CC BY
78
Л.Е. Лаптева*
ЭВОЛЮЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫМИ ГУБЕРНИЯМИ В РОССИИ XIX - НАЧАЛА ХХ ВЕКА**
Российская империя унаследовала от Московского царства обширную территорию, которая продолжала увеличиваться. Обладание такими пространствами вынуждало правителей постоянно искать оптимальную модель администрации. Несмотря на то что главной тенденцией оставалась централизация в сочетании с бюрократическим управлением, элементы деконцентрации и общественного самоуправления всегда сохранялись во внутреннем устройстве нашего государства. Однако от Московского царства была унаследована не только территория. Российская бюрократия несла в себе ряд черт старого служилого класса, который, в свою очередь, воспринял их в период монгольского завоевания. Среди них следует назвать: личную зависимость всех чиновников от императора; отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольного увольнения, понижения в должности или перемещения; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император1. Эти качества бюрократии нередко оказывались серьезной помехой в деле модернизации империи.
Самая серьезная попытка деконцентрации была предпринята в правление Екатерины II, упразднившей ряд коллегий и передавшей их функции в губернии. Центральной фигурой правительственной администрации становится губернатор, должность которого была учреждена еще Петром I. В организацию бюрократии пытались привнести элементы рационализации, о которых размышлял Петр I, но которые так и не прижились после его
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
** Статья подготовлена при поддержке РГНФ, грант № 11-03-00726. 1 См.: Государственная служба. Комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 2009. С. 20-21. 196
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
смерти. Происходит нормативное закрепление компетенции уровней управления; упорядочивается делопроизводство внутри бюрократической системы. При Александре I и Николае I укрепляются начала централизации, устанавливаются принципы организации административной вертикали. Эпоха реформ Александра II не привнесла в организацию российской бюрократии сколь-нибудь существенных изменений. В итоге на протяжении XIX - начала XX в. в административной системе России причудливо сочетались принципы организации рациональной и азиатской бюрократии. Попытаемся посмотреть, как это работало, на примере управления центральными губерниями.
Учреждение губернское 1775 г. и сопутствующее законодательство поставили важную веху в истории губернаторств. С одной стороны, реформа принизила губернаторов, так как количество губерний было увеличено и территориальные пределы власти губернаторов существенно сузились. Губернаторы стали исключительно гражданскими чиновниками, и им больше не принадлежала власть военного управления. Кроме того, они оказались под административным контролем наместников и общественным контролем губернских сословных учреждений. С другой стороны, общий объем их компетенции в пределах вверенной территории увеличился. Чин губернатора по Табели о рангах был повышен, жалованье и содержание существенно выросли.
На деле роль наместника (генерал-губернатора), формально стоящего в административной вертикали выше губернатора, оставалась в управлении достаточно условной, поскольку каждый наместник ведал несколькими губерниями. Корпоративное сознание и корпоративная организация оказались слишком слабыми, чтобы задуманные Екатериной сословные учреждения смогли осуществлять эффективный общественный контроль. Поэтому власть в губернии оказалась сконцентрирована в руках губернатора уже к моменту смерти императрицы. Павел I отменил наместничества, ослабил контроль генерал-губернаторов, ограничил компетенцию прокуратуры. Вследствие этого вплоть до учреждения министерств губернатор по своему статусу был
единственным и полномочным представителем центральной власти в губернии.
С появлением министерств губернатор и губернское правление стали играть роль своеобразного распорядительного органа, причем властные полномочия правления практически свелись к нулю. В самом начале реформ Александра I идея создания министерств выглядела многообещающей для сторонников если не ограничения, то хотя бы упорядочения власти монарха. Однако Д.А. Гурьев, министр финансов Империи, уже во втором десятилетии XIX в. критиковал созданную М.М. Сперанским государственную систему за «смешение властей» как в центре, так и на местах2.
Образование министерств и превращение губернаторов в их агентов в губернии вызывало недовольство и убежденных сторонников самодержавия, которые по традиции твердо придерживались установки, что во главе губерний должны стоять доверенные лица императора.
Внутри российской администрации назревал конфликт между идеей рационализации управления, плохо реализуемой в условиях неограниченной власти монарха, и идеей, согласно которой вся ключевая бюрократия должна складываться из доверенных лиц государя. Эта идеология, уходящая корнями в традиции российского самодержавия, не была поколеблена ни М.М. Сперанским, ни Александром II. Уже в 80-х гг. К.П. Победоносцев, ближайший советник Александра III, по-прежнему убежденно говорил, что «Российское государство имело более персоналистский, нежели институциональный характер, опиралось в значительной мере не на институты, а на людей. Такое понимание особенностей российской государственности приводило... к выводу о том, что любые проекты преобразования государственного строя сами по себе ничтожны, бессмысленны, что никакие отдельные меры не приведут к улучшению государственного управления, если на высших должностях не будет до-
2 См.: Гурьев Д.А. Об устройстве верховных правительств в России //
Государство Российское: власть и общество. М., 1996. С. 149.
198
стойных людей, способных эффективно действовать в интересах своего народа»3.
К сожалению, и в середине века, когда уже состоялась реформа центрального и местного управления, положение дел в государственной администрации изменилось мало. Бюрократия в российской традиции оставалась словом ругательным именно потому, что о рациональной бюрократии в веберовском понимании речи у нас не шло. Поэтому бесконтрольность и безответственность связывались с понятием бюрократии как ее родовые признаки.
Обратимся теперь к рассмотрению порядка управления губернией и взаимоотношений губернской власти с Министерством внутренних дел. К моменту образования министерств должность губернатора уже не носила политического характера, не привлекала близких к верховной власти лиц и предоставлялась немолодым военнослужащим или губернским чиновникам. Наказ губернаторам 1837 г.4 явился попыткой восстановить этого чиновника в статусе «хозяина губернии», но главное заключалось в приближении его положения к рангу служащего Министерства внутренних дел. Во второй половине XIX в. подбор кандидатов на должность губернатора по-прежнему не основывался на оценке их деловых качеств. Часто они не имели высшего образования или получали только военное образование5. Зато
имущественно эти люди были, как правило, хорошо обеспече-
6
ны .
3 Главный афоризм К.П. Победоносцева на эту тему: «У нас, в России, все только людьми можно сделать». См.: Томсинов В.А. Конституционный вопрос в России в 60-х - начале 80-х годов XIX века. М., 2013. С. 206-207.
4 ПСЗРИ-П. 1837. № 10303.
5 По сведениям П. Зайончковского, в 1903 г. четверть губернаторов имела военные чины, а несколько более трети получили военное образование. См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 211.
6 По данным на 1903 г., среди губернаторов было 70,9% помещиков, среди вице-губернаторов - 60%, среди председателей казенных палат -18,6%. Все губернаторы в этом году были потомственными дворянами,
Конечно, после реформ появляется и новый тип губернатора - либерального просвещенного администратора, к числу которых принято относить нижегородского губернатора А.Н. Муравьева, тобольского - В.А. Арцимовича, самарского - К.К. Грота. Однако управление, основанное на рациональных принципах, не всегда доброжелательно воспринималось правительством. Так, из приводимых П.А. Зайончковским воспоминаний следует, что курский губернатор В.И. Ден, «когда правительственная власть принялась беспощадно искоренять злоупотребления», «страстно, иногда до утрировки, взялся преследовать взятки и искоренять мошенничество»7. В результате он и «ему подобные» оставались при должности сравнительно недолго, поскольку вызывали раздражение представителей царского правительства.
Задачей губернатора было заботиться о «неприкосновенности верховных прав самодержавия и польз государства», руководить местной полицией (кроме политической, т.е. жандармерией), а также контролировать повсеместное точное исполнение Высочайших повелений, законов, уставов, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства. Главным начальством губернаторов по-прежнему оставался император, что способствовало сохранению независимого статуса этих чиновников по отношению к аппарату МВД. Всеподданнейшие доклады императору составляли главную заботу «хозяев губерний».
В числе прочих обязанностей губернатор наблюдал за тем, чтобы не нарушались права подданных, дарованные им законами о состояниях. Поскольку статус (состояние) подданного определялся его сословным достоинством, аппарат губернатора должен был обеспечивать соблюдение сословных барьеров. Он следил преимущественно за тем, чтобы жители его края, «состоя под общею защитою и покровительством законов, пользовались ненарушимо, каждый по своему званию, Всемилостивейше дарованными разным сословиям и состояниям правами и преимуществами... с тем, чтобы никто не присваивал себе преимуществ,
из них титулованных было 7. См.: Зайончковский П.А. Указ. соч. С. 211, 212.
7 Там же. С. 210. 200
не предоставленных ему лично или же состоянию, сословию, к коему он принадлежит» (§ 35, 36 Наказа).
Для реализации своих функций губернатор наделялся дискреционной властью. Он отдавал административные распоряжения частного характера (по отдельным случаям) и издавал обязательные постановления нормативного характера по делам благочиния, порядка и безопасности. Личные распоряжения, как правило, отдавались губернатором только по делам безотлагательным или секретным. В остальных случаях он должен был действовать через губернское правление.
Впрочем, круг вопросов, единолично решаемых губернатором, и без того был достаточно широк. Он открывал и определял состав рекрутского присутствия и осуществлял другие действия по набору; принимал первые безотлагательные решения в сфере здравоохранения; объявлял призыв на службу бессрочноотпускных чинов; объявлял перепись по взысканию недоимок; допускал иностранцев к присяге на подданство России; выдавал разрешения на устройство фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений, на открытие частных типографий, литографий и металлографий. Губернатор сам принимал решения по надзору за книжной торговлей, тюремными заведениями. Им же выдавались разрешения на устройство в городах и селениях торговых площадей, рынков, трактиров, кофеен и проч.8
Весьма широкие полномочия предоставлялись губернатору в кадровом вопросе. Он определял, увольнял, представлял к чинам, наградам, знакам отличия, пенсиям, пособиям чиновников губернии и лиц, занимающих выборные должности. Его власть распространялась вплоть до права не утверждать лиц, избранных дворянскими (а, начиная с 60-х гг. - земскими и городскими) собраниями для занятия губернских и уездных должностей.
Компетенция губернаторов, как видим, весьма обширная. В сущности, губернское управление было миниатюрной копией общеимперского устройства. Однако в отличие от императора губернатор отвечал не только перед Богом. Будучи ответственным за все дела в губернии, облеченный властью и ответствен-
8 ПСЗ- II. Т. XL. № 11097.
ностью принимать решения и издавать нормативные постановления, он не успевал вникнуть во все дела и постоянно рисковал своей репутацией и самой жизнью. Особенно заметно это сказывалось в ситуациях, связанных с обеспечением государственной безопасности и общественного спокойствия. По словам В.Ф. Джунковского, в ситуациях, когда общественный порядок серьезно нарушался, губернатор стоял перед мучительным выбором. Конечно, он мог опереться на войска, прокурора, жандармский корпус. Но решение об этом должен был принять сам, учитывая, что «нерешительность при принятии решения может обернуться усугублением беспорядков, а неоправданное использование силы чревато испорченной репутацией». Так что губернаторам был знаком «горький привкус страха»9.
Встает вопрос о том, какова же на самом деле была мера самостоятельности губернатора. Обычно исследователи не очень подчеркивают то обстоятельство, что к началу ХХ в. многие решения губернатора уже должны были одобряться центром. Из записки министра внутренних дел В.К. Плеве (1903 г.) мы узнаем, что губернатор должен был получить одобрение министерства даже для того, чтобы разрешить проведение благотворительных лотерей, собраний, лекций, выставок. Одобрения из Санкт-Петербурга требовали назначения в здравоохранение10 и т.п.
Должность губернатора совмещала три роли: представителя императора, главы системы губернского надзора и защитника прав, чиновника системы МВД. Первая роль была основой статуса губернатора, хотя прямые контакты происходили достаточно редко, и частота их в течение XIX в. неуклонно сокращалась. К началу ХХ в. получение аудиенции у императора оформилось в бюрократическую процедуру. Соответствующее прошение подавалось через Департамент общих дел МВД, что позволяло министру отслеживать и контролировать такие контакты. Продол-
9 РГИА. Ф. Джунковского. Оп. 1. Д. 47. Л. 228-231.
10 Перечень дел, которые могут быть предоставлены разрешению местной власти. РГИА, Ф. 1284. Оп. 194. 1903. Д. 150. Ч. 1. Л. 18-20.
жительность аудиенции не превышала 5-6 минут, т.е. времени на серьезный доклад губернаторам не давали11.
Большее значение придавалось Всеподданнейшим отчетам. Отметки на них императора обсуждались в Комитете Министров и, соответственно, предложения губернаторов могли повлиять на законодательство или экономические программы. Эти отметки и замечания в копии передавались авторам отчетов. Доклады привлекали внимание к высказанным в них нуждам губерний.
К началу XX в. окончательно определилась структура такого отчета. Первоначально он состоял из двух частей: собственно отчета, представлявшего мнение губернатора, и обзора, включавшего статистическую информацию. Вторая часть была гораздо объемнее, но именно первой придавалось особое значение: ведь она представляла собой основной способ общения губернатора с императором. Кстати говоря, Александр III и Николай II тоже рассматривали эти отчеты как важный инструмент укрепления автократического режима12.
Стиль и содержание Всеподданнейших отчетов были, конечно, разными. Но в принципе их можно сгруппировать на просто информирующие, содержащие программу и носящие личный характер. Например, П.А. Полторацкий, который побывал губернатором в трех местах (Архангельск, Уфа, Казань), предпочитал информативный стиль. Он старался сохранять положительный настрой даже в тяжелые времена, для чего ему приходилось погружаться в малозначительные для такого доклада детали. Скажем, в 1891 г. он посвящает несколько страниц отчета выставке предметов, произведенных заключенными тюрем Казанской губернии13. Но даже такой осторожный чиновник говорил о необходимости развивать народное образование для стимулирования местного экономического развития и преодоления
11 См.: RobbinsR.G. The Tsar's Viceroys. N.Y., 1987. P. 64.
12 См.: Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источниковедения. Л., 1964. С. 247-248.
13 РГИА. Ф. 1284 (Департамент общих дел МВД). Оп. 223, 1891. Д. 190. Л. 5-6.
различий между татарским и русским населением, ратовал за строительство железных дорог для губернии и проч.14
К губернаторам, которые продумывали и предлагали программы, прежде всего, относятся Н.М. Баранов, А.П. Энгель-гардт, А.И. Косич, С.В. Шаховской, П.А. Столыпин. Список этот можно продолжать. Например, А.П. Энгельгардт, будучи губернатором Архангельской губернии, предлагал распространить на регион положения земской реформы. Он рекомендовал создать в губернии органы самоуправления типа земских учреждений, полагая это необходимым для активизации местных сил, развития медицинской помощи, образования, экономики. Будучи когда-то сам земским деятелем Смоленской губернии, А.П. Энгельгардт исходил из того, что у земств больше возможностей развивать местное хозяйство и население, чем у правительственной адми-нистрации15.
Непросто складывались отношения между губернаторами и МВД. Губернаторы были для министерства главным источником информации о губернии (т.е. о положении дел в стране) и ведущим агентом на местах. Они назначались и увольнялись императором по представлению министра, оплачивались, поощрялись и продвигались как чиновники министерства, которое ожидало от них инициативы и самостоятельности в решении многих вопросов. При этом, как чиновники министерства, губернаторы не всегда имели ожидаемую поддержку, а за самостоятельные решения нередко получали внушения.
Губернатор должен был представлять в министерство регулярные детальные отчеты о положении дел. Приложения к отчету включали таблицы по частным вопросам (состояние делопроизводства в губернских установлениях, распределение денег по разным фондам, состояние пожарной охраны и проч.), а также информацию о населении, урожае, транспорте, торговле, про-
14 РГИА. Ф. 1284 (Департамент общих дел МВД). Оп. 223, 1891. Д. 212. Л. 9-11; Д. 163. Л. 4-5; Д. 124. Л. 7-16.
15 См.: РГИА. Ф. 1282 (Канцелярии МВД). Оп. 3. Д. 228. Л. 3-6. 204
мышленности, медицине, религиозных учреждениях16. В 1864 г. губернаторов обязали писать еженедельные отчеты, и это практиковалось до начала XX в. При подготовке каких-либо реформ губернаторам рассылались анкеты из всех заинтересованных министерств и ведомств. К тому же губернаторов привлекали к участию в работе специализированных комиссий Министерства внутренних дел.
Приведенный перечень обязанностей губернатора выглядит вполне внушительно. Для сбора необходимой информации им приходилось давать поручения служащим губернской администрации, которые, как правило, не отличались ни образовательным уровнем, ни рвением к работе. Если принять во внимание, что и сами губернаторы далеко не всегда были людьми хорошо образованными, не удивительно, что качество Всеподданнейших докладов и многочисленных отчетов было, мягко говоря, разным. Это, к сожалению, означало, что император и МВД практически не имели адекватной информации о положении дел в стране.
В декабре 1895 г. министр внутренних дел И.Л. Горемыкин подал в Комитет министров жалобу на некомпетентность и ненадежность губернаторских отчетов. Оказалось, что многие отчеты из года в год воспроизводят одно и то же, иногда даже совпадая текстуально. Кроме того, не соблюдалась форма отчетов, установленная в 1870 г. Поэтому некоторые живо и интересно написанные отчеты оказывались бесполезны для нужд МВД. Содержавшиеся в отчетах разных губернаторов данные, в том числе и статистические, просто невозможно было ни свести, ни сравнить. И.Л. Горемыкин в запальчивости вообще предлагал отменить статистические обзоры. Но тут уже воспротивились представители других министерств, которые все же использовали эту информацию17.
16 См.: Косич А.И. Циркуляры, указания и речи г. начальника Саратовской губернии Генерал-Лейтенанта А.И. Косича, 1887-1891. Саратов, 1891. С. 1-5.
17 См.: ДятловаН.П. Указ. соч. С. 233.
По результатам обсуждения доклада И.Л. Горемыкина был издан новый закон о губернаторских отчетах18. Он изменил форму представления материала и отменил статистический обзор для Всеподданнейших докладов. Качество отчетов это не улучшило, и в январе 1901 г. министерство распространяет циркуляр, в котором отчеты критикуются за излишний объем и обилие ненужной информации. И снова на практике ничего не меняется. Последний раз этот вопрос поднимался в 1915 г., но изменения в законодательство внести уже не успели19.
Как ведущий чиновник губернии, губернатор постоянно получал всевозможные директивы из центра. И.М. Страховский подсчитал, что ежедневно поступало примерно 10 различных реляций, часто весьма детальных. По содержанию документы находились в диапазоне между вопросами проведения реформ и рекомендациями по составлению кредитных форм20. От губернатора требовали организовывать конференции по законодательству о крестьянах и сельским пожарам, совершенствовать работу местных статистических служб и даже удалять из библиотек запрещенные книги.
Как в начале, так и в конце XIX в. основными причинами малоэффективного управления губерниями современники считали засилье бюрократии и излишнюю централизацию администрации. Но в действительности реальная централизация была труднодостижима без развитых средств сообщения21. По всей вероятности, основным дефектом системы управления был архаичный механизм ответственности должностных лиц, отсутствие общей стратегии управления, если не считать таковой сохранение самодержавия любой ценой.
Со времен Петра I основным инструментом правительственного надзора за деятельностью губернаторов оставалась
18 11 апреля 1897 г. ПСЗ-Ш. № 13950.
19 См.: ДятловаН.П. Указ. соч. С. 234-235.
20 См. : Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал министерства юстиции. 1913. Октябрь. С. 1-3.
21 См.: Starr S.Fr. Decentralisation and Self-Government in Russia. 18301870. Princeton, 1972. P. 45.
прокуратура , значение которой существенно снизилось в середине века. При Екатерине II значение должности губернского прокурора снова возрастает, но с начала XIX в. прокурорский надзор становится почти что фикцией. Судебная реформа упорядочила систему контроля за губернскими чиновниками, предоставив общим судам право рассматривать ряд дел о должностных преступлениях, а также споры между губернатором и общественными установлениями. В губерниях создаются органы государственного контроля, независимые от губернских властей. Откупная система, «являвшаяся исчадием всякого рода служебных злоупотреблений», была ликвидирована. Вместо нее вводится акцизная система. Еще одним средством профилактики злоупотреблений стало установление чинам акцизного ведомства очень высоких окладов, которые не менее чем вдвое превышали содержание чиновников аналогичных классов в других ведомствах23. Однако главное место в системе контроля за деятельностью губернаторов по-прежнему играли император и МВД.
В принципе МВД постоянно предпринимало попытки подчинить губернаторов своему влиянию. Одним из способов был контроль за принимаемыми решениями, санкционирование выдаваемых губернатором разрешений. Но тут проявилась известная российская специфика: документы терялись, о них могли забыть или просто проигнорировать. Второй способ был более действенным - он заключался в консультациях губернаторов с МВД. Каждый вновь назначенный губернатор обычно принимался министром, имел беседы с начальниками департаментов. Его информировали о проблемах, с которыми он может столкнуться, и об ожиданиях министерства. В дальнейшем губернаторам тоже не отказывали во встрече с министром, но, как правило, нужно было постоять в очереди таких же посетителей. Поэтому иногда губернаторы жаловались, что служащие министерства препятствуют их контактам с министром. На самом деле к визитам губернаторов и полученной от них информации относи-
22 Поскольку в рассматриваемый период фискалитета уже не существовало, этот аспект здесь опускается.
23 См.: Зайончковский П.А. Указ. соч. С. 209.
лись очень внимательно. В архиве канцелярии МВД описан порядок работы с такой информацией. После каждого визита составлялось краткое резюме, которое направлялось в соответствующий департамент министерства с сопроводительным документом. Далее начальники департаментов составляли по каждому резюме записку о мерах, которые могут быть предприняты (или отложены) по докладу губернатора24.
Наиболее эффективным механизмом воздействия оставалось, конечно, назначение, перемещение, увольнение губернато-ров25 по представлению министерства. Правда, дисциплинарные меры воздействия (выговор, замечание, лишение наград, перемещение, увольнение) использовались министерством крайне редко. МВД не хотело подрывать авторитет «хозяев губерний», к тому же увольнение губернатора в какой-то мере подрывало авторитет самого МВД. Поэтому не за всякое правонарушение губернаторов наказывали, на многое закрывали глаза. Но решение об увольнении принималось быстро, если действия губернатора подрывали государственную безопасность или наносили ущерб репутации государственной службы в целом. Так уволили Р.С. фон Раабена за допущенный им погром в Кишиневе26.
В 90-х гг. вопрос об ответственности губернаторов за нарушение закона обсуждался высшими правительственными чиновниками. МВД возражало против расширения прав Сената в области предания суду чиновников высокого ранга. Объясняли это тем, что рассмотрение вопроса в поле законности может затронуть губернаторов, которые «в особых обстоятельствах чисто технически нарушают закон». Это заявление наглядно демонстрирует отсутствие в правительственных кругах представления о том, что деятельность чиновника любого ранга должна осно-
24 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 335, 343.
25 Кстати, критерии отбора, применяемые МВД, к концу века привели к повышению профессионализма губернаторов, которые в общей массе хорошо ориентировались в губернских делах. Обратной стороной повышения профессионализма было возрастание ощущения независимости.
26 См.: Материалы для истории антиеврейских погромов в России: В 2 т. Пг., 1919-1923. Т. 1. С. 335.
вываться на строгом соблюдении законности. Министерство настаивало, чтобы такие дела рассматривали Комитет министров и император, учитывая соображения целесообразности того или иного незаконного решения. Соответствующие идеи нашли воплощение в законе от 26 мая 1897 г.27 Наделение императора правом дисциплинарного суда в отношении губернаторов усиливало автономное положение последних в системе государственного управления.
Эффективность усилий губернатора во многом зависела от работы его канцелярии. Здесь собирался и систематизировался материал для ежегодных отчетов, велась его переписка и делопроизводство, в том числе и секретное28. Реальный объем задач канцелярии превышал указанный в законе и зависел от личности губернатора, «сложности» губернии, обстановки в стране и регионе. Но в любом случае объем работы был большой. По информации, полученной в шести губерниях в период с 1904 по 1906 г., в среднем по стране канцелярия губернатора обрабатывала в год 20 тыс. документов (от 8147 в Псковской до 31 963 в Виленской губернии)29. Штат канцелярии состоял из девяти человек: правителя, пяти помощников, регистратора и двух чиновников по особым поручениям. Этот примерный штат был утвержден в 1865 г. и оставался неизменным до конца империи30. Низкая заработная плата (правитель получал в год 2000 руб., остальные сотрудники 1400-800 руб.) оставалась неизменной вплоть до 1900 г., что определяло невысокий образовательный уровень сотрудников канцелярии (средняя школа или семинария в лучшем случае).
Тем не менее работу канцелярии губернатора хвалили. Обязанности в них, как правило, были четко распределены между отделами. Самым значительным был первый отдел, ответственный за подготовку ежегодных отчетов, секретное делопроизводство, полицейскую часть. Но вообще структуру канцелярии определял сам губернатор, исходя из традиций и потребностей.
27 ПСЗ-Ш. № 14151.
28 См.: ПСЗ-2. № 42180, 1865.
29 См.: RobbinsR. Op. cit. P. 103.
30 См.: ПСЗ-2. № 42180.
Поскольку правитель канцелярии был ключевой фигурой, губернаторы часто брали его с собой к месту нового назначения31.
Важное место в губернской администрации занимало губернское правление. По закону это был важный орган управления, наделенный отчасти и судебными функциями (отдача под суд чиновников; дела за порубку лесов; частные жалобы на медленность и проволочку в судах первой степени; жалобы на медленность в исполнении судебных решений и в делопроизводстве и др.)32. Судебные решения должны были приниматься только коллегиально большинством голосов присутствия.
В качестве административной инстанции правление должно было решать дела двух категорий:
требующие обсуждения по существу, по которым возможно разногласие членов губернского правления, такие дела решались коллегиально (к ним относились учреждение опек, наложение и снятие запрещений, назначение в продажу имуществ и т.п.; дела, затрагивающие интересы казны, общественные интересы, касающиеся благосостояния губернии или отдельных обществ33, и те дела, которые переданы для обсуждения генерал-губернатором или губернатором);
дела, решение которых сводилось к исполнению законных предписаний или требований разных лиц и мест в порядке, определенном законом; такие дела исполнялись единоличным решением губернатора, вице-губернатора или начальниками от-
«34
делений .
31 См.: RobbinsR. Op. cit. P. 105.
32 См.: Временные правила о преобразовании губернских учреждений ведомства Министерства Внутренних Дел в 37-ми губерниях и в Бессарабской области. Циркуляр Департамента Полиции от 16 августа 1865 г. № 109 // Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел. СПб., 1867. С. 128.
33 Определение и увольнение лиц, у которых на руках находятся деньги или казенное имущество; сложение недоимок; образование общественных банков и ссудных касс; распоряжение по открытию городов и уездов и проч.
34 См.: СЗРИ. 1892. Т. 2. Ст. 436, 438, 493-497. 210
Структура губернского правления мало изменялась в течение века, однако после учреждения министерств его авторитет неуклонно снижался. В 1856 г. император поставил перед Министерством внутренних дел задачу усовершенствовать общий порядок управления губерниями, не меняя его основ. Имелось в виду расширение власти губернатора и облегчение управления губерниями. На запрос министра внутренних дел С.С. Ланского губернаторы высказались в пользу преобразования губернских правлений, расширения влияния на учреждения, подведомственные Министерству внутренних дел. Кроме того, предлагалось упрощение делопроизводства и сокращение формальностей35.
Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии36. Последняя имела в штате до 16 человек плюс некоторое количество дополнительных служащих, выполняющих секретарские задачи. Среди них к концу века появляются женщины. Работой канцелярии управляли советники под общим руководством вице-губернатора. В структуру канцелярии входили пять отделений - два распорядительных и три специальных (строительство, здравоохранение, земельные вопросы)37. Отделения, возглавляемые советниками, делились на столы.
Старшим в канцелярии был вице-губернатор, который уже не заведовал казенной палатой, как во времена Екатерины (во главе последней стоял председатель казенной палаты). Тем не менее это была достаточно значительная фигура. Вице-губернатор назначался Министерством внутренних дел, причем мнение губернатора при этом умышленно не учитывалось38. В 1903 г. император обязал МВД принимать во внимание пози-
35 См.: Михеева Ц.Ц. Указ. соч. С. 80.
36 При губернском правлении существовали также типография, архив, регистратура, чиновники по счетной и экзекуторской частям.
37 См.: СЗРИ. 1892. Т. 2. Ст. 454.
38 Так обеспечивался некоторый дополнительный контроль министерства за деятельностью губернатора. Кроме того, из вице-губернаторов подбирали в дальнейшем кандидатуры на замещение должности губернатора, и формирование такого резерва министерство оставляло за собой.
цию губернатора при таком назначении, но распоряжение вы-
39
полнялось далеко не всегда .
По первоначальному замыслу общее присутствие было обязательным элементом в структуре губернского правления и отвечало за принятие коллегиальных решений. Единоличные решения могли приниматься губернатором, вице-губернатором или советниками только в тех случаях, когда требовалось немедленно исполнить законные требования различных лиц и учреждений. Конечно, вице-губернатор и, тем более, советники принимали решения по гораздо более скромному кругу вопросов, чем губернатор. Так, вице-губернатор мог решать дела текущего делопроизводства: по хозяйственной части, выдаче жалованья или свидетельств чиновникам на вступление в брак, составлению отчетности (денежной и по делопроизводству). Он также мог обнародовать вновь изданные законы и указы, распорядившись об их печатании в «Губернских ведомостях»; об исполнении судебных решений; о высылке в Сибирь неспособных к работе арестантов; о водворении возвращаемых из Сибири и крепостных работ людей. Он также выдавал копии актов, документов и постановлений по соответствующим просьбам (ст. 21 Временных правил). Начальники отделений решений не принимали и могли выдавать только акты простого исполнения.
Существовала процедура, согласно которой в случае разногласия между членами присутствия по делу, подлежащему рассмотрению в коллегиальном порядке, постановление вписывалось в журнал на основании мнения большинства. Член присутствия, имеющий особое мнение, обязан был представить свою позицию в письменном виде в течение четырех дней. В противном случае считалось, что он поддержал большинство.
Позиция губернатора имела решающее значение по административным делам и принималась к исполнению без обжалования. По делам судебным мнение губернатора давало перевес при равном числе голосов. Однако по этой категории дел член присутствия мог в семидневный срок доложить о своем несогласии министру внутренних дел или генерал-губернатору.
39 См.: КоЪЫтК.О. Ор. сИ. Р. 98. 212
Вошедшее в законную силу постановление губернского правления можно было отменить или изменить только решением императора или Сената. При необходимости такого изменения Министерство внутренних дел или само губернское правление делало в Сенат соответствующее представление.
На практике в XIX в. губернское правление быстро утрачивало свою самостоятельность и постепенно превратилось в расширенную канцелярию того же губернатора, несмотря на формальную независимость от него членов общего присутствия. Ведь основную роль в присутствии играли советники, которые, хотя и назначались МВД, чаще всего зависели прежде всего от губернатора. Тем не менее через губернское присутствие проходило в год в среднем до 45 000 документов40. Если учесть, что решение принимал губернатор, то несложно представить себе степень его перегруженности в результате несоблюдения предписаний закона о роли присутствия.
Еще одним органом губернского управления, тоже коллегиальным, были так называемые губернские присутствия смешанного состава. Если проводить аналогию с современностью, то они соответствуют по задачам отраслевым комитетам администраций субъектов РФ. Их количество не было четко определено законом и различалось от губернии к губернии (примерно от 15 до 25). Предполагалось, что председательствует в них губернатор, но его председательство сразу рассматривалось как формальное, поскольку основной задачей смешанных присутствий в пореформенную эпоху было разгрузить губернатора. Правда, толком решить эту задачу так и не удалось. Наоборот, губернаторы в результате оказывались вовлеченными в дела чиновников, непосредственно им не подчиненных, в которых они плохо разбирались.
В состав комитетов входили разные чиновники, в зависимости от задачи комитета (представители МВД - губернатор, вице-губернатор, иногда - постоянные члены присутствия; местные представители других заинтересованных министерств; дворянство; представители общественного управления).
40 См.: КоЪЫтЯ.О. Ор. ей. Р. 110.
Задачи у смешанных присутствий тоже были разные. В общем, они должны были направлять и координировать деятельность разных губернских чиновников и выборных должностных лиц общественного управления и разрешать конфликты в сфере своей компетенции. То есть каждое присутствие носило судеб-но-административный характер. Судебная функция придавалась им постольку, поскольку конфликт между подданным и государственным органом не входил в компетенцию суда общей юрисдикции. Поэтому смешанные присутствия часто рассматривались как низшее звено зарождающейся системы административной юстиции41. Решение принималось исходя из интересов справедливости и общего блага, не обязательно по букве закона. Это означало, что эффективность работы таких установлений очень зависела от общей ситуации в управлении губернией, наличия процедур и проч. Как правило, губернатор не стремился действительно участвовать в работе присутствий. Исключение составляли губернские присутствия по крестьянским и по земским и городским делам.
Столицы, некоторые портовые города (Одесса, Севастополь, Керчь, Николаев, Ростов-на-Дону и Баку) были выделены из состава губерний, образуя особую административную единицу, именуемую градоначальством. Градоначальник назначался Высочайшей властью и не подчинялся губернатору. В штат управления градоначальника входили помощники, чиновники особых поручений и секретарь. Были также канцелярия, охранное отделение, врачебное управление, техническая часть и другие учреждения. Но главной задачей градоначальника оставалось управление полицией. Последняя состояла из полицмейстеров, участковых приставов, их помощников. Околоточные надзиратели и городовые составляли полицейскую стражу.
С 1876 г. генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники получили право издавать в пределах компетенции обя-
41 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. СПб., 1910 . Т. 2. С. 31-46.
зательные постановления по вопросам общественного порядка, безопасности, благочиния42.
Согласно Положению от 14 августа 1881 г. в местностях, находящихся на положении усиленной охраны, по требованиям губернатора или градоначальника немедленно увольнялись от должности все лица, служащие по земским, городским и судеб-но-мировым установлениям, которые признавались неблагонадежными.
В ведении губернатора находилась и уездная полиция. В 50-е гг. была учреждена Особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений, целью которой было разделение функций управления, суда, следствия между отдельными учреждениями43. Главные основания для устройства уездного управления были опубликованы 16 мая 1858 г.44 В соответствии с ними в уезде учреждалась должность уездного начальника, который, в частности, председательствовал в уездной расправе, рассматривая споры между крестьянами и помещиками. В каждый стан назначался становой исправник для исполнения распоряжения уездного начальства.
Уездный начальник и уездное управление тоже были подчинены губернатору. В управлении существовало два отдела: земский и городской. Первым руководил земский исправник, выбираемый из дворян45, вторым - городничий. Становые исправники назначались губернатором.
С 1862 г. в разных местностях начинают создаваться земская стража и конно-полицейские команды. Они комплектовались из нижних военных чинов. Верхний эшелон стражи составляли урядники. Постепенно их стали рассматривать как орган уездной полиции. В 1878 г. издается Инструкция уездным уряд-
42 См.: ПСЗ-11. 1876. № 56203. За неисполнение этих постановлений ответственность наступала в порядке ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Чаще всего это был штраф до 15 руб.
43 См.: Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. СПб., 1902. С. 132.
44 ПСЗ-11. 1858. № 33156 в прил.
45 С 1860 г. земских исправников стал назначать губернатор.
никам46. Последние распределялись в уезде по участкам, исполняя полицейские обязанности, надзирая за действиями сотских и десятских, они также имели право отдавать распоряжения волостным старшинам и сельским старостам.
Урядники непосредственно сносились с чинами полиции, следственной части, прокурорами, им принадлежало право производить дознание по собственной инициативе даже за пределами участка. Между тем образовательный уровень корпуса урядников был весьма низким, поскольку для занятия этой должности не требовались специальные знания или соответствующая подготовка.
С 1862 г. земскую и городскую полицию объединили в одно уездное полицейское управление во главе с уездным исправником. Должность городничего была упразднена47. Уездной полиции стала подведомственна вся территория уезда, в том числе главный уездный город и остальные города уездного подчинения. Исключение составляли только главные губернские горо-да48. Вместе с помощником уездный исправник руководил общим присутствием уездного полицейского управления и временными отделениями общего присутствия.
Уездные исправники действовали «как ближайшие и непосредственные на местах органы представителя высшей правительственной власти в губернии, т.е. губернатора». Поэтому под угрозой обвинения в бездействии власти они обязывались: а) «иметь неослабный надзор в уезде за охранением общественной безопасности; б) немедленно доносить губернатору о всяком беспорядке, лично усмотренном им в кругу их служебной деятельности, или сделавшемся им известным лишь по дошедшим до них сведениям; в) в случаях крайних, не терпящих отлага-
46 См.: ПСЗ-П. 1878. № 58610.
47 В тех городах, где отдельная городская полиция сохранялась, ее возглавлял полицмейстер и его помощник. Отдельными частями городов заведовали частные приставы, их помощники и надзиратели. Общее присутствие городского полицейского управления состояло из полицмейстера с помощником, двух ратманов городского магистрата или ратуши.
48 См.: ПСЗ-П. 1862. № 39087. 216
тельства, принимать на месте все надлежащие меры, доводя о них немедленно до сведения губернатора»49. Исправники, кроме того, должны были следить за добросовестным исполнением делегированных полицейских обязанностей волостными старшинами и прочими сельскими должностными лицами.
Общее присутствие уездного полицейского управления состояло из исправника (председатель), его помощника и заседателей от сословий. Оно решало вопросы о принятии чрезвычайных мер к исполнению законов и восстановлению порядка, спокойствия и безопасности; до преобразования судебной системы -также дела о бесспорных частных взысканиях, ущербах, самовольных захватах, осуществляло судебно-полицейское разбирательство проступков и рассматривало поступавшие в полицейское управление материалы дознания. В 1889 г. общее присутствие уездного полицейского управления упраздняется и органом уездной полиции становится уездное полицейское управление, состоящее из назначаемого губернатором уездного исправника и его помощника.
Земская реформа 1864 г. освободила уездную полицию от хозяйственно-распорядительных дел. Чины полиции стали получать жалованье из средств земства. Но полностью избавить полицию от управленческих функций не удалось, что отразилось даже на ее названии - полиция исполнительная. Это означало, что полиция под общим контролем губернатора осуществляла меры принуждения по решениям всех органов общественного управления в уезде и губернии.
Итак, в Российской империи рассматриваемого периода упрочивалась административная вертикаль, ключевым элементом которой оставался губернатор. Шла очевидная рационализация бюрократической системы. Но этот процесс не получил логического завершения. Наказы губернаторам, казалось бы, четко определяли их компетенцию. Однако многочисленные поручения различных министерств, Сената и канцелярии императора
49 О пределах власти губернаторов см.: Циркуляр Департамента общих дел Министерства внутренних дел от 12 октября 1866 г. № 204 // Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1866 г. СПб., 1868. С. 216.
сводили эту четкость на нет, вынуждали губернаторов и весь подчиненный им штат губернских чиновников пренебрегать поручениями, ставили их под угрозу взысканий или увольнения за бездействие. Но главная проблема заключалась в том, что личная зависимость губернаторов от императора, отказ центрального правительства поставить принцип законности во главу угла при определении ответственности губернаторов неизбежно деформировали правосознание всех субъектов губернского и уездного управления.
А. И. Черкасов*
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ СОВРЕМЕННОГО МИРА: МОДЕЛИ И ТЕНДЕНЦИИ ЭВОЛЮЦИИ
Местные исполнительные органы отвечают за повседневное управление муниципальными делами, реализацию решений представительных органов. Исполнительные органы могут выполнять и определенные общегосударственные функции, что зачастую определяет их как бы двойственное положение. С одной стороны, они рассматриваются как составная часть местного управления (местного самоуправления), а с другой - как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача различных разрешений и т.д.).
Так, во Франции мэр в качестве представителя коммуны подготавливает, созывает и ведет заседания муниципального совета, устанавливает повестку дня, готовит проекты решений, председательствует на заседаниях комитетов муниципального совета, претворяет в жизнь решения последнего, является главным распорядителем муниципальных расходов, заключает раз-
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН,
кандидат юридических наук.
