CC BY
111
Факторная модель возникновения бюджетного риска в системе
регионального управления
FACTORIAL MODEL OF EMERGENCE OF THE BUDGETARY RISK IN SYSTEM OF REGIONAL GOVERNMENT
Любовь Павловна Курочкина
к.э.н., доцент каф. бухгалтерского учета и аудита ФГБОУ ВПО «Костромской государственный технологический университет»
e-mail: kurochkinalp@mail.ru Светлана Сергеевна Тихонова ст. преподаватель каф. финансов и кредита ФГБОУ ВПО «Костромской государственный технологический университет»
e-mail: svetitiho@rambler.ru
Аннотация
Проведен анализ факторов бюджетного риска как риска управленческого решения органов власти по установлению параметров бюджета и его исполнению. На основании проведенного исследования возникновения факторов бюджетного риска построена четырехуровневая модель. Сделан вывод о необходимости выявления и оценки факторов бюджетного риска относительно стадий и участников бюджетного процесса.
Ключевые слова: риск, опасность, уровень, бюджет, фактор, решение, параметр, процесс.
Annotation
The analysis of factors of the budgetary risk as risk of the administrative decision of authorities on establishment of parameters of the budget and its execution is carried out. On the basis of the carried-out research of emergence of factors of the budgetary
risk the four-level model is constructed. The conclusion is drawn on need of identification and an assessment of factors of the budgetary risk concerning stages and participants of the budgetary process.
Keywords: risk, danger, level, budget, factor, decision, parameter, process.
В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ не закреплено понятие «бюджетный риск». Сегодня можно наблюдать повышение интереса к исследованию этого явления, что, в немалой степени, обусловлено происходящими процессами реформирования бюджетной системы, сложной кризисной ситуацией, оказывающей существенное влияние на бюджетные процессы. Кроме того, понимание сущности бюджетного риска, идентификация факторов его возникновения непосредственным образом оказывает влияние на результативность принимаемых решений в системе государственного управления.
В экономической литературе понятие риска имеет различные трактовки. Чаще всего его ассоциируют с понятием вероятности наступления чего либо, как правило, потерь. Однако имеются и другие определения риска: неопределенность, опасность, событие и прочее. Разночтение трактовок риска приводит к затруднению в изучении этого явления и может привести к противоположно ожидаемому результату его управления.
Н.Луман, исследуя понятие риска, основывается на его отличии от опасности. Он утверждает, что: «Либо возможный ущерб рассматривается как следствие решения, то есть вменяется решению. Тогда мы говорим о риске, именно о риске решения. Либо же считается, что причины такового ущерба находятся вовне, то есть вменяются окружающему миру. Тогда мы говорим об опасности....» [4]. Если исходить из такого подхода к определению риска, то риск - это следствие решения, а опасность - это обстоятельство, которое следует учесть при принятии управленческого решения с целью снижения риска.
Ф.Х. Найт так же указывает на то, что: «...измеримая неопределенность, или собственно риск, настолько отличается от неизмеримой, что по существу вообще не является неопределенностью» [5].
Придерживаясь такого подхода к определению риска, можно утверждать, что риск наступает в том случае, когда имеют место следующие условия: опасность отсутствует, но может появиться в будущем (в случае оценки ситуации в перспективе), опасность не выявлена, опасность не учтена при принятии управленческого решения. В том случае, если опасность отсутствует, выявлена и учтена, риска не возникает.
В зависимости от того, каким образом наступают условия, можно выделить три уровня риска:
- 1 уровень - опасность не выявлена, не учтена и наступит в период реализации управленческого решения;
- 2 уровень - опасность уже существует, не выявлена и не учтена до принятия и в период реализации;
- 3 уровень - опасность выявлена (на любой стадии), но не учтена при принятии управленческого решения (табл.1). При этом учет предполагается не только в системе экономических расчетов, но и принятии соответствующих мер.
Таблица 1 - Условия возникновения риска
Опасность:
присутствует/ появится выявлена учтена
Опасность (риск отсутствует) да да да
Риск: 1 уровень да да нет
2 уровень да нет нет
3 уровень нет/да нет нет
В настоящее время отсутствует единый подход к понятию бюджет. Вместе с тем, бюджет является предметом исследования различных областей наук. В экономическом смысле под бюджетом понимают централизованный фонд денежных средств, находящийся в распоряжении органа власти, для реализации наделенных властных полномочий. Финансовая сущность бюджета проявляется в его функциях (распределительной, регулирующей, стимулирующей, контрольной), реализуемых посредством образования и расходования этого фонда. С правовой точки зрения, бюджет - это закон (решение о бюджете), то есть подкрепленный силой государства (субъекта, муниципального образования) документ, который является обязательным для исполнения. С точки зрения государственного управления бюджет - это инструмент государственного регулирования. Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что бюджет - это управленческое решение органов власти:
- по установлению параметров формирования и использования общественного фонда денежных средств, закрепленное в форме юридического документа, которое носит перспективный характер;
- по исполнению бюджета: формированию и использованию бюджетных ресурсов в форме денежных потоков, которое носит текущий характер.
Согласно Л.А. Карпенко риск [греч. :^коп — утес] — ситуативная характеристика деятельности, состоящая в неопределенности ее исхода и возможных неблагоприятных последствиях в случае неуспех [3]. Наше представление о риске связано с риском управленческого решения -вероятностью того, что:
- цель решения не будет достигнута или будет достигнута частично;
- цель решения будет достигнута, но без сохранения заданных условий, что обусловливает дополнительные потери;
- решение не будет исполнено или будет исполнено частично.
Стоит заметить, что достижение целей может зависеть как от самого решения, то есть процесса его разработки, принятия и реализации, что
обусловливает наличие внутренних факторов риска, так и от внешних воздействий, не зависящих от решения (внешних факторов).
Таким образом, бюджетный риск можно определить как риск управленческого решения органов власти по установлению параметров бюджета и его исполнению.
Современная реформа общественных финансов направлена на внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат. Она представляет собой «...систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами» [2]. Общественная значимость бюджета обусловливает достижение общественно значимых результатов по решению государственных задач. Как подчеркнул В.Гамукин: «Метод бюджетирования, ориентированного на результат, призван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно «по целям, задачам и функциям государства»...» [1].
Государственные решения исполняются с учетом новых принципов финансирования, обусловливающих осуществление расходов на содержание казенных учреждений и выделение ассигнований на выполнение государственного задания. При этом ассигнования могут предоставляться государственным учреждениям (бюджетным и автономным), а так же организациям частных форм собственности. Таким образом, государственные и негосударственные организации, получающие бюджетное финансирование и бюджетные ассигнования, являются непосредственными исполнителями решений по достижению общественно значимых целей.
Исполнение задания этими организациями подвержено различным рискам. Однако не все они находятся в бюджетно-финансовой области. С одной стороны качество и объемы исполнения задания напрямую зависят от своевременного, обоснованного по объемам и полного финансирования, с другой стороны имеется и множество прочих факторов, вызывающих риск:
- регулирование исполнения со стороны органов власти;
- внутренние факторы организации (как правило, связанные со стилем управления внутри организации);
- негативные проявления внешней среды организации, оказывающие непосредственное на нее воздействие и требующие соответствующего учета при планировании бюджетных расходов: (конъюнктура рынка, инфляция и прочие).
Таким образом, с точки зрения достижения общественно значимого результата по формированию и исполнению бюджета, к факторам бюджетного риска можно отнести:
- обоснованность объемов планирования бюджетных расходов с учетом возможных негативных проявлений внешней среды;
- своевременность и полноту исполнения расходов бюджета;
- своевременность и полноту поступления доходов, как финансового обеспечения исполнения государственного задания.
Что касается рисковых факторов самого решения, то они проявляются в рамках бюджетного процесса, где осуществляется и планирование параметров бюджета, и его непосредственное исполнение.
Порядок осуществления бюджетного процесса закреплен в III части Бюджетного Кодекса РФ (далее - БК РФ). Он предусматривает:
- составление и рассмотрение проекта бюджета;
- утверждение и исполнение бюджета;
- контроль за исполнением бюджетов;
- осуществление бюджетного учета;
- составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
Каждый из перечисленных этапов обладает «своим» формируемым под воздействием соответствующих факторов риском. Кроме того, следует подчеркнуть, что эти факторы в некоторой степени будут различны у различных уровней бюджетной системы (федерального, субъекта РФ, местного).
В соответствии со ст. 172 БК РФ составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социальноэкономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 №596 предусмотрен Порядок разработки прогноза социально-экономического развития РФ, который является основополагающим и для субъектов РФ. Несмотря на регламентацию такого порядка, именно на этом этапе возникает множество различных рисков, способных оказать сильнейшее воздействие на последующее исполнение бюджета. Прогноз - это лишь гипотеза о вероятном будущем состоянии социально-экономической системы. Следовательно, присутствие факторов, обусловливающих отклонение от прогноза можно считать и факторами бюджетного риска, одним из основополагающих среди которых является качество исходной информации.
Составление бюджета на региональном уровне ограничено федеральной бюджетной и налоговой политиками, которые подвержены частому изменению и как следствие являются сильнейшими факторами риска регионального бюджета. Эти риски, на наш взгляд, имеют высокий оценочный уровень в силу того, что они не могут быть управляемыми (на уровне региона), так как зависят, в первую очередь, от своевременного принятия решения федеральными органами власти. Региональным властям приходится всего лишь принимать такие решения и вводить соответствующие корректировки в свой бюджет.
На этапе составления и рассмотрения проекта бюджета свое действие проявляет фактор обоснованности объемов планирования. Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2010
- 2012 годах» выделил отдельным направлением минимизацию бюджетных рисков, указав на необходимость реализации принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств, ряд из которых остается недооцененным. Кроме того, он обратил внимание и на необходимость проведения тщательного анализа текущих условных обязательств, оценки их
объемов. В этой связи особую роль играет методическое обеспечение планирования бюджета, наличие научно обоснованной нормативной составляющей расходов.
В составе доходной части бюджета выделяется две основные группы доходов: налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Каждая из составляющих бюджета зависит от определенных обстоятельств, которые, в свою очередь трансформируются в факторы бюджетного риска:
-налоговые доходы бюджета напрямую зависят от налогового законодательства и поведения налогоплательщиков - физических и юридических лиц. При этом под поведением понимается создание налогооблагаемой базы в результате их деятельности и полноты реализации собственной социальной ответственности. Кроме того значительную роль играют нормативы отчислений, однако их значения, как правило заранее установлены, они являются предсказуемыми и не претерпевают одномоментных серьезных изменений;
- неналоговые доходы в основном представляют собой результат сделок с государственным имуществом (продажа, аренда), а так же часть прибыли унитарных предприятий. Эта часть бюджета зависит в основном от кадрового обеспечения указанных действий органов власти субъекта и изменения конъюнктуры соответствующего рыночного сегмента;
- безвозмездные поступления в основной своей части в региональных бюджетах формируются за счет поступлений из бюджетов других уровней, что обусловлено политикой межбюджетных отношений со стороны федеральных органов. Как правило, объем запланированных средств к поступлению из федерального бюджета исполняется полностью, поэтому риск исполнения этой части бюджета зависит от наступления рисков федерального бюджета.
Исполнение бюджетов обеспечивается органами исполнительной власти, а кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется казначейством. Поскольку бюджет одновременно исполняется по доходам и расходам, то в круг взаимоотношений в рамках бюджетного процесса на данном этапе
включается множество субъектов: от налогоплательщика через финансовобюджетную систему до получателей бюджетных средств. В первую очередь этап исполнения бюджета будет зависеть от эффективности (качественности) деятельности участников бюджетного процесса (особенно органов исполнительной власти и казначейства). Обеспечение синхронизации финансовых потоков является одной из основных задач по снижению уровня бюджетного риска. Кроме того сбалансированность бюджета обеспечивается методами оперативного регулирования бюджетных потоков, позволяющими с наибольшей эффективностью маневрировать бюджетными средствами, в том числе и на основе механизма сокращения бюджетных расходов и создания бюджетных резервов на финансирование внезапно возникших, непредвиденных расходов, в том числе и возникших условных обязательств.
Контроль за исполнением бюджета, ведение учета и формирование отчетности - это те стадии бюджетного процесса, которые являются наименее рисковыми в случае наличия соответствующей методологической базы и квалифицированных специалистов. Однако в рамках финансового контроля выявляются факторы риска, которые сегодня приобрели особую остроту: коррупция, нецелевой расход бюджетных средств, теневая экономика.
Учитывая проведенный анализ возникновения факторов бюджетного риска можно построить четырехуровневую модель, которая отражена на рисунке. Обратим внимание на то, что в состав факторов первого уровня нами включено кадровое обеспечение на основании того, что именно кадры выявляют, учитывают возникающую опасность и принимают меры по снижению уровня бюджетного риска. К четвертому уровню отнесены прочие факторы, которые не находятся в финансово-бюджетной сфере (например, конъюнктура рынка), однако оказывают влияние на бюджетный риск.
На основании вышеизложенного следует, что факторы бюджетного риска, необходимо выявлять и оценивать относительно стадий и участников бюджетного процесса.
Бюджетный риск - риск управленческого решения органов власти по установлению параметров бюджета и его исполнению
цель решения не будет достигнута или будет достигнута частично
кадровое обеспечение
1 -ый факторный уровень
решение не будет исполнено или будет исполнено частично
цель решения будет достигнута, но без сохранения заданных условий
Ї
2-ый факторный обоснованность параметров своевременность и полнота своевременность и полнота
уровень планирования бюджета поступления доходов исполнения расходов бюджета
Л
К
<и
и
о
&
3
К
&
о
ё
ей
-е
3
■
т
нормативное и методическое обеспечение
федеральная бюджетно-налоговая политика
федеральная политика межбюджетных отношений
качество прогноза социально-экономическои системы региона
составление и рассмотрение проекта бюджета
поведение
налогоплательщиков
синхронизация финансовых потоков
конъюнктура рынка недвижимости
утверждение и исполнение бюджета
коррупция, нецелевой расход бюджетных средств, теневая экономика
качество исходной информации
контроль, учет, отчетность
Бюджетный процесс
і
Внешние факторы, находящиеся вне бюджетно-финансовой сферы
Рисунок - Факторная модель возникновения бюджетного риска в системе регионального управления
Библиографический список:
1. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование,
ориентированное на результат// Вопросы экономики. - 2005. - №2. - С. 4-22.
2. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат [Электронный ресурс] // «Вестник ИГЭУ», вып.1. - 2008 г. - Режим доступа: http://portalold.ispu.ru/system/files/%2023-27.pdf (дата обращения: 29.03.2012).
3. Социальная психология. Словарь / под. ред. М.Ю. Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь: В 6 т. / ред.-сост. Л.А. Карпенко; под общ. ред. А.В. Петровского. — М.: ПЕР СЭ, 2006. — 176 с.
4. Н. Луман. Понятие риска. Niklas Luhmann. Der Begriff Risiko. In: N.Luhmann. Soziologie des Risikos. Berlin; New York: Walter de Gruyter, 1991, S.9-40. Перевод к.ф.н. А.Ф.Филиппова [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://riskprom.ru/TemaKtlg/RiskSociety/n luman ponjatie riska 1991.pdf (дата обращения: 1.04.2012 г.)
5. Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль // Пер. с англ. - М: Дело, 2003.
- 360 с.
Bibliography
1. Gamukin V. Innovations of the budgetary process: the budgeting focused on result//Questions of economy. - 2005. - No. 2. - Page 4-22.
2. Makashina O.V. Budgeting focused on result [An electronic resource] //«The
Messenger of IGEU», No. 1. - 2008 - an access mode:
http://portalold.ispu.ru/system/files/%2023-27.pdf (address date: 29.03.2012).
3. Social psychology. The dictionary / under. M.Yu.Kondratyev's edition//Psychological lexicon. Encyclopedic dictionary: In 6 t. / an edition -L.A.Karpenko; under A.V.Petrovsky's edition. — M: PER SE, 2006. — 176 pages.
4. N. Luman. Concept of risk. Niklas Luhmann. Der Begriff Risiko. In: N.Luhmann. Soziologie des Risikos. Berlin; New York: Walter de Gruyter, 1991, S.9-40. Transfer A.F.Filippova [An electronic resource] - an access mode:
http://riskprom.ru/TemaKtlg/RiskSociety/n_luman_ponjatie_riska_1991.pdf (address date: 1.04.2012)
5. Knight F.Kh. Risk, uncertainty and profit // The Lane with English - M: Business, 2003. - 360 pages.
