных районов [2]. Вследствие такой практики поселения не решают собственных местных вопросов, средства на исполнение этих полномочий в поселенческие бюджеты не поступают и их финансовое положение ухудшается. Главы муниципальных районов, рассматривая глав поселений в качестве подчиненных, зачастую принуждают их заключать соглашения о передаче полномочий поселений муниципальным районам. Такие соглашения — юридическое оправдание концентрации финансовых средств в бюджете муниципальных районов.
По уровню самостоятельности поселений в решении местных вопросов выделяется Южный федеральный округ (в границах 2007 г.). Особенно велика роль поселений южных субъектов в финансировании таких сфер, как жилищно-коммунальное хозяйство (Карачаево-Черкесия, Ставропольский край, Ростовская область, Астраханская область), культура (Ставропольский край), спорт (Ставропольский край). Самостоятельность поселений в решении местных вопросов позволяет концентрировать финансовые ресурсы на этом уровне местного самоуправления. Можно предположить, что в субъектах Южного
федерального округа сложились группы интересов, ускорившие проведение муниципальной реформы, однако необходим более детальный анализ многочисленных субъективных причин, повышающих роль институциональных факторов на юге.
Модели межбюджетных отношений в субъектах также различаются. Как на федеральном, так и на региональном уровне созданы специальные фонды, из которых поступают трансферты муниципальным бюджетам. В большей части субъектов трансферты из этих фондов не передаются напрямую из регионального бюджета в поселенческие. Вместо этого выделяются субвенции бюджетам муниципальных районов для создания аналогичных районных фондов. Эту модель можно условно назвать «субъект — район — поселения». В некоторых субъектах часть трансфертов передается напрямую из регионального бюджета в поселенческие (модель «субъект — поселения»). Обе модели допускаются Законом о местном самоуправлении, власти субъектов осуществляют выбор самостоятельно. Но вторая модель выгоднее для поселений, так как позволяет избежать конфликтов с властями муниципальных районов из-за распределения трансфертов. Однако в 2007 г. только в 18 субъектах доля прямых региональных трансфертов в поселенческие бюджеты превышала 30%. Модель «субъект — поселения» в 2006—2007 гг. полностью реализована только в трех субъектах — Курской, Новосибирской и Вологодской областях. Ростовская, Липецкая, Амурская и Владимирская области переходят от посреднической модели «субъект — район — поселения» к модели «субъект — поселения», по сравнению с 2006 г. в этих субъектах более чем на 20% увеличилась доля региональных трансфертов в поселения напрямую.
В целом экономико-географические факторы слабо связаны с факторами благоприятной политико-институциональной среды для развития муниципалитетов. Можно только выделить влияние высокой кадастровой стоимости плодородной земли в южных субъектах РФ на развитие института местного самоуправления.
Экономико-географические и институциональные факторы финансового положения на внутрирегиональном уровне (на примере Челябинской области). Анализ показал, что межрегиональные различия в положении поселений в основном зависят от институциональных факторов, прежде всего от муниципальной политики региональных властей — принятых в регионах принципов функционирования системы межбюджетных отношений. Важно учитывать и влияние неформальных институтов в системе отношений субъект-муниципалитеты. Региональные власти не должны вмешиваться в компетенцию муниципалитетов, но на практике власти субъекта подчиняют себе власти муниципальных районов, а власти муниципальных районов — власти поселений. В результате поселения не могут проводить независимую бюджетную политику.
Можно ожидать, что на внутрирегиональном уровне экономико-географические факторы должны проявляться сильнее, поскольку институциональная среда в регионе единая, а различия налоговой базы муниципалитетов обусловлены размещением крупных налогоплательщиков. Однако на примере Челябинской области можно видеть, как экономико-географические преимущества, определяющие налоговый потенциал поселений, нивелируются местными институциональными факторами.
Челябинская область — регион со средним финансовым положением поселений, их доля в доходах консолидированного бюджета районов составляет 14%. По отдельным муниципальным районам показатель сильно отличается — от 7% в Кусинском районе до 33% в Еманжелинском. Наличие городских поселений на территории района не влияет на этот показатель. Так, в Еманжелинском районе 3 городских поселения (шахтерские центры), в соседнем Коркинском районе также 3 городских поселения, при этом доля поселений в доходах бюджета района существенно ниже (14%). В Увельском, Уйском и Кизильском районах вообще нет городских поселений, но рассматриваемый показатель превышает 20%. Это позволяет предположить, что в Челябинской области действуют местные институциональные факторы, поэтому в разных районах роль поселений неодинакова.
Это предположение подтверждается анализом распределения полномочий. Самостоятельность поселений в исполнении своих главных полномочий отражает показатель удельного веса поселений в расходах консолидированного бюджета районов на ЖКХ и культуру. Почти полностью эти полномочия исполняются самостоятельно только поселениями Еманжелинского и Кизильского районов (ЖКХ), Чебаркульского и Саткинского районов (культура). Только в них органы самоуправления муниципальных районов передали поселениям имущество и денежные средства на исполнение полномочий.
Значимость экономико-географических факторов можно выявить только при анализе собственных доходов поселений (масштабная перераспределительная система делает анализ общих доходов поселений бессмысленным). Лидерами по доле собственных доходов в структуре всех доходов поселений являются два пригородных района — Сосновский (западнее Челябинска) и Агаповский (восточнее Магнитогорска). В этих районах есть финансово самодостаточные поселения, высокие собственные доходы которых определяются стоимостью земель и наличием крупных предприятий (Сосновская птицефабрика). На юго-востоке (Карталинский район) и в горнозаводской зоне области (Саткинский, Ашинский районы) также есть две группы районов с высокой финансовой самообеспеченностью поселений. Поселения в юго-восточных районах пополняют бюджеты за счет арендной платы за сельскохозяйственное использо-
вание муниципальных земель. Среди поселений горнозаводской зоны много городских, в которых более развиты промышленность и торговля. Аутсайдерами являются центральные районы области, которые отдалены от Челябинска и Магнитогорска.
Таким образом, при анализе доли собственных доходов можно выявить экономико-географические закономерности. Лидерами являются пригородные районы, районы, в состав которых входят значимые промышленные города и развитые сельскохозяйственные районы.
Однако развитие поселений области сильно ограничивают институциональные барьеры местного уровня: власти большинства муниципальных районов заинтересованы в консервации дореформенной структуры управления. Между двумя уровнями местного самоуправления ведется острая борьба за бюджетные средства. Инструмент в этой борьбе — контроль за исполнением основных полномочий, возложенных федеральным законом на поселения. В некоторых районах поселения взяли в свои руки исполнение этих полномочий, что сразу же улучшило их финансовое положение, так как трансферты на исполнение полномочий составляют значительную часть доходов поселений. К этим районам относятся Еманжелин-ский, Чебаркульский, Саткинский, Ашинский. В результате роль институционального фактора выросла и на внутрирегиональном уровне.
Заключение. Институциональные факторы (как региональные, так и местные) доминируют над экономико-географическими. Это обусловлено приоритетом централизации в налоговой политике федеральных властей и перераспределительной системой муниципальных финансов. На межрегиональном уровне важные институциональные факторы — особенности системы межбюджетных отношений, методика распределения трансфертов поселениям. Межбюджетные отношения благоприятнее для поселений в тех субъектах, где администрации готовы работать со всеми поселениями напрямую, без посредничества муниципальных районов, и где выработаны четкие принципы выделения финансовых средств поселениям в виде дотаций и целевых трансфертов. Поселения сталкиваются с институциональными проблемами и на местном уровне. Сам институт двухуровневого местного самоуправления вызывает острейший конфликт между поселениями и муниципальными районами.
В соответствии с законом муниципалитеты обладают независимостью от администрации субъекта в решении вопросов местного значения и формирования собственного бюджета. Поселения в свою очередь обладают независимостью от муниципальных районов. Однако на практике эти нормы часто не выполняются. Сохранение дореформенной вертикали власти — сильнейший институциональный барьер для развития поселений.
Федеральное законодательство жестко ограничивает собственные доходы бюджетов поселений, отнеся к местным налогам только небольшие. В большинстве субъектов межбюджетные трансферты перераспределяются в пользу муниципальных районов и в ущерб интересам поселений. В условиях борьбы между муниципальными районами и поселениями за сферы ответственности (не очень четко разграниченные между ними Федеральным законом) и источники их финансирования бюджеты поселений часто остаются без значимой финансовой поддержки при мизерных собственных доходах, а муниципальные районы удерживают в своих руках полномочия поселений и финансовые средства на их исполнение.
Некоторые географические факторы влияют на институциональное развитие поселений, позволяя отстаивать полномочия поселений и бюджетные источники. Первый фактор — наличие в субъекте достаточно крупных городских поселений. Второй фактор — размещение экономических активов, которые определяют налоговый потенциал, а значит, и финансовую независимость поселений. Экономическая активность может концентрироваться на территории поселений и при благоприятных условиях для развития агропромышленного комплекса, как это происходит в субъектах Южного федерального округа. Третий фактор — внутрирегиональное экономико-географическое положение поселений. Поселения районов, входящих в агломерации региональных и субрегиональных центров, обладают преимуществами, которые способствуют развитию рынка земли и формированию пригородных промышленных и транспортных зон. Это значительно повышает налоговый потенциал поселений. Однако необходимо учитывать, что эти естественные факторы сами по себе не определяют финансовое и политическое положение поселений, они служат предпосылкой к формированию благоприятной для поселений институциональной среды.
Территория страны в 2007 г. сильно дифференцировалась по особенностям финансового положения поселений. Наилучшее финансовое положение имели поселения в тех субъектах РФ, в которых экономико-географические факторы обусловили высокую степень финансовой самостоятельности поселений и сочетались с благоприятной институциональной средой. К таким субъектам относятся Ленинградская и Ростовская области, Ставропольский край и др. В то же время оставались субъекты, в которых поселения еще почти не имели финансовой самостоятельности (Московская, Саратовская, Сахалинская области). Скорее всего, и после окончания переходного периода в этих субъектах останутся проблемы финансового положения поселений, так как процесс формирования двухуровневого местного самоуправления протекает очень сложно.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Глезер О.Б., Бородина Т.Л., Артоболевский С.С. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство субъектов РФ // Изв. РАН. Сер. геогр. 2008. № 5. С. 51-64.
2. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 в 2007 году / Минрегион. М.: Юриспруденция, 2007. С. 53-86.
Поступила в редакцию 17.12.2009
G.K. Kulikov
FACTORS INFLUENCING THE FINANCIAL SITUATION OF RF SETTLEMENTS DURING THE REFORMING OF LOCAL SELF-GOVERNANCE
The article deals with the financial situation of settlements in the regions of the Russian Federation. Intra-regional differentiation of financial situation of settlements is described for the Chelyabinsk oblast. Economic-geographical and institutional-geographical factors influencing the financial situation of settlements are identified. The latter are of predominant importance under the redistributional system of municipal financing. Principal lines of improving the unfavorable financial situation of settlements are suggested, such as to increase institutional transparency of fiscal relations or provide settlements with property and finances to exercise their powers.
Key words: local self-governance, settlements, local budget, municipal taxes, fiscal relations, institutional environment.
