CC BY
83
УДК 343
А. Ю. Чекотков
ЕВРОПЕЙСКИЙ ОРДЕР НА ПРОИЗВОДСТВО СЛЕДСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ: ПЕРВЫЙ ОПЫТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
22 мая 2017 г. завершился период, на протяжении которого государства - члены Европейского союза были обязаны имплементировать в национальные правовые системы положения, регулирующие европейский ордер на производство следственных действий. Однако сама идея создания данного института подвергалась существенной критике. Вместе с тем в настоящее время целесообразность закрепления в правовой системе ЕС нового механизма следует оценивать, опираясь на конкретные примеры его применения. В результате чего можно получить объективный вывод об эффективности реформы международного сотрудничества по уголовным делам в рамках Европейского союза.
К л ю ч е в ы е с л о в а: европейский ордер на производство следственных действий, принцип взаимного признания приговоров и судебных решений, право Европейского союза, наднациональное право, евроинтеграция.
EUROPEAN INVESTIGATION ORDER: FIRST EXPERIENCE OF LAW ENFORCEMENT
On the 22 of May 2017 ended the period throughout which member states of the European Union were obliged to implement in the national legal systems Directive of the European Parliament and of the Council regarding the European Investigation Order in criminal matters. However the idea of creation EIO was exposed to essential criticism. Meanwhile the expediency of creation of the new mechanism should be estimated, already leaning concrete examples of its application. Therefore it is possible to receive an objective conclusion about efficiency of reform of international cooperation on criminal cases within the EU.
K e y w o r d s: European investigation order, principle of mutual recognition, European Union law, the European integration.
Поступила в редакцию 22 января 2018 г.
На официальном сайте Европейской комиссии 22 мая 2017 г. был опубликован пресс-релиз под следующим заголовком: «С сегодняшнего дня европейский ордер на производство следственных действий будет содействовать властям в борьбе с преступностью и терроризмом»1. Именно к указанной дате государства - члены ЕС были обязаны имплементировать в национальные правовые системы положения Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза «О Европейском ордере на производство следственных действий» (далее - Директива), принятой 3 апреля 2014 г.2 Основная цель создания данного института, провозглашаемая на официальном уровне, заключалась в закреплении в правовом пространстве ЕС «единого, эффективного и гибкого механизма, направленного на получение доказательств, находящихся в других
1 URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1388_en.htm (дата обращения: 24.11.2017).
2 Directive of the European Parliament and of the Council regarding the European Investigation Order in criminal matters. 2014/41/eu // Offi cial Journal of the European Union. L 130. 1.5.2014. P. 1-36.
© Чекотков А. Ю., 2018
государствах-членах»3, чтобы сформировать «комплексную систему получения доказательств по делам с трансграничным элементом»4. Принимая во внимание обозначенное стремление, европейский ордер на производство следственных действий в Директиве был определен как судебное решение, выданное одним государством-членом с целью совершения на территории другого государства-члена определенных следственных действий, направленных на получение доказательств.
В настоящее время на нормативном уровне процесс создания нового института международного сотрудничества в Европейском союзе завершился. Отмечая положительный эффект произошедшей реформы, в уже упомянутом пресс-релизе приводится следующий пример: «Если французские правоохранительные органы разыскивают террористов, которые скрываются в Бельгии, они могут обратиться к бельгийским коллегам с запросом о проведении допросов свидетелей или обысков в жилищах от их имени, что существенно упростит и ускорит расследование по уголовным делам с трансграничным элементом». Таким образом, новое правовое регулирование, базируясь на принципе взаимного признания приговоров и судебных решений, во-первых, устанавливает пресекательный срок, в течение которого необходимо исполнить запрос о производстве следственных действий. В соответствии с Директивой такой срок составляет 30 дней. Во-вторых, закрепляет ограниченный перечень оснований для отказа от исполнения ордера запрашиваемым государством. В-третьих, стандартизирует форму и процедуру направления запроса (ордера) исполняющему государству, что значительно сокращает объем необходимых для его исполнения документов. В-четвертых, существенно повышает уровень защиты прав и свобод человека в процессе реализации новой пра-вовои конструкции5.
Важно отметить, что фундаментальный характер изменений, вносимых в правовые системы стран - участниц ЕС, заставлял задуматься об их эффективности еще на этапе обсуждения проекта Директивы. По прошествии полугода с момента завершения периода имплементации положений обозначенного нормативного акта возникают вопросы: есть ли признаки того, что реформа оправдала себя? Возникли ли какие-либо предпосылки, свидетельствующие о правильности и эффективности выбранного вектора развития сотрудничества государств - членов ЕС в сфере уголовного судопроизводства?6 Отвечая на поставленные вопросы, мы,
3 Initiative of the Kingdom of Belgium, the Republic of Bulgaria, the Republic of Estonia, the Kingdom of Spain, the Republic of Austria, the Republic of Slovenia and the Kingdom of Sweden for a Directive of the European Parliament and of the Council regarding the European Investigation Order in criminal matters - Explanatory memorandum. 2010/0817 (COD) // Official Journal of the European Union. C 165/02. 24.6.2010. P. 22-39.
4 The Stockholm Programme - An open and secure Europe serving and protecti ng the citizens. 16484/09/JAI 866 // Official Journal of the European Union. C 115/1. 4.5.2010. P. 1-38.
5 URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1388_en.htm (дата обращения: 24.11.2017). Существуют и иные процессуальные особенности института, кардинально меняющие процесс собирания доказательств на территории другого государства, о них см. подробнее: Rafaraci T. General considerati on on the European investigate on order // Transnati onal evidence and multicultural inquiries in Europe. Developments in EU legislati on and new chellenges for human rights-oriented criminal investigate on in cross-border cases / Ed. Ruggeri S. Cham-Heidelberg-New York-Dordrecht-London. 2014. P. 32-39.
6 Безусловно, мы прекрасно отдаем себе отчет в том, что период действия ордера на производство следственных действий, составлявший чуть более полугода, a priori не мог продемонстрировать все особенности, которые возникают в процессе правоприменения и которые
прежде всего, продемонстрируем то, как европейский ордер на производство следственных действий применялся в период с 22 мая 2017 г. по настоящее время. Затем проанализируем причины активного (или не очень активного) использования нового инструмента получения доказательств странами - участницами ЕС.
Однако в первую очередь необходимо вспомнить реакцию доктрины и отдельных государств Союза относительно идеи создания европейского ордера на производство следственных действий. Вскоре после публикации проекта Директивы появился ряд статей, содержащих резкую критику нового механизма. Например, Р. Воглер в работе «Европейский ордер на производство следственных действий: фундаментальные права попали в группу риска?» отмечает, что при создании данного института наднациональные власти ЕС не уделили значительного внимания соблюдению индивидуальных прав. В результате автор приходит к выводу, что новая правовая конструкция не сможет стать основой взаимодействия государств-членов в вопросе получения доказательств, если не будет решена проблема соблюдения прав и свобод человека7. А. Дрена в статье «Правовые положения и средства правовой защиты: пробелы и риски для соблюдения индивидуальных прав» также демонстрирует недостатки предоставленных Директивой средств правовой защиты и отмечает отсутствие баланса между стремлением эффективно расследовать транснациональные преступления и соблюдением прав и свобод человека8.
Однако, помимо критики относительно отдельных как технических, так и сущностных положений проекта Директивы, высказывались вполне обоснованные сомнения, вызванные целесообразностью создания единого института. Так, звучали утверждения о преждевременности введения в действие европейского ордера на производство следственных действий, поскольку его предшественник (ордер на получение доказательств) не был надлежащим образом опробован в практической деятельности9. Аналогичная точка зрения уже на официальном уровне была высказана Германией. В заявлении бундестага указывалось на то, что в первую очередь необходимо было реализовать ордер на получение доказательств и использовать апробированные результаты для дальнейшего развития10.
приводят к выводу об эффективности или неэффективности механизма. Данная статья отнюдь на это не претендует. Ее цель заключается в том, чтобы понять, можно ли в настоящее время, когда прошло лишь полгода с начала действия ордера, говорить о том, что возникли предпосылки (признаки), свидетельствующие о том, что власти ЕС выбрали верный и эффективный курс реформирования международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.
7 См.: Vogler R. The European investigation order: fundamental right at risk? // Transnational evidence and multicultural inquiries in Europe. Developments in EU legislation and new chellenges for human rights-oriented criminal investigation in cross-border cases / Ed. by S. Ruggeri. Cham-Heidelberg-New York-Dordrecht-London, 2014. P. 39-41.
8 См.: Arena A. The rules on legal remedies: legal lacunas and risks for individual rights // Transnational evidence and multicultural inquiries in Europe. Developments in EU legislation and new chellenges for human rights-oriented criminal investigation in cross-border cases / Ed. by S. Ruggeri. Cham-Heidelberg-New York-Dordrecht-London, 2014. P. 101-109.
9 См.: Sayers D. The European investigation order: travelling without a roadmap. Brussels, 2011. P. 6-7.
10 См.: Ibid. P. 21. Напомним, что предшественником ордера на производство следственных действий в правовой системе Европейского союза был ордер на получение доказательств. Его практическая реализация провалилась. Так, обязательства по имплементации Рамочного решения об ордере на получение доказательств исполнили лишь 13 стран - участниц ЕС, а из них лишь Дания предприняла попытки применить институт в практической деятельности.
Учитывая имеющиеся негативные доктринальные оценки и критические утверждения отдельных государств, еще больший интерес вызывает первый опыт применения ордера на производство следственных действий. Были ли опровергнуты скептические замечания, которые возникают практически всегда, когда речь идет о кардинальных изменениях?
В настоящее время следует констатировать, что более убедительной представляется позиция критиков идеи создания единого инструмента получения доказательств в рамках ЕС. Несмотря на повышенное внимание наднациональных властей Союза к ордеру на производство следственных действий, по прошествии полугода в практической деятельности он пока не применялся. Более того, из 28 стран-участниц положения Директивы в национальные правовые системы импле-ментировали лишь 15. Дания и Ирландия вовсе не связаны обязательствами, вытекающими из Директивы, соответственно, ордер на производство следственных действий не будет функционировать в данных странах. Остальные 11 государств до настоящего времени находятся в процессе создания национального правового регулирования11. В качестве единственного положительного аспекта, который может свидетельствовать о том, что реализация ордера на производство следственных действий является лишь вопросом времени, следует отметить создание на официальном уровне специальных обучающих программ для правоприменителей, направленных на ознакомление с процессуальными особенностями использования нового института12. Данное обстоятельство отчасти свидетельствует о том, что наднациональные власти ЕС всерьез рассчитывают на активное функционирование механизма. Однако в остальном (помимо точечных упоминаний в прессе) за период с 22 мая 2017 г. до настоящего времени нельзя выделить каких-либо значимых событий, свидетельствующих о реальной востребованности ордера на производство следственных действий.
В данной ситуации возникает вопрос: в связи с чем все усилия официальных властей Европейского союза, проигнорировавших серьезную доктринальную критику, сопротивление отдельных государств и откровенно неудачный опыт создания ордера на получение доказательств, оказались тщетными, и государства-члены не стали активно применять новый институт, как только для этого представилась легальная возможность?
На наш взгляд, ответ на данный вопрос находится в плоскости двух связанных между собой обстоятельств. В первую очередь обращает внимание ряд процессуальных особенностей ордера, которые, учитывая законодательные формулировки, существенно могут затруднить процесс его применения13.
Во-первых, возникает проблема выбора применимого процессуального права при реализации ордера на производство следственных действий. Следует отметить, что в Директиве была предпринята попытка разрешить противоречие между принципами forum regit actum и locus regit actum14. Однако она не увенча-
11 URL: https://www.ejncrimjust.europa.eu/ejn/EJN_Library_StatusOfImpByCat.aspx?Category-Id=120 (дата обращения: 24.11.2017).
12 URL: http://www.ejtn.eu/en/About/Criminal-Justice-II/ (дата обращения: 24.11.2017).
13 Далее мы лишь обозначим противоречия, которые, с нашей точки зрения, содержатся в Директиве (см. подробнее: Чекотков А. Ю. Европейский ордер на производство следственных действий : юридическая необходимость или политическая целесообразность? // Государство и право. 2016. № 11. С. 107-109).
14 В доктрине выработано два принципа, на основании которых делается выбор в пользу той или иной процессуальной системы при совершении следственных действий на территории
лась успехом, в результате чего был создан компромиссный вариант соотношения принципов, характеризующийся в европейской доктрине как forum shopping. Таким образом, по общему правилу органы исполняющего государства должны реализовать следственное действие, указанное в ордере, в соответствии с процедурой, определяемой правом государства, направившего запрос (ст. 9 (2) Директивы). Однако в Директиве закреплены исключения, учитывая которые исполняющее государство может осуществить иные действия, чем те, которые указаны в ордере. В такой ситуации и первый, и второй варианты порождают существенные затруднения. Так, в случае если исполняющее государство проведет следственное действие, отличное от указанного в запросе, в соответствии с требованиями своего собственного законодательства, то со всей очевидностью возникает проблема допустимости полученных доказательств в стране, направившей запрос. Если следственное действие будет произведено в соответствии с процедурой запрашивающего государства, то остается неясным, как, например, полиция Бельгии будет проводить следственное действие, учитывая процессуальное законодательство Франции.
Во-вторых, при регламентации ордера на производство следственных действий уже ставшее привычным для институтов, основанных на принципе взаимного признания судебных решений, правило, отменяющее действие принципа двойного вменения (double criminality), было существенно расширено. В результате органы исполняющего государства обязаны проводить следственные действия не только при расследовании деяний, которые в исполняющей стране могут не являться преступными, но и обязаны также производить следственные действия, даже если они не предусмотрены правом исполняющего государства (перечень закреплен в ст. 10 (2) Директивы).
В-третьих, довольно остро стоит проблема соблюдения прав и свобод человека при реализации ордера на производство следственных действий. Так, в соответствии с положениями Директивы иск о нарушении прав и свобод человека при производстве действий, указанных в ордере, можно подавать только в суд государства, выдавшего ордер, и только по основаниям, связанным с «основными причинами выдачи ордера на производство следственных действий» (ст. 14 (2) Директивы), причем заявление исковых требований не приостанавливает осуществление следственного действия. Таким образом, в Директиве не закреплено право подачи иска в суд исполняющего государства в связи с нарушением индивидуальных прав самой процедурой реализации института. Следует предположить, что оспаривание процедуры должно проходить с учетом требований национального законодательства исполняющей стороны. Однако этот вопрос остался за рамками Директивы, так же как и регламентация вопросов предоставления юридической помощи, что, откровенно говоря, делает нормы, касающиеся соблюдения прав и свобод, весьма декларативными.
Таким образом, сущностные особенности проведенной реформы свидетельствуют о наличии серьезных затруднений, которые могут возникнуть при практическом применении ордера на производство следственных действий. Вместе с тем отмеченные аспекты объединяет то, что все они в той или иной степени огра-
иностранного государства. Первый из них - принцип locus regit actum - предполагает использование процедуры страны, исполняющей запрос о производстве следственных действий. Исходя из второго - принцип forum regit actum - запрос реализуется, учитывая положения процессуального законодательства запрашивающей стороны.
ничивают суверенитет исполняющего ордер государства. Так, в процессе реализации новой правовой конструкции запрашиваемая сторона может быть связана требованиями ордера, в результате чего будет обязана действовать в соответствии с процессуальным законодательством запрашивающего государства (forum Shopping). Более того, следственные действия могут производиться в отношении деяний, которые не являются преступными, в соответствии с законодательством исполняющего государства (ограничение принципа «двойного вменения»). При этом единственный предоставленный механизм защиты индивидуальных прав сводится к подаче искового заявления в страну, выдавшую ордер. Безусловно, обозначенные особенности направлены на автоматическое признание и исполнение ордера. Однако в данной ситуации сам институт выступает механизмом, посредством которого наднациональные власти ЕС реализуют идею углубления евроинтеграции, ограничивая суверенитет государств-членов.
Итак, при создании европейского ордера на производство следственных действий помимо официальной цели - преодоление недостатков классических инструментов международного сотрудничества, преследовалась и иная - ограничение суверенитетов государств-членов в сфере уголовной юстиции. Для ее достижения в Директиве был закреплен ряд процессуальных особенностей (которые мы отметили выше), однако они, в свою очередь, существенно затруднили процесс реализации института. Именно указанные причины, на наш взгляд, приводят к тому, что в течение полугода ордер на производство следственных действий не был применен. Показателен в этом плане уже упомянутый нами в начале статьи пример реализации ордера, содержащийся в пресс-релизе Европейской комиссии, когда правоохранительные органы Франции (допустим, полиция) обращаются с запросом о проведении следственных действий к полиции Бельгии. Однако, учитывая отмеченные особенности, может сложиться ситуация, когда бельгийская полиция будет обязана проводить следственные действия по запросу Франции, в соответствии с законодательством Франции и в отношении события, которое не подлежит уголовно-правовому запрету на территории Бельгии. Полагаем, что в настоящее время государства - члены ЕС, учитывая их настойчивость в отстаивании своих суверенных прав в сфере уголовной юстиции, вряд ли готовы к полноценной реализации обозначенного правового регулирования. Именно с данным обстоятельством, с нашей точки зрения, связано отсутствие энтузиазма в применении европейского ордера на производство следственных действий.
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
Чекотков А. Ю., кандидат юридических наук, ассистент кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора
Moscow State University named after M. V. Lomonosov
Chekotkov A. Yu., Candidate of Legal Sciences, Assistant of the Criminal Process, Justice and Prosecutorial Oversight Department
E-mail: [email protected]
