Европейская хартия почв: этапы правового регулирования Текст научной статьи по специальности «Экологические биотехнологии»

19 См. ст. 2 ГрК РФ.

20 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

21 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1425.

22 См.: Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 326.

23 См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М., 2010.

24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 16, ст. 1801; 2013. № 19, ст. 2317.

25 URL: http://regulation.gov.ru/project/4657.html (дата обращения: 02.07.2014).

26 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 1, ст. 5276; 2013. № 23, ст. 2866.

О.В. Воронцова

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ ПОЧВ: ЭТАПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

O.V. Vorontsova

EUROPEAN CHARTER OF SOILS: STAGES OF LEGAL

REGULATION

Европейское сообщество признает, что почва - это главный природный ресурс, исключительно сложный по своему составу, большей частью необновляемый, но, несмотря на это, некоторые виды деятельности человека приводят к ее серьезному повреждению1. Почва состоит из минеральных и органических веществ, воды, воздуха и живых организмов. Почва является источником продуктов питания, биомассы и природных материалов. Она служит платформой для человеческой деятельности, является важным элементом ландшафта и мирового наследия. В почве на- с капливаются, фильтруются и преображаются некоторые виды веществ, в т.ч. вода, к питательные вещества и углерод. Структура почвы чрезвычайно разнообразна: р только в Европе выявлено 10 000 видов почв, которые объединены в 320 основных о категорий. Любое ухудшение состояния почвы влияет на другие природные среды о и экосистемы. Образование одного сантиметра почвы может проходить в течение у столетий, а его разрушение только из-за ветра или воды возможно за несколько лет. р

т

В настоящее время усиливается деградация почвы. Отчасти это природный е

н

феномен, но и деятельность человечества приводит к ухудшению природных о ресурсов. В частности, неподобающее ведение сельского хозяйства ускоряет и эрозийные процессы, способствует сокращению содержания органических ве- Ч ществ, а значит, и снижению плодородности земли. Интенсивный выпас скота, о неразумное использование тяжелых машин приводят к чрезмерному уплотне- к

а

нию почв. Данное явление характерно и для России, а в случае неправомерности М

влечет административную ответственность. Неправильная ирригация может и

стать причиной засоления земель. Увеличение численности населения, туризм, 4

нерациональное пользование землями увеличивают риск оползней в некоторых )

регионах Европы. Промышленность загрязняет почву. Около 9 % поверхности 0

территории Европейского сообщества покрыто дорогами и бетонными конструк- 4 циями, что сопутствует нарушению циркуляции газа, воды и энергии, а следовательно, снижает плодородность земли. Европейский союз оценивает ежегодный ущерб от деградации почвы в 38 млрд евро2. Кроме того, ухудшение состояния

© Воронцова Оксана Викторовна, 2014

Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин (ГОУ ВО «Коми республиканская академия государственной службы и управления»), e-mail: mart.73@list.ru 235

почвы связано с климатическими изменениями, что может привести в итоге к опустыниванию территорий.

В настоящее время Европейский союз еще не пришел к единому решению относительно политики по охране этого природного ресурса, хотя процессы деградации почв существенны и эта проблема рассматривается уже не одно десятилетие и в некоторых регионах приняты отдельные документы относительно охраны почв (например, Альпийская конвенция Европейского союза).

Европейское сообщество обратило внимание на проблемы почв еще в 1972 г. Резолюция Европейского совета - Европейская хартия по почвам - настаивала на том, что почва - это «конечное и ценное для человечества благо, которое легко разрушается», следовательно, необходимо охранять почву от различных угроз, таких как эрозия, загрязнение, урбанизации3. В Резолюции признается факт деградации европейских земель, особенно сельскохозяйственных и лесных, из-за загрязнения, эрозии и неэффективного ведения хозяйства, а также тот факт, что в процессе обустройства территории экологические факторы не всегда принимались во внимание. Люди, ответственные за использование почв, обязаны думать не только о насущных потребностях современного общества (урбанизация, индустрия, сельское хозяйство, туризм), но и о роли почвы для ландшафта, растительности и, кроме того, о научном, эстетическом и культурном значении почв для человека. Хартия провозгласила 12 принципов:

1. Почва является наиболее ценным благом человечества. Она обеспечивает жизнь растений, животных и человека на поверхности земли.

2. Почва - это ограниченный ресурс, который легко разрушается.

* 3. Индустриальное общество использует почву в сельскохозяйственных,

? промышленных и иных целях. Любая политика по обустройству территорий а. должна принимать в расчет свойства почв и потребности общества не только | сегодняшнего, но и завтрашнего дня.

I 4. Фермеры и лесники должны использовать методы, позволяющие сохранять

1 качество почвы.

го

| 5. Почва должна быть защищена от эрозии.

| 6. Почва должна быть защищена от загрязнений.

| 7. Любое городское строительство должно осуществляться с наименьшими

2 отрицательными последствиями для окружающих территорий.

° 8. При любых строительно-монтажных работах с момента их разработки долж-

£ но быть оценено их негативное влияние на окружающие земли и предложены

| соответствующие адекватные меры.

0 9. Необходимо составить опись (инвентарь) почвенных ресурсов.

1 10. Для рационального использования и охраны почв необходимо расширить ° научные исследования и междисциплинарное сотрудничество.

го

3 11. Сохранение почвы необходимо включить в образовательные программы 1 всех уровней, привлечь к этой проблеме внимание общественности.

| 12. Правительства и административные органы власти должны рационально

планировать и управлять почвами.

Очевидно, что еще в 1972 г. ставились задачи описи и изучения почвы, рационального использования этого природного ресурса, охраны почв от различных негативных воздействий.

В 2002 г. 6-я программа европейского действия по защите окружающей среды при-

236

знала важность защиты почв и рекомендовала разработать тематическую стратегию

по почвам. В том же году Европейская комиссия создала сообщение «К тематической стратегии по охране почв», которое было одобрено европейскими учреждениями. Это сообщение предусматривало, что к 2004 г. должна быть принята директива по контролю над почвой с комментариями относительно угроз, расцененных как наиболее существенные: эрозия, утрата органических веществ и загрязнение4.

В XXI в. Европейское сообщество пересмотрело Хартию 1972 г. по охране и рациональному использованию почвы, что дало старт началу серьезной работы по составлению почвенных карт и проведению мониторинга. Новая хартия была принята 28 мая 2003 г.5 При ее разработке учитывались важные международные соглашения: Панъевропейская стратегия о биологическом разнообразии и климатических изменениях (Рио-де-Жанейро, 1992), Парижская конвенция об опустынивании (1994), Протокол об охране почвы в Альпах (1998). Помимо факторов, приводящих к деградации почв, приведенных в документе 1972 г., общество обратило внимание на загрязнение атмосферы и воды, мусор, отходы, засоление и урбанизацию. Хартия провозгласила, что деградация почв является глобальной опасностью для жизни наряду с климатическими изменениями и потерей биологического разнообразия, и признала многофункциональность почвы.

22 сентября 2006 г. Европейская комиссия опубликовала сообщение о «Тематической стратегии по охране почв»6, которая стала основой для разработки Рамочной директивы по охране почв. Стратегия была принята после серьезной подготовительной работы, в которой приняли участие эксперты, объединения фермеров, представители промышленности, общества по охране окружающей среды, общества потребителей, научно-исследовательские группы, Европейское агентство по окружающей среде, а также многочисленные ассоциации. Она всесторонне рассматривает различные угрозы почвам, создает общие рамки по охране этого природного ресурса и пре- Н следует цель остановить деградацию почв, восстановить их нормальное состояние С для будущих поколений, сохранить способность почв обеспечивать жизнедеятель- | ность экосистем, от которых зависят экономическое процветание и благополучие к человека. Этот документ основывается на четырех аспектах: Г

. ч „о

1) специализированное законодательство в виде рамочной директивы по по- д чвам; т

2) включение требований по охране почвы в политику, касающуюся других Н отраслей; 1

3) исследование и изучение почв; д

4) привлечение внимания общественности к роли почв в экономике и в эко- С системе. I

По мнению Европейского союза, принятие рамочной директивы по почвам д

станет краеугольным камнем в осуществлении эффективной политики по защите И

почв на европейском уровне. Рамочная директива будет первым законодатель- №

ным инструментом Европейского сообщества по охране почв от нерационального (

9

использования. Страны - члены Европейского союза должны выявить участки ) почвы, где эрозия, уменьшение органических веществ, уплотнение, засоление, 4 окисление и оползни превышают допустимые уровни, и провести восстановительные программы, которые будут определены странами - членами Сообщества в зависимости от степени деградации почвы, местных условий и социально-экономических факторов. Что касается загрязнения почвы, то странам будет необходимо зарегистрировать все загрязненные территории, составить план действий и календарь работ по оздоровлению почв. В предложенной директиве 237

предусмотрено ограничение выброса опасных веществ в почву. В разрабатываемом документе признается, что непроницаемость грунта (т.е. покрытие почвы непроницаемыми материалами, такими как цемент или асфальт) создает все больший риск для почв, поэтому странам - членам Сообщества предлагается ограничить этот процесс, например, путем восстановления неиспользованных земель, занятых в промышленных целях, чтобы сохранить плодородные территории для будущих поколений. Европейский социально-экономический совет в целом одобрил этот проект документа. Европейский парламент принял его в первом чтении в ноябре 2007 г., после внесения в него более сотни поправок. Однако чтобы этот документ получил статус европейского закона, он должен быть одобрен Советом Европы. В настоящее время несколько стран Европы не поддерживают эту рамочную директиву. Франция, Великобритания, Германия, Австрия и Нидерланды выразили свои сомнения относительно «стоимости предложенных мер по отношению к ожидаемым выгодам»7.

15 марта 2010 г. в Брюсселе вновь продолжилось обсуждение законопроекта по охране почвы на Совете министров по окружающей среде. Европейская комиссия опубликовала новый отчет, в котором говорится о плохом управлении биологическим разнообразием почвы, что ведет, помимо всего прочего, к климатическим изменениям и ухудшению качества грунтовых вод. Неподходящее ведение сельского хозяйства, чрезмерный выпас скота, выкорчевывание, лесные пожары и плохая ирригация угрожают разнообразию организмов, живущих в почве. Урбанизация и эрозия земель ухудшают это положение. Кроме того, в последнее время все большее внимание уделяется роли почвы в климатических 3 изменениях, поскольку почва является природным хранилищем углерода8. ~ Несмотря на отсутствие в настоящее время одного документа, регулирующего

m

ч- охрану почв, различные международные соглашения, европейские программы

I и директивы способствуют защите европейской почвы, хотя и не напрямую,

I а через другие природные среды. Международные соглашения и европейские

I директивы, направленные на сокращение выброса в атмосферу загрязняющих

° веществ, сокращают загрязнение почвы от осадков. Европейские директивы по

0

1 охране воды ориентируются на экологичное ведение сельского хозяйства, на-I пример, сокращая попадание в почву загрязняющих веществ, происходящих

из животноводства, лечения растений или удобрений (в частности, директивы I по нитратам и пестицидам). Проведение совместной сельскохозяйственной по! литики (Politique Agricole Commune) затрагивает некоторые аспекты защиты I почв: поддержание уровня содержания органических веществ в почве, засеивание '§ травой земли в целях предотвращения эрозии. Эти проекты призывают ферме-ig ров к более рациональному использованию земли. Помимо этого, существуют § документы, контролирующие некоторые загрязняющие вещества, например, 1 принятый в 2007 г. проект REACH («регистрация, оценка, разрешение, химиче-I ские продукты»), направленный на охрану окружающей среды. Согласно этому документу все вещества регистрируются и оцениваются, наиболее вредные замещаются менее ядовитыми. Так было вытеснено использование свинца в бензине. Эти меры также способствуют сохранению качества почвы9.

В настоящее время Европейская комиссия продолжает работать над тем, чтобы прийти к общему согласию в целях предупреждения деградации почв в 238 Европейском союзе.

В.И. Симонов • Комплексный подход к правовому регулированию охраны земель

В заключение необходимо отметить, что сегодня в России (по примеру Европейского сообщества) требуется масштабная экономическая поддержка со стороны государства, связанная с охраной, использованием и развитием почв. Стратегия модернизации данной сферы «должна предусматривать переход к активной протекционистской поддержке отрасли, что характерно для большинства развитых стран. В странах ЕС бюджетная поддержка сельхозпроизводителей составляет до 35% от стоимости продукции, в России — около 7% »10. При разработке российского законодательства, регулирующего правила обращения и использования опасных веществ, также можно использовать опыт ЕС, в частности, названный уже проект REACH («регистрация, оценка, разрешение, химические продукты»).

1 См.: Документы Европейской комиссии. URL: http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/factsheet_2010_ fr.pdf (дата обращения: 30.04.2014).

2 См.: Там же.

3 URL: http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=16300 (дата обращения: 30.04.2014).

4 См.: Документы Европейской комиссии. URL: http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/pubs/na-ture_ru.pdf (дата обращения: 30.04.2014).

5 См.: Пересмотренная Европейская хартия по охране и устойчивому управлению почв. Документы Комитета министров Совета Европы. URL: http://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=37491&Site=CM (дата обращения: 30.04.2014).

6 URL: http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/factsheet_2010_fr.pdf (дата обращения: 30.04.2014).

7 URL: http://www.actuenvironnement.com/ae/news/proposition_sol_senat_raoult_directive_2521.php4 (дата обращения: 30.04.2014).

8 URL: http://www.eea.europa.eu/fr/signaux/articles/le-sol (дата обращения: 30.04.2014).

9 URL: http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=16300 (дата обращения: 30.04.2014).

10 Белкин В., Стороженко В. Благие намерения // Прямые инвестиции. 2011. № 3. С. 23.

В.И. Симонов

КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД

К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

V.I. Simonov

COMPREHENSIVE APPROACH TO LEGAL REGULATION

OF LAND PROTECTION

Земля выступает основой жизни и деятельности человека, что предопределяет необходимость бережного отношения к ней, сведения к минимуму негативного воздействия на ее свойства как природного объекта и природного ресурса. Обеспечить это призваны нормы законодательства, устанавливающие обязанность охраны и рационального использования земли.

Одним из актуальных вопросов в рамках проблемы охраны земель является комплексность правового регулирования соответствующих прав и обязанностей землепользователей и государственных органов. Комплексный характер, на наш взгляд, проявляется в двух аспектах. Первый заключается в том, что земля как объект правоотношений представляет собой единство трех сущностей: природный объект, природный ресурс и объект недвижимости. Соответственно, норма-

© Симонов Владислав Игоревич, 2014

Соискатель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: vlad_email@bk.ru 239