CC BY
95
Александр СТРЕЛКОВ
ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА СОСЕДСТВА: НЕПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОЕ ДВИЖЕНИЕ К ЦЕЛИ
Во всех внешнеполитических концепциях ЕС1 так или иначе присутствуют положения о помощи странам-партнёрам Европейского Союза, распространении демократии и утверждении прав человека. Реализуются они в том числе и с помощью принципа политической обусловленности. Он подразумевает, что в обмен на соблюдение демократических норм и прав человека Евросоюз предоставляет своим внешнеполитическим партнёрам экономические (финансовая помощь) или политические (статус государства-члена) бонусы.
В 1950-1990-х годах доминировала модель "предварительной обусловленности" (ex-ante conditionality), в которой ключевую роль играли требования страны-донора. В результате политические обязательства воспринимались как форма давления, покушение на суверенитет и не могли привести к качественному изменению политической системы. Постепенно шёл переход от "негативной" (акцент на санкциях и жёстком контроле за исполнением) к "позитивной" (основа - "вознаграждение" за исполнение требований) политической обусловленности. В последние годы всё большее значение приобретает модель "последующей обусловленности" (ex-post conditionality), ориентированная на сопричастность страны-реципиента к процессу разработки условий сотрудничества2.
1 Сообщение Еврокомиссии от 23 мая 1995 г. (COM (1995) 216 final) сделало обязательным включение во все соглашения Евросоюза с третьими странами так называемой "болгарской оговорки", которая подтверждала необходимость соблюдения внешнеполитическими партнёрами Евросоюза норм демократии и прав человека. В качестве примера можно привести Барселонскую декларацию, подписанную Европейским Союзом и странами Магриба и Машрека, Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве с государствами постсоветского пространства и т. д.
2 Stokke O. (ed.) Aid and Political Conditionality - L., 1995.
© Стрелков Александр Александрович - сотрудник отдела исследований европейской интеграции Института Европы РАН.
Для анализа эффективности политической обусловленности используются критерии1, разработанные О. Стокке, Г. Кроуфордом2, Ф. Шиммельфеннигом и У. Зедельмаейром3.
Концепция и реальность
Разработка концепции европейской политики соседства (ЕПС) началась в 2001-2002 годах, а в марте 2003 года Еврокомиссия (КЕС) представила документ под названием "Широкая Европа-соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями"4. Конкретная формулировка целей ЕПС в 2003-2007 годах менялась, однако неизменно декларировалось, что европейская политика соседства поможет сохранению безопасности, экономическому развитию и реформам в странах-соседях ЕС. К маю 2004 года КЕС разработала окончательный вариант этого документа, получившего название "Европейская политика соседства" . В итоге в сферу действия ЕПС вошли Белоруссия, Молдавия, Украина, страны Магриба и Машрека. "Революция роз" в Грузии подтолкнула Евросоюз к включению закавказских государств в ЕПС. В первой половине 2007 года важную роль в эволюции ЕПС сыграла германская инициатива "Европейская политика соседства плюс". Она затрагивала лишь страны постсоветского пространства: высказывалась идея предоставить им возможность участия в процессе принятия решений ЕС, расширить систему экономических бонусов и т. д. Многие предложения Германии были одобрены КЕС ещё в декабре 2006 года6, но приоритетность сотрудничества с постсоветскими государствами не была поддержана.
Основным механизмом сотрудничества Евросоюза и стран-партнёров в рамках ЕПС являются двусторонние "Планы действий". В сообщении КЕС от 12 мая 2004 года указывалось, что по мере реализации положений "Планов действий" они будут заменяться новыми соглашениями (European Neighbourhood Agreements), которые однако не будут предусматривать членства в ЕС.
В рамках европейской политики соседства принцип политической обусловленности был сформулирован недостаточно чётко. В тексте документа "Широкая Европа-соседство" отмечалось, что продвижение политических реформ в странах-соседях должно проходить не с помощью жёсткого применения принципа политической обусловленности, а на основе более гибкого подхода (benchmarking). Документы Еврокомиссии за 2004-2007 годы, посвящённые
1 К ним относятся: чёткость требований и степень их формализации, высокая скорость предоставления вознаграждения и его объём, наличие уверенности в применении санкций в случае отказа от исполнения требований, стратегическая значимость страны-партнёра, способность политической элиты страны-партнёра использовать внешнее давление для укрепления собственной власти, наличие единого мнения относительно целесообразности применения политической обусловленности и т. д.
2 Crawford G. Foreign Aid and Political Reform: A Comparative Analysis of Democracy Assistance and Political Conditionally. - N.Y., 2001.
3 Schimmelfennig F., Sedelmeier U. Governance by Сonditionality; EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe // Journal of European Public Policy.-2004. № 4. - Vol.11. - P. 661-679.
4 COM (2003) 104 final. Brussels, 11.3.2003.
5 COM (2004) 373 final. Brussels, 12.5.2004.
6 COM (2006) 726 final. Brussels, 4.12. 2006.
ЕПС, не содержат ни строгого определения демократических норм, ни достаточно конкретных политических требований Евросоюза к странам-соседям. В "Планах действий" обязательства по соблюдению прав человека и демократических норм носят неконкретный характер, а сами "Планы действий" не имеют обязательной юридической силы. Таким образом, несмотря на формальное обязательство стран-партнёров ЕС соблюдать демократические принципы перечень мер, за исполнение которых Евросоюз предоставляет "вознаграждение", определён не был. Всё это снижает эффективность политической обусловленности.
Несмотря на различные внешнеполитические интересы государств-членов ЕС (средиземноморское направление - приоритет Испании и Франции, восточное - Германии и новых членов Евросоюза), создание на основе ЕПС единого механизма отношений с соседями необходимо для решения внешнеполитических задач Евросоюза. Универсальный характер этого механизма был поставлен под вопрос инициативой президента Франции Н. Саркози "Союз за Средиземноморье" (СЗС)1 и новым проектом Евросоюза - "Восточное партнёрство"2. Подобные форматы сотрудничества следует рассматривать не как попытку в очередной раз провести реформу ЕПС, а как способ заявить о приоритетах государств-членов. Появление двух новых проектов на восточном и средиземноморском направлениях не стоит рассматривать как провал европейской политики соседства. Вряд ли "Союз за Средиземноморье" и "Восточное партнёрство" привнесли что-то новое в ЕПС, но Брюссель, несомненно, сделал правильный шаг, согласившись на эти проекты для поддержания внутренней стабильности в Евросоюзе3.
"Когда в товарищах согласья нет"
В отношении применения принципа политической обусловленности нет единой точки зрения на его формат и целесообразность ни в рамках КЕС, ни среди государств-членов. В рамках ЕПС у государств-членов отсутствует чёткий план действий относительно развития отношений как с европейскими государствами СНГ (формат санкций против Белоруссии4), так и со средиземноморскими странами-партнёрами (целесообразность поддержки умеренных исламистов), что также снижает эффективность применения принципа политической обусловленности. Приход к власти на периферии ЕС проевропейски настроенных элит не является гарантией выработки единой линии поведения государств-членов в от-
1 У инициативы Н. Саркози есть и предшественники. Экс-президент Франции Ж. Ширак пытался укрепить влияние Франции и Евросоюза в средиземноморском регионе за счёт встреч в формате "5+5" (5 государств-членов Евросоюза и 5 стран-участниц Союза арабского Магриба).
2 Первоначальный вариант был представлен Польшей и Швецией в мае 2008 г. и одобрен в декабре 2008 г., хотя с аналогичными идеями Варшава выступала ещё в 2002 г. По сути, оба проекта, "Союз за Средиземноморье" и "Восточное партнёрство", развиваются в рамках ЕПС.
3 Именно этим было продиктовано изменение позиции комиссара ЕС по внешним связям Б. Ферреро-Вальднер, которая первоначально весьма критически отзывалась о целесообразности "Восточного партнёрства".
4 Президент А. Лукашенко получил официальное приглашение принять участие 7 мая в саммите ЕС в Праге, однако Дания и Швеция высказались против этого решения.
ношении стран-соседей. Например, после "оранжевой революции" Европарла-мент, Польша, Литва и Венгрия призывали поддержать просьбы Украины о вступлении в ЕС, вызвав тем самым критику со стороны Еврокомиссии, Германии и Франции. Дополнительной иллюстрацией разногласий внутри Европейского Союза служат выступления в 2007 году главы Еврокомиссии Ж.-М. Бароззу и министра иностранных дел Польши Анны Фотыги, посвящённые взаимоотношениям Грузии и ЕС. Если первый оратор говорил лишь о "постепенном сближении" Брюсселя и Тбилиси, то представительница Польши напрямую говорила о вступлении Грузии в Европейский Союз1. В отношениях с арабскими средиземноморскими государствами и закавказским регионом Евросоюз сталкивается также с дилеммой "стабильность или демократия". Если приоритетами сотрудничества являются борьба с нелегальной миграцией и обеспечение поставок в ЕС углеводородов, то развитие демократических практик в странах-соседях перестаёт быть значимым направлением политики Евросоюза. Например, Генеральный директорат КЕС по торговле, а также чиновники Еврокомиссии, занимающиеся вопросами урегулирования ближневосточного конфликта, крайне сдержано относятся к применению принципа политической обусловленности, опасаясь, что акцент на правах человека сведёт на нет результаты переговоров с североафриканскими странами2.
Как справедливо отмечает руководитель Центра европейских реформ Ч. Грант, бонусы, которыми располагает европейская политика соседства, недостаточны, чтобы они могли стать действенным стимулом демократизации политических режимов и модернизации экономик стран-партнёров3. Например, характер экономических бонусов для стран-партнёров до сих пор не определён. В документе "Широкая Европа-соседство" говорится об участии стран-партнёров в "пространстве четырёх свобод" и "получении доли во внутреннем рынке ЕС". В дальнейшем ни в одном документе Еврокомиссии по проблематике ЕПС участие стран-партнёров в "пространстве четырёх свобод" не упоминается, а формула "доля во внутреннем рынке ЕС" была заменена на "создание зоны свободной торговли (ЗСТ)" Однако не совсем ясно, в каком формате она будет создаваться. В случае средиземноморских стран ЗСТ будет включать торговлю сельскохозяйственным сырьём и услугами. В отношении постсоветских государств такой ясности нет, причём о возможности создания ЗСТ напрямую говорится лишь в "Плане действий" ЕС - Украина, а некоторые государства-члены выступают против либерализации торговли аграрным сырьём с бывшими советскими республиками. В отношении восточных соседей ЕС можно говорить о создании полноценных зон свободной торговли только после вступления стран региона в ВТО, чего пока не сделали Белоруссия и Азербайджан. Следовательно, по мере разработки ЕПС экономические бонусы становились всё менее привлекательными и всё более неопределёнными, что снижало эффективность применения принципа политической обусловленности.
1 Edwards G. The construction of ambiguity and the limits of attraction: Europe and its neighbourhood policy // European integration. 2008 - № 1. Vol.30.-March-P. 53.
2 Bosse G. Values in the EU's Neighbourhood Policy: Political rhetoric or reflection of a coherent policy? European Political Economy Review. 2007 - № 7. Summer - P. 45.
3 Grant C. Europe's Blurred Boundaries. Rethinking Enlargement and Neighbourhood Policy. - L., 2006. - P. 51.
Гарантии — не последнее дело
С 2007 года программы финансовой помощи Евросоюза соседям были заменены "Европейским инструментом соседства и партнёрства" (ЕИСП), который будет финансировать "Планы действий" в рамках ЕПС. В программу ЕИСП было заложено положение о политической обусловленности: в случае нарушения демократических принципов Евросоюз может пересмотреть объёмы финансирования или прекратить его. Однако, как показывает опыт 1990-х годов, средиземноморские страны (особенно Египет и Тунис), например, получали финансовую помощь независимо от соблюдения демократических норм. Отметим, что в рамках программ поддержки гражданского общества в средиземноморских странах финансирование получают в основном лояльные властям неправительственные организации. Евросоюз опасается поддерживать умеренных исламистов, так как это может привести к дестабилизации обстановки и росту числа нелегальной мигрантов. Тем самым Евросоюз по сути консервирует авторитарные политические режимы. По словам комиссара ЕС по внешним связям Б. Ферреро-Вальднер, объём средств "Европейского инструмента соседства и партнёрства" недостаточен для полноценной реализации всех программ ЕПС1. Весьма вероятно, что ЕИСП столкнётся с теми же проблемами, что и программы помощи ТАСИС и МЕДА, а именно с нехваткой и медленным распределением средств, бюрократизацией. В результате временной промежуток между исполнением требований ЕС и получением "вознаграждения" увеличивается, что отрицательно сказывается на эффективности политической обусловленности.
Контроль над реализацией "Планов действий" во многом формален. Приостановив в 2005 году подписание "Планов действий" с тремя закавказскими республиками из-за разногласий с Азербайджаном, Евросоюз нарушил принцип дифференциации, заложенный в ЕПС. В результате у стран-партнёров отсутствуют гарантии "вознаграждения" даже при исполнении требований Евросоюза. Многие "Планы действий", связанные со странами Магриба и Машрека не замечают нарушений демократических норм, в частности принципа разделения властей. В "Планах действий" в отношении постсоветских стран отсутствует чёткое определение способов реализации приоритетных задач, будь то развитие демократических институтов или урегулирование конфликтов. Институты гражданского общества в процессе подготовки "Планов действий" практически не были задействованы, тем самым ЕС усиливает "демократический дефицит", который противоречит принципу политической обусловленности. Сложности с реализацией "Планов действий" сохранились даже после прихода к власти подчеркнуто проевро-пейски настроенных элит на Украине, в Молдавии и Грузии2. Зачастую Евросоюз уделяет недостаточно внимания специфике тех или иных постсоветских стран, что плохо отражается на эффективности политики соседства. Трудности закавказских стран в выполнении "Планов действий" во многом связаны со слабостью
1 CEPS Neighbourhood Watch.-2006. - Issue 22. - December. - P. 6-7.
2 ENP progress report. Ukraine. {COM (2006) 726 final}. Brussels. 4 December 2006. SEC (2006) 1506/2; ENP progress report. Moldova. {COM (2006) 726 final}. Brussels. 4 December 2006. SEC (2006) 1506/2; Грузия: скатывание к авторитаризму? // Крайзис Груп. - 2007. - Доклад № 189 Европа. - 19 декабря.
государственных институтов. У этих государств отсутствует инфраструктура, необходимая для выполнения требований Евросоюза, в результате чего применение принципа политической обусловленности затруднено.
Эффективность санкций, применявшихся Евросоюзом, снижалась наличием у страны углеводородных ресурсов (Азербайджан), способностью консолидировать собственную власть в условиях внешнего давления (Белоруссия) и отсутствием поддержки некоторыми странами-соседями ЕС (например, запрета на выдачу виз властям Приднестровья1).
На основании германской инициативы "ЕПС+" "система вознаграждений" для стран-партнёров Евросоюза была расширена, хотя далеко не все государства-члены согласились с подобным решением. Например, сотрудничество стран-соседей с агентствами ЕС было обставлено дополнительными условиями (например, адаптация национального законодательства к требованиям ЕС, acquis communautaire) и в действительности развивается крайне медленно. В 2007 году переговоры о подобном сотрудничестве начались лишь с Израилем, Марокко и Украиной. Масштабные дискуссии по реформированию системы агентств ЕС могут серьёзно осложнить их взаимодействие с третьими странами. Облегчение визового режима возможно лишь после подписаний соглашений о реадмиссии, а анализ "Пакта мобильности и безопасности" ЕС с третьими странами красноречиво говорит о том, что Брюссель в первую очередь заботится о борьбе с нелегальными иммигрантами. Расширенный диалог со странами-партнёрами по вопросам внешней политики реального значения не имеет, так как подразумевает лишь возможность формально выражать отношение к декларациям ЕС по внешнеполитическим вопросам. В результате страны-партнёры Союза получают противоречивые сигналы относительно тех бонусов, которыми они могут располагать в случае следования политической линии ЕС. Отметим, что бонусы, предлагаемые в рамках "Восточного партнёрства", практически полностью повторяют положения инициативы "ЕПС+", что заставляет усомниться в способности нового проекта Евросоюза укрепить влияние на постсоветском пространстве.
Всё ли устраивает партнёров
Страны-партнёры ЕС по-разному реагируют на применение к ним принципа политической обусловленности. Большинство стран Магриба и Машрека расценивают его как посягательство на свой суверенитет. Несмотря на отсутствие у североафриканских государств консолидированной позиции на переговорах с Евросоюзом, Египет сумел добиться смягчения формулировок "Плана действий", касающихся прав человека. Это показывает, что лозунг "сопричастности" часто маскирует нежелание или неспособность Евросоюза применять санкции в отношении стран-партнёров. Безоговорочная поддержка властями Грузии, Молдавии и Украины действий Евросоюза сдерживает применение принципа политической обусловленности. Дело в том, что, настаивая на выполнении "Планов действий",
1 В 2003-2004 гг. Брюссель ввёл запрет на въезд лидеров Приднестровья на территорию Европейского Союза, что имело целью заставить их принять участие в работе Объединённой конституционной комиссии. Киев отказался поддержать инициативу Евросоюза и не ввёл запрет на въезд указанным лицам на территорию Украины.
ЕС так или иначе поощряет их стремление к полноценному членству, а модель европейской политики соседства была создана как альтернатива расширению ЕС. Евросоюз не хочет брать на себя дополнительных обязательств по урегулированию конфликтов (Приднестровье, Нагорный Карабах) или экономической поддержке стран региона. Причинами этого являются как отсутствие консолидированной позиции государств-членов ЕС, так и необходимость учитывать российские интересы. Армения и Азербайджан ориентированы скорее на США, а Белоруссия считает нормализацию отношений возможной лишь после отказа Евросоюза от обвинений в нарушении прав человека.
Реализация ЕПС демонстрирует, что Евросоюз не во всем соответствует образу "нормативной силы", отказываясь от целенаправленного применения принципа политической обусловленности в пользу политического реализма. Однако на основе политического реализма сложно разрешить социально-экономические проблемы, лежащие в основе "мягких угроз", противодействовать которым и призвана ЕПС. В настоящий момент Евросоюз озабочен скорее созданием зоны безопасности, а не процветания, причём сохранить баланс между двумя этими приоритетами ЕС не удаётся, а дисбаланс ярче проявляется в отношении южных стран-партнёров Евросоюза, так как по проблемам постсоветских государств ЕС сложнее достичь консенсуса. Данные "Freedom House" за 2004-2007 годы1 говорят о том, что в большинстве стран-участниц ЕПС ситуация с соблюдением демократических норм и прав человека не улучшилась. Конечно, нельзя объяснять это лишь характером действий ЕС, но очевидно, что с помощью принципа политической обусловленности Евросоюз не в состоянии коренным образом демократизировать режимы стран-соседей. В результате ЕПС сохраняет "преемственность пути развития" (path-dependency) с евро-средиземноморским диалогом в рамках Барселонского процесса: формально политическая обусловленность закреплена, но в действительности она не используется. В случае с постсоветскими странами эффективность применения принципа политической обусловленности сдерживается неспособностью Евросоюза определиться со стратегическими интересами в регионе и фактором России. В результате ЕС сложно конвертировать
свои финансовые ресурсы в политическое влияние.
* * *
Анализ концепции ЕПС и практики её реализации, проведённый с использованием критериев, предложенных О. Стокке, Г. Кроуфордом, Ф. Шиммельфеннигом и У. Зедельмайером, свидетельствует о том, что применение политической обусловленности в рамках ЕПС недостаточно последовательно, а потому и недостаточно эффективно. Усиление давления Брюсселя даёт предлог местным элитам консолидировать власть, так как санкции и "вознаграждение" со стороны ЕС не столь значимы, чтобы страны-партнёры меняли политический курс. Отсутствие единой точки зрения на формат развития отношений со странами-участниками ЕПС, а также нежелание спровоцировать официальную заявку какой-либо из этих стран на вступление в Евросоюз также негативно сказывается на эффективности
1 Freedom in the World. 2004; Freedom in the World. 2007.
политики демократизации Брюсселя. Р. Янгс1, Г. Авери и И. Нассховен2 также считают, что существенно повлиять на уровень соблюдения демократии в странах-партнёрах Евросоюза Европейская политика соседства так и не смогла.
К достижениям европейской политики соседства можно отнести некоторую унификацию средств развития отношений со странами-соседями, содействие социально-экономическим реформам и привлечение внимания к проблемам соблюдения демократических норм и прав человека. Однако баланс выгод и издержек в рамках ЕПС не способствовал качественной трансформации политических режимов региона. Характер бонусов, которые готов предоставить Евросоюз, является отражением политического компромисса между наднациональными институтами и государствами-членами. Ревизия этого компромисса связана с большими политическими рисками, следовательно, в ближайшее время качественная трансформация бонусов со стороны ЕС вряд ли возможна. Именно этим и объясняется двойственность результатов Европейской политики соседства по демократизации стран-соседей.
Относительно "Восточного партнёрства" следует добавить также и то, что Москва и Брюссель уже давно находятся в патовой ситуации на постсоветском пространстве, когда влияние России снижается, а влияние Евросоюза никак не увеличивается. В целом, Российской Федерации стоит обратить особое внимание на успехи и неудачи ЕПС при анализе результатов собственной политики на постсоветском пространстве. И во всяком случае не следует отказываться от участия в работе многосторонних форумов на базе "Восточного партнёрства".
В целом, попытки реформировать европейскую политику соседства не повысили пока что её эффективность. Вряд ли этой цели достигнет и проект "Восточное партнёрство", который представляет собой продукт инерционного развития европейской политики соседства. Слишком много нерешённых проблем было заимствовано из ЕПС, слишком мало нового было предложено.
На наш взгляд, в рамках европейской политики соседства сохраняется "разрыв между ожиданиями и возможностями", основной причиной которого является нежелание ЕС предоставить весомые экономические бонусы, неспособность выработать консолидированную позицию в отношении стран-соседей, а также доминирование стратегических интересов ЕС в регионе (контроль над миграцией, поставки углеводородного сырья). По сравнению со средиземноморскими соглашениями об ассоциации, а также соглашениями о партнёрстве и сотрудничестве (СПС) европейской политике соседства не удалось установить жёсткую взаимосвязь между исполнением странами-партнёрами требований и предоставлением им экономических/политических бонусов. Трудности, связанные с выработкой единой внешнеполитической линии в рамках ЕС-27, приводят к тому, что стратегические соображения по предотвращению эскалации региональных конфликтов не позволяют ЕС интенсивно развивать процесс демократизации с помощью принципа политической обусловленности.
1 Youngs R. et al.Is the European Union supporting democracy in the neighbourhood? FRIDE. 2008.
2 Avery G., Nasshoven Y. The European neighbourhood policy: challenges and prospects. TEPSA. 2008.
