CC BY
64
Ибрагимова П.А.
Факторы бюджетной дотационности территории
Вопросы анализа бюджетной дотационности территорий в отечественных научно - теоретических исследованиях сводятся, в основном, к изучению форм и методов бюджетного регулирования (выравнивания), ранжированию территорий по уровню бюджетной обеспеченности, поиску средств для покрытия расходов дотационных регионов, совершенствованию механизма выделения финансовой помощи и т.п. То есть, имеет место направленность преимущественно на устранение последствий дотационности, а не причин и факторов, порождающих ее. Однако, именно эти вопросы являются, на наш взгляд, наиболее важными и первостепенными в решении бюджетной дотационности территорий.
Причиной, побуждающей нижестоящие органы власти обращаться за помощью в вышестоящий бюджет, является недостаток собственных финансовых возможностей для покрытия запланированных расходов. Отсутствие средств, в свою очередь, может быть обусловлено действием различного рода факторов дотационности, влияющих как на увеличение расходной части бюджета, так и на уменьшение его доходов. Условно их можно разделить на 2 группы: объективные и субъективные.
К объективным относятся факторы, жестко закрепленные за теми или иными территориями. Это географическое положение территории, природно - климатические условия, численность и социально - демографическая структура населения, минерально - сырьевая база, национальные традиции и т.п. Их действие имеет постоянный характер и его невозможно преодолеть. «Между отдельными странами, областями и даже местностями всегда будет существовать известное неравенство., которое можно будет свести до минимума, но никогда не удастся устранить полностью» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч.2-е изд. Т.34.-с.104). Данная группа факторов представляет собой естественноисториче-скую базу постоянно действующих предпосылок развития территории. В каждой стране есть бедные и богатые районы, штаты, земли, графства и т.д. и это естественно, поскольку существуют естественные природные, климатические, ресурсные и прочие различия. Такие региональные различия даже в какой - то мере необходимы, так как способствуют миграции капитала, трудовых и материальных ресурсов, вносят динамизм в экономическое и социально - оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений и т.п. Однако, в ряде случаев данные факторы оказывают весьма существенное влияние на состояние доходной базы территории. К примеру, суровость климата и большие расстояния северных регионов России приводят к увеличению стоимости продукции, повышенным выплатам населению, огромным расходам на жилищно - коммунальные нужды, что значительно сокращает возможности этих территорий самостоятельно обеспечивать собственные потребности и делает их неизбежно дотационными. В другом высокодотационном регионе - Дагестане - климатические условия благоприятны, однако имеют место горный рельеф местности и высокая плотность населения, оказывающие существенное влияние на увеличение расходной части бюджета территории. Имеющиеся же минерально-сырьевые ресурсы сравнительно невелики и составляют весьма скромную долю в доходах республики.
Во вторую группу входят факторы, создаваемые искусственно в результате политики, проводимой государством или регионом. Действие субъективных факторов, в отличие от объективных, можно регулировать путем исправления или изменения целей и направлений осуществляемых мероприятий. К основным факторам данной группы, оказывающим наибольшее влияние на увеличение бюджетной дотационности российских регионов, можно отнести:
- специализацию отраслей хозяйства, не отвечающую потребностям территории;
- высокую степень централизации финансовых ресурсов, формируемых на местах, в федеральном бюджете;
- перекладывание на нижестоящие органы власти дополнительных функций без соответствующей финансовой компенсации;
- несовершенство бюджетного законодательства.
Специализация отраслей хозяйства, определяющая доходную (налоговую) базу большинства регионов России, сложилась еще в период действия централизованной системы управления. Директивное размещение производительных сил осуществлялось на основе постулата о необходимости формирования экономики страны по принципу «единой фабрики», где хозяйственные комплексы республик и регионов выполняли функции своеобразных «цехов», обслуживающих нужды всего народного хозяйства. Этот подход ориентировался не на удовлетворение потребностей проживающего в регионах населения, а на административно - командные методы организации взаимосвязей между хозяйствующими субъектами. Следствием игнорирования региональных нужд явилась специализация регионов на выпуске продукции, производство которой не обеспечивалось ресурсной базой территории: в регионах, испытывающих дефицит рабочей силы, развивались трудоемкие производства; в регионах, не имеющих собственных источников энергообеспечения - энергоемкие производства; крупные мясоперерабатывающие комплексы создавались в регионах с неразвитым животноводством и т.д. Такая деформация отраслевой структуры производства приводила к нехватке региональных ресурсов даже для предприятий местной промышленности, основным назначением которых являлось комплексное использование ресурсов территории. В результате хозяйственные комплексы большинства субъектов как СССР, так и РСФСР были не в со-
стоянии обеспечить каждодневные потребности проживающего в их границах населения. Аналогичная ситуация наблюдается в современной России. Здесь, в силу доставшейся в наследство от СССР и РСФСР территориальной структуры размещения производительных сил, абсолютное большинство субъектов Федерации не способно реализовать принцип экономической самодостаточности своих экономик и потому являются дотационными. Это, как правило, территории с неконкурентоспособными производственными мощностями либо полным отсутствием таковых. При переходе к рыночным отношениям они резко проиграли по сравнению с теми, для которых рыночная коньюк-тура оказалась благоприятной. Одним из примеров региона, "пострадавшего" от "навязанной" в советский период специализации отраслей хозяйства (заводы строились не по заявке территории, а по плану "сверху"), является Дагестан. Здесь усилиями советской власти наибольшее развитие получило производство промежуточной продукции для нужд оборонного комплекса, предприятия которого трудно подаются конверсии. Оставшись без поддержки и заказов государства, они в десятки раз сократили объемы производимой продукции, 90 процентов которой оказалось сегодня ненужной. Одновременно произошло резкое снижение сумм налоговых отчислений от этих предприятий, дававших в дореформенное время основную часть поступлений в бюджет Дагестана. Весьма ощутимый ущерб доходной базе республики также нанесло отсутствие производств по переработке сельскохозяйственной продукции. Созданная в период существования единого народнохозяйственного комплекса жесткая технологическая зависимость находящихся на территории Дагестана сельскохозяйственных производств от предприятий других регионов и республик РФ, а также стран СНГ, привела к тому, что зачастую подавляющая часть чистого дохода оседает у переработчиков и республиканский бюджет недополучает значительные финансовые средства.
Таким образом, государственная политика прошлых лет, формировавшая пропорции на основе централизованных решений, обусловила неравномерность адаптации территорий к новым условиям и огромные различия, образовавшиеся в налоговой базе их бюджетов (на территории одних регионов оказались сосредоточены крупные налогоплательщики, а на территории других они отсутствуют). В результате, те регионы, для которых эта политика обернулась отставанием, вынуждены были стать дотационными и получать помощь из федерального бюджета.
Не менее важным фактором, тормозящим развитие доходной базы территорий, является высокая степень централизации финансовых ресурсов, формируемых на местах, в федеральном бюджете. В настоящее время большая часть наиболее собираемых видов налоговых доходов (косвенных) закреплена за федеральным бюджетом РФ. Пополнение доходных источников региональных бюджетов идет преимущественно за счет фактического перераспределения этих налогов. Если вплоть до 1998 года доходы бюджетов субъектов Федерации превышали объем поступлений в федеральный бюджет, то с 1999 года в нашей стране вновь начался процесс централизации финансовых ресурсов. Так, в 2000 году доля Федерального бюджета в консолидированном бюджете РФ составляла 52%, в 2001 году - 55%, а в 2002 году - уже 56% (прогноз). Причем речь идет опять-таки не столько о деньгах (значительная часть денег возвращается в регионы в виде субсидий), сколько о власти. "Не особенно желая действительно отнимать деньги у регионов, федеральный Центр очень хотел бы ими распоряжаться и выдавать местным бюджетам по своему усмотрению. Поэтому примерно пятая часть федерального бюджета - это перераспределение денег от регионов и обратно". Данная система распределения средств (академик Абалкин назвал ее "бюджетным большеви змом") мешает развитию инициатив регионов по увеличению налоговых поступлений в территориальные бюджеты. Ослаблению заинтересованности регионов в сборе налогов и наращивании доходной базы способствует также низкий уровень собственных доходов, закрепленных за территориями. Как показывает опыт субъектов РФ, нехватка средств "не только не увеличивает, но резко понижает эффективность их использования, так как органы управления регионов осознают тщетность своих усилий и невозможность решить возложенные на них задачи".
Существенное воздействие на процесс увеличения дотационности бюджетов территорий оказывает перекладывание на нижестоящие органы власти дополнительных функций без соответствующей финансовой компенсации. Это происходит, когда на федеральном (региональном) уровне принимаются решения (законы, постановления), влекущие дополнительные расходы в территориальных бюджетах, без определения источников их финансирования (в основном, расходы на реализацию федеральных законов, касающихся социальных льгот). Так, в 2000 году закон о детских пособиях в среднем по России финансировался на 39 процентов, закон о ветеранах - на 29%, о социальном обеспечении инвалидов - на 21 процент. При этом, если в Москве, Санкт - Петербурге и других немногочисленных обеспеченных регионах эти законы финансировались полностью, то в других регионах (дотационных) подчас не более чем на 10 процентов. Проведенная в 1999 году инвентаризация "федеральных мандатов" показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 8% ВВП, то есть 60% собственных доходов регионов. Необходимость финансирования данных расходов и недостаточность имеющихся ресурсных возможностей обуславливает потребность в дополнительных вливаниях, то есть увеличении дотационности. Дотации, в данном случае - это "оплата работы, которая выполняется за государство органами местного самоуправления или регионами".
Следующим в цепочке субъективных факторов, увеличивающих число дотационных территорий в нашей стране, является несовершенство бюджетного законодательства. У региональных и местных властей в рамках действующей системы межбюджетных отношений нет достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональ-
ную и "прозрачную" бюджетную политику, снижать зависимость от вливаний из федерального бюджета. Власти дотационных регионов не особенно заботятся о повышении эффективности производства, развитии собственной промышленности и доходного бизнеса, зная, что их все равно поддержат. Некоторые руководители финансово обеспеченных регионов искусственно занижают свои доходы, преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных бедствий и т.д., чтобы получить от правительства дополнительные дотации и субсидии. Таким образом, недостатки законодательства способствуют росту числа дотационных территорий.
На этом список факторов дотационности не заканчивается, его еще долго можно продолжать (сложившийся менталитет, отсутствие опыта решения проблемы и пр.), но уже на основании проведенного анализа, можно сделать вывод, что наряду с естественноисторическими факторами имеет место огромное количество искусственно создаваемых "препятствий" на пути к бездотационному развитию территорий. Дотационность - это, своего рода, инструмент политики государства, используемый в целях управления регионами. Однако, искусственное увеличение количества дотационных территорий создает надуманные проблемы и мешает выявлению и решению реальных проблем, тормозящих развитие действительно нуждающихся территорий.
Хаметов А.Т.
Политэкономические аспекты совершенствования отношений налогообложения как системы общественных ограничений
Экономическая реформа, проводимая в нашей стране, не привела к ощутимым положительным переменам в экономике. Такое положение в значительной степени объясняется отсутствием системного воздействия на процессы воспроизводства с применением различных методов экономического регулирования со стороны государства. Важная роль среди этих методов принадлежит налоговой системе, с помощью которой государство может влиять на процесс общественного производства и его структуру, корректировать развитие процесса трансформирования экономики в целом, воздействовать на совокупный спрос и совокупное предложение посредством введения прогрессивного налогообложения и эффективного манипулирования налоговыми ставками.
Однако, в настоящее время, налоговая система России, выполняя фискальную и контрольную функции, практически не обеспечивает выполнения стимулирующей функции в системе общественных ограничений. Эта проблема в настоящее время является одной из самых сложных и актуальных в практике осуществления экономической реформы, поскольку налоговая система страны и механизм ее функционирования сконцентрировала в себе экономические, политические и социальные интересы общества.
В процессе формирования доходной части бюджета государства имеют место такие противоречия, как отсутствие стимулов активной экономической деятельности для общественно необходимых видов производства как результат высокого уровня налоговых ставок на их хозяйственную деятельность. Это является причиной разрушения процесса воспроизводства во многих отраслях промышленности.
Социальное и экономическое значение налоговой системы сегодня определяется прежде всего ее регулирующим воздействием на общественное воспроизводство как на микро-, так и на макроуровне, ее ролью защитника частной собственности и частного предпринимательства в целом от незаконных притязаний казны и ее агентов.
Проблемы российского налогообложения как системы общественных ограничений, включающей ограничение частной собственности, ограничение произвола государственной власти в установлении и регулировании налогов и др. в настоящее время особенно актуальны. Перед экономической наукой стоят задачи исследования меры налогообложения как общественного ограничения распределения экономических ресурсов, разграничения государственной и частной собственности, централизованных и децентрализованных фондов денежных средств между государством, частным предпринимательством и всем остальным населением.
В современных политэкономических исследованиях исследованы различные аспекты налогов и налоговой системы государства.
Ряд отечественных ученых (Д.Г. Черник, Н.Б. Телятников, Т.Ф. Юткина и др.) стоят на позициях классической политической экономии и определяют налог как средство для пополнения государственной казны и покрытия государственных расходов в виде принудительного изъятия у налогоплательщика некоторого количества материальных благ без предоставления взамен какого-либо эквивалента.
Среди зарубежных ученых-экономистов (Р.Слоу, Дж.Хау, М.Бернс и др.) распространена неоклассическая концепция налогов и налогообложения, рассматривающая налог как ограничитель развития предпринимательства, инструмент устранения недостатков рыночного саморегулирования и как необходимую жертву для содержания государственного аппарата.
