CC BY
67
2(14) - 2009 _
Государственные финансы
ЭВОЛЮЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ДОЛГОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю.М. ВОРОНИН,
доктор экономических наук, профессор
А.В. КАБАШКИН,
Академия бюджета и казначейства
Накопившийся на сегодня опыт управленческой и контрольной работы с долговыми инструментами позволяет наметить отдельные направления совершенствования управления государственным долгом.
История развития многих стран показала, что неэффективность структуры долга в плане сроков погашения, валют заимствования или процентных ставок и значительных, не обеспеченных резервами условных обязательств была важным фактором зарождения или распространения экономических кризисов. В связи с этим, возможно, одной из основных задач органов государственного управления является обеспечение стабильности как уровня, так и темпов роста и структуры государственного долга во времени и наличие возможности обслуживания этого долга в самых разных условиях при одновременном адекватном управлении рисками, присущими процессу заимствований.
Надежное управление риском в государственном секторе имеет существенное значение для управления рисками в других секторах экономики, поскольку недостатки в управлении суверенным риском приводят к незащищенности от риска ликвидности, порождая, как правило, значительные проблемы для хозяйствующих субъектов в частном секторе экономики. Поэтому для поддержания финансовой стабильности страны органы, ответственные за управление долгом, должны придерживаться взвешенных стратегий управления долгом, чтобы свести до минимума риски, связанные с долговыми обязательствами.
Сегодня существенность стратегии управления долгом отражается в отдельных официальных документах. Для ее реализации Правительство
Российской Федерации разрабатывает основные направления политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом. Формально эти документы охватывают трехлетний период и отражают основные цели и задачи политики по управлению долгом и пути их достижения. Более детальному рассмотрению долговые вопросы подвергаются при планировании федерального бюджета на очередной год, в процессе которого учитываются сиюминутные задачи в области управления долгом на текущий год, определяются очевидные пороговые значения государственного долга и объемы заимствований.
Тем не менее при наличии определенной отечественной практики в формировании долговой стратегии само это понятие законодательно не определено. Однако без четкого определения термин «долговая стратегия» может трактоваться неоднозначно. В очередной раз практическое применение общеизвестных в экономической теории явлений не может найти должной реализации в нормативных актах и не обеспечивает потребности общества в государственном регулировании долговых инструментов. Поэтому точное определение необходимо как гарантия того, что при использовании в управлении, отчетности и аудите долга будут применяться идентичная основа и единый подход.
В целях совершенствования управления долгом в первую очередь необходимо законодательно определить понятие «стратегия управления долгом», а также соответствующий уровень полномочий и степень ответственности участников управления долгом, в том числе ответственности за адекватность постановки стратегических задач
Государственные финансы
2(14) - 2009
и за полноту их решения. Кроме того, необходимо предусмотреть методическую, организационную и информационную базу для определения и реализации стратегических задач по управлению долгом страны.
Для практического воплощения данного положения достаточно вспомнить, что важным элементом в управлении долгом является возможность проведения оценки эффективности выбранной стратегии как на этапе ее разработки, так и на этапе реализации, а также наличие механизма разработки выводов и рекомендаций управляющим долгом.
Несомненно, результаты проведения долговой политики могут быть оценены с точки зрения полноты решения задач, указанных в стратегических документах. Эти результаты получат существенное отражение в упомянутых выше основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом при подведении итогов долговой политики за предыдущий период.
Однако представляется целесообразным помимо оценки степени решения задач долговой политики использовать также ряд показателей, отражающих состояние управляемой системы. Такими показателями, в частности, могут являться показатели долговой устойчивости, достигнутые в ходе реализации долговой политики.
Известно, что такие показатели используются в международной практике для оценки способности страны-дебитора (центрального правительства и хозяйствующих субъектов) выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема как совокупного долга в целом, так и отдельно внешнего долга. Так, международные финансовые организации (МФО) в лице МБРР, МВФ и страны — члены Парижского клуба применяют их для классификации государств-дебиторов и определения параметров облегчения им долгового бремени; международные рейтинговые агентства — при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов; Организация экономического сотрудничества и развития — при расчете «стоимости» предоставляемых государствам экспортных кредитов; суверенные заемщики — при оценке возможных последствий привлечения займов и кредитов.
Согласно международной практике для формирования долговой стратегии необходим комплексный анализ широкого спектра данных о дебиторе, в частности, анализ совокупности долговых
коэффициентов, учет их фактической и будущей (прогнозной) динамики, оценка различных сценариев развития макроэкономической и долговой ситуации.
Ни один из применяемых долговых коэффициентов не охватывает всех аспектов долгового положения страны-дебитора и, следовательно, не может рассматриваться в качестве критерия, дающего всестороннюю (исчерпывающую) характеристику состояния ее долговой устойчивости. По причинам, связанным со спецификой макроэкономической ситуации и условий обслуживания долга конкретного заемщика, опасные значения по одним из индикаторов его долгового бремени могут сочетаться с вполне удовлетворительными значениями по другим долговым коэффициентам. В этой связи при использовании перечисленных выше показателей в качестве базы для формирования долгосрочных прогнозов о состоянии долговой устойчивости эксперты МВФ рекомендуют обязательно оперировать совокупностью долговых коэффициентов, с осторожностью интерпретируя их конкретные значения.
По мнению экспертов МФО, для обеспечения адекватной оценки долговой устойчивости страны, управляющие долгом, должны использовать все коэффициенты, анализируя их изменение в течение как минимум 4—5 лет. Если с учетом проведенных прогнозов рассчитанные значения долговых коэффициентов признаются как опасно высокие, необходимо принятие мер, направленных на снижение соответствующих значений. В наиболее общем виде, такие меры должны способствовать уменьшению зависимости национальной экономики страны-дебитора от импорта, стимулированию экспорта, улучшению условий внешних заимствований.
Вместе с тем удовлетворительные значения фактических и прогнозных показателей не являются гарантией отсутствия у заемщика долговых проблем. Как свидетельствует мировая практика, некоторые страны-должники выдерживали имеющийся график платежей при существенном превышении пороговых значений по некоторым из долговых коэффициентов, другие — срывали график и прибегали к реструктуризации внешнего долга, далеко не дойдя до опасной черты.
При этом критические, или пороговые, значения долговых коэффициентов не являются жестко установленными уровнями, превышение которых неизбежно означает возникновение долговых проблем у страны-дебитора. В зависимости от
2(14) - 2009
Государственные финансы
сложившихся макроэкономических условий конкретного заемщика, различных целей анализа состояния долговой устойчивости, а также того, кем проводится данный анализ (дебитором, кредитором, МФО), значения долговых коэффициентов, признаваемых как опасно высокие, могут варьироваться в достаточно широком диапазоне.
Таким образом, широко используемые в мировой практике пороговые значения долговых коэффициентов (например, устанавливаемые МФО) являются достаточно условными индикаторами опасного состояния внешнего долга и позволяют лишь сориентироваться в отношении того, что является приемлемым (безопасным) уровнем долга для конкретной страны: чем дальше фактические уровни показателей от этих значений, тем меньше риск возникновения в стране долгового кризиса, тем больше у страны потенциальных возможностей успешно (без ущерба социально-экономическому развитию) выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного долга перед внешними кредиторами. Кроме того, далекие от зон долговой неустойчивости фактические значения коэффициентов — дополнительный аргумент в пользу повышения международными агентствами уровней установленных для страны кредитных рейтингов.
Отдельные параметры государственного долга Российской Федерации и долговая устойчивость отражены в таблице.
Как видно из таблицы, в настоящее время достигнуты значения показателей долговой устойчивости значительно меньше пороговых значений, используемых международными финансовыми организациями. Однако для перехода к международной практике управления долгом этого недостаточно. А переход необходим для улучшения понимания финансового положения России как дебитора, а значит, доверия к России как заемщику на международном рынке капитала, что, несомненно, связано, с расширением возможностей привлечения средств и со снижением стоимости обслуживания долговых обязательств.
В части вопросов перехода к международной практике управления долгом необходимо соблюдать стандарты учета долговых обязательств, принятые МВФ. Для работы в этом направлении необходимо, в частности, перейти на другую классификацию внутреннего и внешнего долга, отличную от утвержденной Бюджетным кодексом Российской Федерации. В данном документе деление государственного долга на внутренний и внешний осуществляется в соответствии с валютой заимствований. В то же время в международной практике принято деление долга на долг перед резидентами и нерезидентами.
Представляется целесообразным взять на вооружение практику Банка России, уже давно ведущего учет задолженности перед резидентами и нерезидентами Российской Федерации. В
Бремя внешней задолженности Российской Федерации
Наименование показателя Пороговое значение показателя 2007 г. (оценка) 2008 г. (прогноз) Плановый период
2005 г. 2006 г. 2009 г. 2010 г.
Валовый внутренний продукт (ВВП) - 764,0 981,0 1 185,0 1 316,0 1 456,0 1 639,0
(млрд долл. США)
Экспорт товаров и услуг (млрд долл. США) — 241,3 332,4 313,1 314,0 310,0 319,0
Государственный внешний долг, всего - 113,7 76,5 52,0 46,7 43,3 40,2
(млрд долл. США)
Удельный вес государственного вне- 60 14,9 7,8 4,4 3,5 3,0 2,5
шнего долга в объеме ВВП (%)
Удельный вес государственного вне- 220 47,1 23,0 16,6 14,9 14,0 12,6
шнего долга в объеме экспорта (%)
Платежи по погашению и обслужи- - 37,6 13,7 9,9 9,4 6,9 6,7
ванию государственного внешнего
долга, всего (млрд долл. США)
Платежи по погашению и обслужи- 25 15,6 4,1 3,2 3,0 2,2 2,1
ванию государственного внешнего
долга, в % к экспорту товаров и услуг
Соотношение годовой суммы плате- 9 5,0 1,4 0,9 0,8 0,5 0,4
жей по погашению и обслуживанию
долга страны и объема ВВП (%)
Государственные финансы
2 (14) - 2009
ином случае мы просто потеряем четкую картину взаимоотношений с конечными заемщиками. В итоге будет целесообразным просто объединить внешние и внутренние заимствования в единую совокупность. И вопрос этот надо решить по существу, а не разовыми уточнениями бюджетного законодательства.
Для примера можно отметить, что в Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены изменения, действующие с 1 января 2008 г. В новой редакции ст. 104, в частности, говорится, что заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставление Российской Федерации гарантий в иностранной валюте субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Как следует из всего изложенного выше, по мнению авторов, в целях совершенствования управления государственным долгом следует решить следующие задачи:
— законодательно определить понятие «долговая стратегия» и соответствующие ему уровни полномочий и ответственности участников процесса управления;
— внедрить в российскую практику международный опыт проведения оценки долговой устойчивости как одного из возможных вариантов официальной оценки выполнения долговой стратегии;
— перейти к международным стандартам учета и отчетности в части долговых вопросов, в частности использовать деление долга на внутренний и внешний по принципу деления кредиторов на резидентов и нерезидентов.
Литература
1. Статистика внешнего долга: Руководящие принципы для составителей и пользователей. External Debt Statistics. Guide for Compilers and users. Draft. February 2001.
2. Доклад экспертов МВФ и Всемирного банка «Наставления по управлению государственным долгом». Guidelines for Public Debt Management. W.: IMF, WB, 2003.
3. Руководство по платежному балансу. МВФ, Вашингтон, 1993. http://www. imf. org/external
4. Официальное сообщение Банка России «О переходе банковского сектора Российской Федерации на международные стандарты финансовой отчетности» от 2 июня 2003 г.
5. Сборник Банка России «Платежный баланс и внешний долг Российской Федерации за отчетный период». http://www. cbr. ru
6. Руководство по применению стандартов на распространение данных (ССРД). МВФ, май 1996. http://www. imf. org/external
7. Воронин Ю. М., Кабашкин В. А. Управление государственным долгом // Экономист, 2006, № 1.
Подписка
на электронную версию
■ Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eUBRARy.RII
