CC BY-NC-ND
155
Н.М. Вергун
ЕВРОПЕЙСКАЯ стратегия ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ И ЕЕ ПРИМЕНИМОСТЬ ДЛЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ
В статье рассматривается пространственный аспект европейской интеграции. Дается характеристика современных подходов и принципов европейской региональной политики. Особое внимание уделено трансграничному сотрудничеству, новым инициативам и программам Евросоюза по развитию еврорегионов, методике выделения структурно слабых (проблемных) территорий.
Ключевые слова: СЕМАТ (Conference Européenne des Ministres responsables de l'Amenagement du Territoire - Европейская конференция министров регионального планирования стран-членов Совета Европы); Европейская концепция пространственного развития (ESDP); трансграничное сотрудничество; устойчивое развитие территорий; еврорегион; полицентрическая модель пространственного развития; структурно слабый (проблемный) регион; Европейская ассоциация трансграничного сотрудничества (ЕАТС); региональный индикатор; инфраструктурный индикатор.
На протяжении 90-х годов прошлого века, которые в России прочно ассоциируются с периодом глубочайшего социально-экономического кризиса, Западная Европа целенаправленно и достаточно успешно продвигалась по пути интеграции: экономический и валютный союз, Шенгенское соглашение, общеевропейская валюта, расширение границ на Восток - вот важнейшие вехи западноевропейского интеграционного процесса. Объединенная Европа начиная с 1996 г., когда к Совету Европы присоединились Россия и некоторые другие страны Восточной Европы и постсоветского пространства, расширила свои географические рамки, и в страсбург-ских документах появился новый, с географической точки зрения не вполне корректный, термин «Европейский континент». Логическим этапом общеевропейского интеграционного процесса стало стремление проводить скоординированную пространственную по-
литику, ключевую роль в которой призвано сыграть выходящее за национальные рамки транснациональное и трансграничное сотрудничество между государствами-членами Совета Европы и особенно между регионами и муниципалитетами.
В сентябре 2000 г. на 12-й сессии Европейской конференции министров регионального планирования стран-членов Совета Европы (Conference Europeenne des Ministres responsables de l'Amenagement du Territoire - сокращенно СЕМАТ) в г. Ганновере (ФРГ) был принят исключительно важный документ - «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента» (принципы СЕМАТ), включающий программу из десяти пунктов «За укрепление согласия между регионами Европы» по реализации этих принципов.
Одновременно государства-члены Евросоюза разработали Европейскую концепцию пространственного развития (ESDP), одобренную европейскими министрами регионального планирования в мае 1999 г. на неформальном совещании Совета министров ЕС в Потсдаме. Цель европейских политиков заключалась в том, чтобы вовлечь в эту политическую дискуссию государства - не члены ЕС и достигнуть консенсуса по возможности всех государств Европы относительно целей и задач европейского пространственного развития.
В январе 2002 г. «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента» были утверждены Комитетом министров Совета Европы и приобрели статус политического документа. Вот эти принципы:
1) обеспечение территориального согласия посредством более сбалансированного социального и экономического развития регионов и повышения их конкурентоспособности;
2) поощрение развития, генерируемого городскими функциями, и совершенствование взаимоотношений города и деревни;
3) создание равных условий транспортной доступности;
4) развитие доступа к информации и знаниям;
5) сокращение ущерба, наносимого окружающей среде;
6) приумножение и защита природных ресурсов и природного наследия;
7) приумножение культурного наследия как фактор развития;
8) развитие безопасной добычи энергоресурсов;
9) поощрение высококачественного устойчивого туризма;
10) ограничение последствий природных катастроф.
Ключевым термином в формулировании общеевропейской
политики пространственного развития является принцип устойчивости. Не вдаваясь в подробности дискуссии по этому вопросу,
отметим, что российское научное сообщество пришло к единому мнению: устойчивое развитие предполагает установление сбалансированных, гармоничных отношений между человеком, природой и обществом или, другими словами, люди, живущие сегодня и удовлетворяющие свои материальные потребности, не должны подвергать риску жизнь будущих поколений. Именно осознание этого факта выдвинуло экологическое равновесие, наряду с экономической стабильностью и социальным благополучием, в качестве важнейшего фактора устойчивого пространственного развития.
Реализация принципов СЕМАТ призвана внести вклад в решение триединой задачи - обеспечение устойчивого и сбалансированного развития европейских регионов, укрепление демократических структур на региональном и муниципальном уровнях и повышение конкурентоспособности «Большой Европы» в условиях глобализации.
В основе этих принципов, как противовес национальному подходу, лежит видение Европы как «Европы регионов», или, выражаясь языком специалистов по пространственному планированию, «полицентрическая модель развития». При этом имеются в виду два уровня:
- на общеевропейском уровне полицентрическая модель достигается путем равномерного пространственного развития динамичных центров роста, полностью интегрированных в мировую экономику; такая модель рассматривается в качестве альтернативы современной пространственной сверхконцентрации европейской экономической активности на ограниченном пространстве пятиугольника крупнейших европейских городов Париж - Милан - Мюнхен - Гамбург - Лондон;
- на региональном уровне - на основе кооперации между городами (создание сети городов) и новых взаимоотношений между городом и сельским окружением вместо доминирующей роли метрополий по отношению к периферии.
Таким образом, современная стратегия европейского пространственного развития направлена на формирование полицентрической децентрализованной системы расселения с постепенной передачей функций от городов-метрополий сети динамичных региональных центров при одновременном ограничении процесса субурбанизации. Этому может способствовать региональный маркетинг, устойчивый туризм и поддержка малого бизнеса.
Конкретизируя принципы СЕМАТ для различных территориальных образований, ганноверский документ предлагает «Меры пространственного развития для различных типов европейских регионов»: природных и культурных ландшафтов, городских и
сельских территорий, горных, прибрежных и островных регионов; транспортных «еврокоридоров»; территорий под пойменными и заливными лугами; бывших промышленных и военных зон, приграничных регионов. «Заинтересованные стороны, - как зафиксировано в документе, - должны определить, какие из предлагаемых мер должны быть приняты и насколько они приоритетны для политики пространственного развития».
Тактически пространственная интеграция европейских регионов и общин представляется как процесс «малых шагов», в котором ключевая роль отводится трансграничному, транснациональному сотрудничеству государств-членов Совета Европы. Предпосылкой успешного «сотрудничества без границ» является опора на упомянутые единые принципы пространственного развития, которые в Европе именуют «пространственным аспектом демократии».
Следует отметить, что принятые на конференциях СЕМАТ документы носят рекомендательный характер, и на их основе выстраивается архитектура правовых актов Евросоюза и отдельных европейских стран в области пространственного развития и региональной политики. Одна из основных провозглашенных целей европейской региональной политики - сформулировать меры пространственного развития, которые позволят обеспечить достаточно высокий и равноценный уровень жизни во всех регионах (как необходимое условие стабильности их демократических структур) и сократить существующий разрыв в социально-экономическом развитии между старыми и новыми членами Совета Европы. По существующим оценкам, ВВП в старых членах Совета Европы - более 20000 долл. на душу населения, т. е. примерно в 4 раза выше, чем в новых (присоединившихся после 1990 г.).
Как известно, существующий разрыв, или «уровень социального согласия», выражается через так называемый Индекс человеческого развития (рассчитывается для всех стран-членов ООН на основе трех показателей: ожидаемая продолжительность жизни, уровень образования взрослого населения, доход - ВВП на душу населения) и может принимать значения от 0 до 1. По этому индексу в «большой Европе» выделяются четыре группы государств:
- ниже 0,73 - Украина, Молдавия, Грузия, Армения, Азербайджан, Турция;
- от 0,73 до 0,8 - Россия, Венгрия, Болгария, Румыния, частично - территория бывшей Югославии;
- от 0,8 до 0,87 - Польша, Чехия, Словакия, Греция, Кипр, Португалия;
- 0,87 и выше - остальные страны Западной Европы.
В Римских договорах 1957 г. о создании ЕЭС предусматривалось совместное регулирование территориального развития с целью сокращения разрыва между отдельными странами, однако соответствующей программы еще не было.
В 1960-1970 гг. в Западной Европе происходило усиление территориальных диспропорций (неблагоприятная экономическая конъюнктура, прием менее развитых членов), что привело к необходимости разработки в конце 1960-х годов долгосрочной Концепции региональной политики ЕС. Не имея возможности подробного ретроспективного анализа европейской региональной политики, отметим, что в ее развитии четко прослеживаются четыре этапа:
1) В 1975-1988 гг. мероприятия региональной политики финансировались из нескольких структурных фондов, а направления расходования выделяемых средств определялись странами-получателями. В 1975 г. начал работу Комитет по региональной политике при Совете министров ЕС и Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), действующий в рамках бюджета ЕС. Основная задача ЕФРР - предоставление субсидий в экономику отсталых регионов, преимущественно в целях повышения занятости (до 20% инвестиций, но не более 50% помощи по данному проекту со стороны национального правительства). Второе направление - поощрение капиталовложений в развитие инфраструктуры. В 19751979 гг. доля ЕФРР в финансировании таких проектов составляла 10-30%, а с 1979 г. - до 40%. На первом этапе финансировались четыре межгосударственные целевые программы:
СТАР - создание систем коммуникации в депрессивных регионах;
ВАЛОРЕН - освоение энергетического потенциала отсталых территорий;
РЕНАВАЛЬ - подъем районов с традиционным судостроением;
РЕЗИДЕР - реструктуризация регионов с развитой черной металлургией.
2) С 1989 г. стало осуществляться централизованное регулирование территориального развития на уровне ЕС, и все выделяемые из него средства были сосредоточены в едином фонде. Одновременно произошел отказ от всех ранее существовавших региональных программ и осуществлен переход к «индикативному методу» предоставления ресурсов в зависимости от принадлежности района к той или иной группе проблемных территорий.
В соответствии с этим была проведена гармонизация административного деления. Согласно классификации ЕС, каждое государство подразделяется на территории трех уровней:
NUTS I - 71 регион;
NUTS II - 183 региона;
NUTS III - 1044 региона (NUTS - Nomenclature of Territorial Units for Statistics).
При этом основными объектами региональной политики на уровне ЕС являются регионы второй ступени.
В 1990-1993 гг. появилось 10 новых межгосударственных программ:
РЕШАР - стимулирование угледобывающих районов;
ЭНВИРЕГ - вторичное использование пресной воды в средиземноморских районах;
ТЕЛЕМАТИК - внедрение новой системы телекоммуникаций в депрессивных районах;
ЛИДЕР - стимулирование отраслевой диверсификации сельских районов и др.
Реформа регулирования территориального развития Евросоюза привела к перераспределению средств в пользу наиболее отсталых стран и регионов. При этом в качестве основных критериев отбора регионов, которым необходимо оказывать поддержку, были приняты ВВП на душу населения и наличие длительной безработицы за последние три года.
3) В 2000 г. была предпринята реформа целей региональной политики, согласно которой число целей региональной политики ЕС сократилось с прежних семи до трех:
- развитие и структурная перестройка слаборазвитых регионов, где ВВП на душу населения меньше 75% от среднего по ЕС, а также содействие наиболее удаленным территориям (2/3 средств ЕФРР, 20% населения ЕС);
- экономические и социальные преобразования в структурно кризисных районах (до 18% населения ЕС);
- развитие человеческого потенциала в регионах, не подпадающих под действие первой цели.
Одновременно существенно сократилось число межгосударственных программ (инициатив) - с тринадцати до четырех:
ИНТЕРРЕГ - стимулирование приграничной, транснациональной и межрегиональной кооперации;
ЛИДЕР - содействие местному развитию через инициативы местных активистских групп;
ИКВЕЛ - развитие новых способов борьбы со всеми формами дискриминации и неравенства в отношении доступа на рынок труда;
УРБАН - стимулирование экономического и социального обновления кризисных городов и пригородов.
4) Новый этап в развитии региональной политики ЕС связан с разработкой и принятием новой Программы ЕС по развитию структурно слабых регионов на период 2007-2013 гг., предусмат-
ривающей новую архитектуру правовых актов и процедуру согласования принятия решений о предоставлении субсидий в Европар-ламенте и европейских фондах. На цели региональной политики направлена деятельность трех европейских фондов: ЕФРР, Европейского социального фонда (ЕСР) и так называемого Фонда единения. Создан самостоятельный новый «Сельский фонд развития», теперь уже вне Фонда единения. Определены правила подачи заявок и предоставления информации, а также финансового контроля и корректировок предоставляемых финансовых средств. Критерии получения субсидирования устанавливаются в соответствии с национальными правилами либо в рамках требований общеевропейских правовых актов и правовых актов фондов.
Сложности при реализации трансграничных, транснациональных и межрегиональных проектов и программ за последние годы, в первую очередь из-за различного правового регулирования и подходов в разных странах, привели к необходимости учреждения принципиально новой структуры - Европейского объединения трансграничного сотрудничества (ЕОТС), имеющего статус юридического лица и призванного обеспечить реализацию указанных проектов и программ на основе соглашений между странами-членами объединения либо регионами, однако на ЕОТС не может быть возложена финансовая ответственность за управление общими финансовыми средствами на цели регионального развития.
В соответствии с совместной инициативой ЕС «Совершенствование региональной структуры экономики» утверждены новые критерии выделения проблемных или структурно слабых регионов на период 2007-2013 гг. на основе единого синтетического показателя (табл. 1):
Таблица 1
Региональный индикатор Вес, %
Средний показатель уровня безработицы за период 2002-2005 гг. 50
Годовая заработная плата на одного занятого, зарегистрированного в системе социального страхования 40
Прогноз численности занятых в экономике/трудоспособного населения на период 2004-2011 гг. 5
Инфраструктурный индикатор 5
195
В свою очередь, инфраструктурный индикатор представляет собой также сложный показатель, который состоит из ряда частных показателей и вычисляется по следующей методике (табл. 2):
Таблица 2
Инфраструктурный индикатор Вес, %
I. Инфраструктура, ориентированная на основной капитал 40
Доступность трех ближайших национальных или международных агломераций автомобильным или ж/д транспортом, 2004-2005 15
Доступность европейских городов-метрополий комбинированным (авто + авиа) транспортом, 2004-2005 10
Оснащение крупными объектами транспортной инфраструктуры, 2004-2005 10
Оснащение современными видами коммуникаций - DSL, кабельная, радио и пр. 5
II. Инфраструктура, ориентированная на человеческий капитал 40
Количество мест в профессиональных учебных заведениях, 2002-2004 6
Доля лиц с законченным профессиональным образованием от общей численности трудоспособного населения, 2004 10
Обеспечение научно-интенсивными услугами 4
для предпринимателей, 2004
Доля занятых в технических профессиях, от общей 10
численности занятых, 2004
Численность персонала учреждений по передаче знаний, 2005 10
III. Инфраструктура, ориентированная на бюджет/ 20
домашнее хозяйство
Региональный потенциал населения 2003 20
Германская и российская делегации в последние годы тесно сотрудничали в Совете Европы в Страсбурге при разработке общеевропейских принципов пространственного развития СЕМАТ. На конференции в Ганновере российская сторона выразила заинтересованность в реализации конкретных проектов развития террито-
рий в сотрудничестве с европейскими партнерами. Российская инициатива была поддержана, и в результате в 2002 г. появился международный проект, получивший название «Реализация "Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития Европейского континента СЕМАТ" в российских пилотных регионах», преобразованный позднее в «Инновационные регионы СЕМАТ».
Тщательный отбор модельных регионов с самого начала рассматривался как решающий фактор успеха проекта. Критериями окончательного выбора в пользу Московской и Ленинградской областей были политическая воля региональных властей к претворению в жизнь принципов и подходов СЕМАТ, а также готовность к разработке региональных стратегий социально-экономического и пространственного развития на основе широкого общественного участия, социального партнерства между властью, бизнесом и территориальным сообществом. При этом проект не ограничивается столичными регионами России и открыт для других регионов и стран: к числу так называемых инновационных регионов СЕМАТ присоединилась Псковская область, где в рамках совместной инициативы ИНТЕРРЕГ был создан еврорегион «Псков - Ливония», куда вошли приграничные территории (муниципалитеты) Псковской области, Эстонии и Литвы. За последние годы в инновационную сеть вошла также Республика Армения и другие страны ближнего и дальнего зарубежья - Молдавия, Украина, Грузия, а также Болгария и Румыния.
Следует отметить, что с самого начала проекта его участники столкнулись с необходимостью договориться о содержании ключевых терминов, таких как «пространственное развитие», «территориальное планирование», «региональное планирование» и «региональная политика», «региональный маркетинг», «планирование застройки» и т. д. Например, регион в общеевропейском масштабе в соответствии с так называемой инициативой ЕС INTERREG III В -это крупное пространственное образование, объединяющее части территорий нескольких государств (Альпийское пространство, Балтийский регион, регионы Северного моря, Атлантика, Западное и Восточное Средиземноморье и др.). В Германии регион - часть (субуровень) федеральной земли, один из промежуточных уровней пространственного планирования. В России под регионом понимается прежде всего территория субъекта РФ.
Другая проблема - законодательные рамки. Принцип субсиди-арности, провозглашенный СЕМАТ, предполагает четкое законодательное разграничение компетенций и полномочий между различными уровнями власти и управления в сфере пространственного
развития территорий, прежде всего федеральным, субъектным (региональным) и муниципальным. В России пока еще не принят базовый федеральный закон об общих принципах пространственной организации и территориального планирования, регулирующий эти взаимоотношения, который бы закреплял такие понятия, как «регион», «пространственное развитие», «инструменты и механизмы государственной региональной политики» др. Российские регионы-субъекты Федерации разрабатывают свои стратегические документы (стратегии социально-экономического развития до 2020 г., схемы территориального планирования) «в автономном режиме», т. е. без учета приоритетов пространственного развития на федеральном уровне, которые должны быть зафиксированы в главном стратегическом документе страны - Генеральной схеме пространственного развития Российской Федерации. Градостроительный кодекс РФ, принятый в 2004 г., регламентирует в основном процедурные и градостроительные аспекты территориального планирования (разработка и согласование схем территориального планирования различного уровня), но не обеспечивает действенность механизма согласования федеральных, региональных и отраслевых концепций, приоритетов и целевых программ.
Известно, что все российские регионы поделены на так называемые реципиенты и доноры. Насколько обоснованно такое деление? Действительно ли регионы-получатели финансовой помощи не могут прожить за счет собственных ресурсов или это результат в лучшем случае некомпетентности и пассивности региональных и местных властей? Эти вопросы стали предметом дискуссии международных экспертов в рамках проекта СЕМАТ. По инициативе профессора Университета в Байрейте (ФРГ) Й. Майера, в рамках проекта СЕМАТ была предпринята попытка перенесения европейской методики выделения структурно слабых районов на российскую почву (на примере Московской области). Совместно с российскими специалистами были отобраны, проанализированы и отображены на картах около 30 показателей по динамике населения, структуре занятости, уровню безработицы, миграционным потокам, транспортной освоенности, уровню доходов и др. Применение факторного и кластерного анализа позволило получить на основе этих показателей синтетическую карту Московской области, где видны наиболее сильные и слабые районы. Реальность такой карты зависит прежде всего от актуальности, информативности и достоверности положенных в основу методики статистических данных. Разумеется, в задачу экспертов не входило принятие решений о перераспределении финансовых потоков, здесь важна сама постановка проблемы и попытка ее решения на основании объективных критериев.
В настоящее время в Министерстве регионального развития Российской Федерации ведется большая работа по новой типологии регионов, на основании которой должны определяться параметры государственной региональной политики, а также по методике и механизму разработки Комплексной программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Эта комплексная программа должна состоять из:
- стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации со сроками планирования на 15-25 лет;
- схемы территориального планирования со сроками планирования на 15-25 лет, которая является территориальной проекцией стратегии;
- пакета программ экономического и социального развития субъекта Российской Федерации с горизонтом планирования 3-5 лет.
Каждая стратегия развития субъекта РФ обязательно должна иметь:
- общую характеристику места и специализации данного субъекта как в системе Российской Федерации, так и в международном разделении труда на ближайшие 15-25 лет и количественные показатели, характеризующие это место и специализацию;
- анализ системных проблем и набор региональных (крупных) проектов или направлений, определяющих способы достижения этих показателей.
На последней 14-й конференции СЕМАТ, которая состоялась в октябре 2006 г. в Лиссабоне по девизом «Мосты через Европу», была принята Декларация «Сети устойчивого пространственного развития Европейского континента», призвавшая всех европейских партнеров расширять и укреплять взаимодействие европейских инновационных регионов СЕМАТ, которые могли бы эффективно сотрудничать по самым различным аспектам (транспорт, коммунальная инфраструктура, культурно-исторические маршруты и т. д.), обмениваться опытом, превращаясь в инновационные регионы в Европе.
Опыт европейской стратегии пространственного развития полезен для решения проблем российских регионов как в отношении выделения регионов-реципиентов и регионов-доноров (европейская методика выделения структурно слабых регионов), так и для налаживания их последующего хозяйственного взаимодействия.
Литература
Дергачев В.А., Вардомский Л.Б. Регионоведение. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические
аспекты государственного регулирования. М.: Эдиториал УРСС, 2002. Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента: Пер. с англ. М.: Главархитектура, 2002. Россия и ЕС: время еврорегионов // Строительство. 2006. № 4. Der Infrastrukturindikator - ein Baustein zur Abgrenzung der neuen GRW-Foerdergebiete // INFORMATIONEN aus der Forschung des BBR. 3/2006. Juni. S. 8-9.
