CC BY
45
12. См.: Мчедлова М. М. Социокультурные смыслы политики: новая логика интерпретации и религиозные референции // Полис. - 2016. - № 1. -С. 158-159.
13. Мареева С.В. Ценностные ориентации и представления среднего класса о желаемом векторе развития страны // Социс. - 2015. - № 1. - С. 55-63.
14. Тихонова Н.Е. Особенности статусной идентичности и потребление среднего класса // Социс. - 2015. - № 1. - С. 44-54.
15. Тихонова Н.Е. Низший класс в социальной структуре российского общества // Социс. - 2011. - № 5. - С. 24-35; Изергина Н.И. Путь России к демократии: взгляд И.А. Ильина и современность. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2008. - 208 с.
16. Тощенко Ж.Т. Прекариат - новый социальный класс // Социс. - 2015. -№ 6. - С. 3-13.
ЕВРОПЕЙСКИЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТ ТЕОРИИ К ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ
© Камышев Е.И.*
Гуманитарный институт Сибирского федерального университета,
г. Красноярск
В статье рассматривается концепция строительства европейской федерации на основе регионов. Показаны важнейшие направления общеевропейской региональной политики, а также ряд проблем, возникших в процессе регионализации.
Ключевые слова: Европейский союз, интеграция, федерализм, регионализм, глобализация, национальное государство.
В феврале 1992 г. 12 европейских государств в г. Маастрихте (Нидерланды) подписали договор, юридически закрепивший образование Европейского союза, деятельность которого должна быть направлена не только на углубление экономической интеграции, но и на политическое объединение стран-членов ЕС. Государства, подписавшие Маастрихтский договор, добровольно отказывались от определенных суверенных прав в пользу союзных органов. Стратегическая цель политической интеграции заключалась в том, чтобы на базе стран-членов Евросоюза сформировать в Европе федеративное территориально-политическое устройство.
Концептуальную основу будущей европейской федерации выражала идея постепенного размывания национального государства в эпоху глобализации и интеграции. По мнению сторонников этой идеи, в условиях возрас-
* Доцент кафедры Философии, кандидат философских наук, доцент.
тающей экономической и политической взаимозависимости стран и регионов, государство уже не может эффективно осуществлять свои функции и полномочия. Поэтому основные функции управления будут передаваться с национального уровня на региональный и наднациональный. В конечном итоге это приведет к значительному ослаблению управленческой роли национального государства, большинство институтов которого институтов растворятся в созданных региональных и наднациональных структурах.
Процесс политической интеграции, начавшийся после подписания Маастрихтского договора, был направлен на ускоренное формирование институтов ЕС и расширение числа стран-членов. Однако, по мере строительства основ европейской федерации, чиновники Евросоюза, а также правящие элиты государств, входящих в Сообщество, все больше сталкивались со скептицизмом и недоверием значительной части населения этих стран проводимой ЕС интеграционной политикой. Одной из главных причин роста «евроскеп-тицизма» является достаточно сложный и закрытый (элитарный) характер формирования и функционирования основных органов Европейского союза. Социологические опросы показывают, что граждане, проживающие в странах Сообщества, в массе своей плохо разбираются в устройстве Евросоюза и считают, что в формировании и деятельности большинства его органов отсутствуют демократические принципы. Многие разочарованы тем, что созданная политическая система ЕС не позволяет им влиять на процесс разработки и принятия важнейших решений. В результате усиления бюрократизма центральных органов Евросоюза происходит отчуждение рядовых граждан государств-членов ЕС от основных политических институтов Сообщества.
По-видимому, именно с этими негативными проявлениями процесса ев-роинтеграции связано появление альтернативной модели строительства европейской федерации, сторонники которой считают, что федеративное устройство Европы необходимо формировать не на основе государств-наций, а на основе регионов (проект «Европа регионов»). По мнению приверженцев этой модели, именно на уровне местных и региональных органов власть максимально приближена к гражданам и их проблемам, что способствует непосредственному участию самих граждан в управлении на местном и региональном уровне, а это, в свою очередь, позволяет органам местного и регионального управления принимать наиболее оптимальные решения.
Сторонники европейского регионального федерализма считают, что их теоретическая модель более перспективна, так как «в этом случае отдельные территориальные единицы могут получить желаемую свободу организации своей внутренней жизни. Эта свобода ограничивается лишь в тех случаях, когда их интересы нуждаются в согласовании и координации с другими регионами» [1, с. 153]. Что же касается системы регионального и межрегионального управления, то в новом территориально-политическом уст-
ройстве Европы предполагается осуществить деконцентрацию и децентрализацию государственно-властных структур с целью создания новых (региональных) центров управления. При этом предусматривается, что формирование различных уровней территориального управления должно строиться снизу вверх.
Концепция европейского регионализма имеет немало общего с идеями безгосударственного федерализма М.Б. Бакунина и П.А. Кропоткина. Однако, в отличие от приверженцев современной концепции европейского регионального федерализма, основоположники анархистской доктрины были противниками учреждения любой системы управления, имеющей властный механизм социальной саморегуляции.
Являясь наиболее последовательными сторонниками индивидуальной и социальной свободы, они выступали против всякого принуждения, против любой государственной власти, ибо, как писал М.Б. Бакунин, «всякая организованная власть, установленная, чтобы управлять народом, неизбежно исключает свободу народа» [2, с. 211]. Отсюда - антиэтатистская направленность всей политической философии анархизма, согласно которой государство является главным источником угнетения и деспотизма. Единственно возможной альтернативой государственной формы организации и управления обществом основоположники анархистского учения считали федеративную модель безгосударственного самоуправления, где все ее автономные части объединены в единое целое на основе принципа свободного соглашения.
Бакунин полагал, что для реализации проекта европейской федерации должны быть уничтожены монархические режимы и централизованные государства, ликвидированы границы между государствами, признано право на полную территориальную и национальную автономию общин, ассоциаций, провинций, наций, которые объединяются снизу вверх на основе равноправия и свободы.
В своем обращении к созданному в 1867 году Центральному комитету Лиги Мира и Свободы он призывал, чтобы приверженцы Лиги направили «все свои усилия к переустройству своих отечеств, дабы заменить старую организацию, основанную сверху донизу на насилии и авторитарном принципе, новой организацией, не имеющей иного названия, кроме интересов, потребностей и естественных влечений населения, ни иного принципа, помимо свободной федерации индивидов в коммуны, коммун в провинции, провинции в нации, наконец, этих последних в Соединенные Штаты Европы, а затем и всего мира» [2, с. 19].
Идею создания безгосударственной европейской федерации поддерживал другой представитель русского анархизма - П.А. Кропоткин. Он полностью разделял учение М.А. Бакунина о безгосударственной форме федерации. «То, что на политическом наречии называется «федерализмом» и «ав-тономиею», - пишет он, - недостаточно; это только слова, которые прикры-
вают власть централизованного государства. Полнейшая независимость общины, союз свободных общин и социальная революция внутри общины, т.е. корпоративные группировки людей для производства, которые заменят государственную организацию существующего теперь общества, - вот идеал, который, как показал Бакунин, встает теперь перед нашею общественностью по мере того, как мы выходим из мрака прошедших веков» [3, с. 321].
Модель европейской и всемирной анархической федерации М.А. Бакунина, основу которой составляет только договорный механизм социальной саморегуляции, является скорее идеальной конструкцией, чем реально существующей возможностью организации и стабильного функционирования социальных макросистем. И, тем не менее, как пишет Г.И. Королева-Конопляная, «его довольно схематичная версия европейской федерации и принципов ее построения вполне вписывается в концепцию «Европы регионов» и реальные процессы, происходящие на Европейском континенте» [4, с. 211].
Сторонники регионального федерализма, так же как и приверженцы европейской федерации национальных государств, считают, что современное государство под влиянием процессов глобализации утратило роль главного центра управления человеческими сообществами. Более того, некоторые приверженцы этой идеи полагают, что в процессе регионализации Европы будет происходить процесс полного разрушения института национального государства. Так, И.М. Бусыгина, сопоставляя федеративные концепции «Европы национальных государств» и «Европы регионов» подчеркивает, что они не совместимы. С ее точки зрения, последняя «не продолжает, а отрицает «Европу национальных государств», разрушает ее. В конечном итоге представляется возможной достаточность верхнего (ЕС - интеграция) и нижнего (региональный федерализм) уровней власти с постепенным разрушением среднего уровня (национальное государство)»[5, с. 18].
Необходимо отметить, что помимо этого радикального проекта «Европы регионов» существует другой, более умеренный, проект. Его сторонники также считают, что евроинтеграция и регионализация ослабят национальное государство как сверху, так и снизу. В результате сформируется многоуровневая полицентричная система управления, в которой национальные государства все же будут существовать, сохраняя за собой определенную долю своих функций и полномочий. Однако большая их часть, на основе принципа субсидарности, перейдет к региональным и местным структурам управления. При этом определенные функции и полномочия останутся у органов Евросоюза. Таким образом, сторонники данного проекта, рассматривая строительство будущей европейской федерации, считают, что она должна состоять из трех основных уровней управления. Однако, несмотря на различия, оба варианта идеи «Европы регионов» объединяет тезис «государства стали слишком маленькими, чтобы заниматься большими проблемами, и слишком большими, чтобы заботиться о малых делах» [6, с. 153].
Приверженцы европейского регионального федерализма, несмотря на расхождения во взглядах, придерживаются следующих основополагающих принципов: во-первых, - регионы сохраняют свою автономию, как в рамках существующих государств ЕС, так и в пределах всей территории Евросоюза; во-вторых, - между соседними регионами, тесно взаимосвязанными друг с другом, устанавливается трансграничное сотрудничество; в-третьих, - это принцип субсидарности, согласно которому институты власти, в том числе и политической, должны устанавливаться на том уровне, где они наиболее эффективны. Еще одним важнейшим принципом концепции регионального федерализма является обеспечение максимально возможного участия граждан в политическом процессе за счет приближения власти к избирателям.
Для реализации этих принципов необходимы определенные условия, к которым в первую очередь относятся: отказ от гегемонии одного из регионов в составе федеративного государства, а также отказ от доминирования какой-либо одной партии или одной политической идеологии. Создание европейской федерации регионов предполагает максимально возможное самоопределение различных культурно-языковых и этнических групп. Однако сохранение культурного и этнического многообразия становится возможным лишь при наличии толерантности в политической культуре общества [1, с. 153].
Регион, таким образом, выступает не только как географически определенная территория, но и как область политического, экономического и со-циокульурного пространства, обладающая собственной политической организацией и институтами, самостоятельно принимающими региональные решения отличные от центральной власти. По мнению сторонников европейского регионального федерализма, регионализация Европы, с одной стороны, будет противодействовать концентрации власти в руках наднациональной политической и бюрократической элиты, с другой, - будет способствовать развитию подлинно демократических процессов на уровне самоуправляющихся и самофинансирующихся локальных и региональных территориальных объединений в рамках всего Сообщества.
Необходимо отметить, что за последние десятилетия идея создания европейской федерации на основе регионов нашла свое отражение не только в теории, но и в практике общеевропейской региональной политики. Еще в 1969 г. Комиссия ЕС выпустила документ под названием «Региональная политика Сообщества», в котором предлагалось «приступить к организации деятельности Сообщества по вопросам регионального развития» [7, с. 156]. В 1984 г. состоялась первая совместная конференция Сообщества по теме «Парламент - регионы», в ходе которой были выработаны рекомендации по созданию автономных региональных органов и установлению прямых контактов между ними и институтами ЕС. В 1989 и 1991 гг. Европарламент принял «Хартию сообщества по проблемам регионализации» и «Хартию регионов Сообщества».
В этих документах ЕС призвал государства-члены развивать процессы регионализации в своих странах. В 1994 г. в г. Маастрихте в рамках ЕС был создан Комитет регионов. Первоначально этот орган, в который входили представители региональных и местных автономных образований, выполнявший консультативные функции, был создан для того, чтобы обеспечить проведение региональной политики, а также координировать деятельность регионов на общеевропейском уровне. Затем в 1997 г. в Договор о Европейском Союзе было включено положение, согласно которому в областях здравоохранения, транспорта, окружающей среды и социальных проблем решения, затрагивающие интересы регионов, могут приниматься только с согласия Комитета регионов [8, с. 367].
Одним из важных направлений общеевропейской региональной политики являются вопросы трансграничного сотрудничества. Впервые сотрудничество между пограничными регионами соседних стран возникло еще во второй половине XIX в., когда Франция и Испания создали двустороннюю комиссию сотрудничества в районе Пиренеев. Трансграничное сотрудничество европейских регионов получило дальнейшее развитие в 70-80-е гг. ХХ в. В 1989 г. Совет Европы принял «Европейскую (Мадридскую) рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве территориальных образований и их властных органов». Мадридская конвенция предоставила органам власти приграничных регионов право разработки юридических основ взаимодействия по экономическим, социальным, экологическим и культурным вопросам вне зависимости от государственных границ. Конвенция содержала обширную программу трансграничного сотрудничества в различных сферах общественной жизни. Предусматривалось так же создание специальных органов, координирующих деятельность трансграничных регионов и финансируемых заинтересованными государствами [7, с. 157].
Развитие сотрудничества между региональными сообществами соседних государств способствует возрастанию международных контактов трансграничных регионов. В рамках законодательства Евросоюза принимаются юридические документы, расширяющие полномочия регионов в данной сфере сотрудничества. Так, в декабре 1996 г. в г. Базеле Ассамблея регионов Европы приняла Декларацию о регионализме в Европе. В Декларации в ст. 10 «Регионы и международные отношения» установлено, что «регионы могут заключать договоры, соглашения или протоколы о намерениях международного характера, при условии их одобрения центральным правительством» [9, с. 82]. Как известно, в большинстве конституций федеративных государств внешние сношения и заключение международных договоров являются предметом ведения федерации. Однако конституции некоторых федеративных государств, с определенными оговорками, допускают заключение международных договоров субъектами федерации. Например, в Конституции ФРГ (ст. 32) прописано «В той мере, в какой земли обладают зако-
нодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами» [10, с. 168]. Как правило, заключение международных договоров субъектами федерации касается вопросов экономики, экологии, культуры, образования.
Углубление процесса трансграничного сотрудничества регионов объективно играет отрицательную роль в сохранении единства и целостности государств, входящих в Евросоюз. «Развитие внегосударственной активности регионов, - пишет Б.Н. Топорнин, - реально приводит к ослаблению связей между государствами-членами и находящимися на их территории регионами, между центральными органами государственной власти органами власти регионов»[12, с. 367]. По его мнению, процессы регионализации также препятствуют углублению европейской интеграции в рамках ЕС.
Расширение полномочий региональных органов власти и ослабление государственного контроля над регионами усиливают рост сепаратизма эт-нонациональных региональных сообществ европейских стран, стремящихся к территориальной обособленности. Сегодня особенно сильны сепаратистские силы в Испании, Великобритании, Бельгии. Стремление к политическому самоопределению может рано или поздно привести к дроблению ряда стран-членов ЕС и появлению новых небольших по территории и численности государств.
Ослабление регулирующей роли государства в области экономического и социального развития в условиях нарастания европейской регионализации способствует еще большему неравномерному развитию регионов. Как показывает практика, свободное движение капиталов и создание единого рынка в Европе не только не привели к выравниванию уровней экономического развития регионов, но еще больше увеличили разрыв между ними, что, в первую очередь сказалось на занятости населения и доходах. Только общегосударственная региональная политика способна повлиять на процесс ликвидации диспропорций между развитыми и слаборазвитыми регионами. Излишняя децентрализация внутри государств-членов ведет к увеличению региональных представительств в органах ЕС, что в значительной мере затрудняет процесс принятия согласованных решений на наднациональном уровне.
Таким образом, концепция строительства европейской федерации на основе регионов в своем реальном воплощении создает серьезные проблемы. Весьма нереалистичной, на наш взгляд, представляет собой радикальная модель регионального федерализма, которая основывается на идее полного отмирания национального государства. Большинство исследователей считают, что в эпоху глобализации и интеграции роль национального государства меняется. В процессе формирования и развития межгосударственных союзов часть его функций и полномочий переходят на наднациональный и региональный уровни. Однако за государством по-прежнему сохраняется ряд важнейших функций. Как сказал в свое время советник Госде-
партамента США Дж. Ньюхауз, «государство и впредь будет собирать налоги и содержать армию. Именно оно будет решающим образом влиять на характер европейских институтов. Оно по-прежнему остается единственным проверенным инструментом защиты справедливости, терпимости и других человеческих ценностей» [21, с. 162].
Добавим к этому, что европейское государство является пока единственным институтом, в рамках которого существует политическая демократия. К тому же только национальное государство может сохранить идентичность и единство нации, которая продолжает существовать как основа политической и гражданской жизни в рамках европейской интеграции. Государство также продолжает оставаться главным защитником национальных интересов.
Все это свидетельствует о том, что в условиях углубления европейской интеграции и регионализации государство по-прежнему сохраняет и, по-видимому, еще долго будет сохранять свои позиции в качестве основного института управления территориально-политическими сообществами людей в современном мире.
Список литературы:
1. Макарычев А.С. Федерализм и регионализм: европейские традиции. Российские перспективы // Политические исследования. - 1994. - № 5.
2. Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. - М., 1989.
3. Кропоткин П.А. Хлеб и воля. Современная наука и анархия. - М., 1990.
4. Королева-Конопляная Г.И. Идеи федерализма в политической теории русского анархизма // Социально-политический журнал. - 1995. - № 3.
5. Бусыгина И.М. Теория и практика Европейского регионализма // Кентавр. - 1993. - № 6.
6. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы // Политические исследования. - 1994. - № 5.
7. Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов? // Политические исследования. - 1999. - № 5.
8. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юрист, 2001.
9. Балтийский регион как полюс экологической интеграции Северо-запада Российской Федерации и Европейского союза [Электронный ресурс] / Под ред. В.П. Гутника, А.П. Клемешева. - Калининград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2006. - Режим доступа: www window.edu.ru.
10. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Изд-во БЕК, 1999.
