CC BY
37МЕТОДОЛОГИЯ и МЕТОДЫ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
METHODOLOGY AND METHODS OF SCIENTIFIC RESEARCH
М. В. Бойкова
эволюция теоретических и методологических подходов к анализу администрирования таможенных услуг
В статье рассмотрена эволюция теоретико-методологических подходов к анализу таможенного администрирования. Определены особенности применения сервисно ориентированного подхода как интегрированной платформы анализа администрирования таможенных услуг.
Ключевые слова: системный подход; ситуационный подход; процессный подход; таможенное администрирование; сервисно ориентированное таможенное администрирование; клиетоориенти-рованность.
M. V. Boykova
evolution of theoretical and methodological approaches to the analysis of customs services administration
The evolution of theoretical and methodological approaches to the analysis of customs administration is considered in the article. Features of service oriented approach application as an integrated platform for the analysis of customs services administration are defined.
Keywords: system approach; situational approach; process approach; customs administration; service-oriented customs administration; customer orientation.
Развитие теории государственного управления и теории менеджмента неразрывно связано с эволюцией двух направлений: становление школ управления и формирование теоретико-методологических подходов к решению проблем управления. Для каждого из направлений характерно латентное накопление знаний, обусловленное потребностями общества объяснить и разрешить возникающие проблемы с научных позиций.
Особенностью формирования научной школы управления является объединение взглядов ученых, избравших общий объект или предмет исследования. Методы исследования выбранного объекта в таком случае могут существенно различаться.
Подходы же формируются на основе выбора единого научно-методического инструментария, часто заимствованного из иных отраслей знаний, используемого для исследования различных объектов.
В последние годы термин «подход» постоянно используется в теории управления. Согласно «Словарю русского языка» С. И. Ожегова слово «подход» определяется как совокупность приемов, способов воздействия на объект [1].
Е. Н. Степанова и Л. М. Лузина рассматривают подход как комплексное педагогическое или управленческое средство, включающее в свой состав три основных компонента [2]:
- основные понятия и термины, их номинирующие, используемые в процессе изучения, управления, преобразования;
- принципы как исходные положения или главные правила осуществления деятельности;
- приемы и методы построения процесса или модели.
Первая составляющая представляет собой целостную совокупность понятий, терминов и их определений, которые являются ключевыми, что и обусловливает название самого подхода. Так, например, в системном подходе такую роль играет термин «система», в процессном - «процесс», в ситуационном - «ситуация».
Вторая составляющая подхода - принципы. В философии, менеджменте, педагогике и других отраслях научного знания существуют разные определения термин «принцип». Под принципом понимается и основополагающая идея, и исходное положение, и главное правило, и основные требования. Совокупность принципов формирует управленческое «кредо», оказывающее воздействие на содержание, формы и способы организации деятельности, на выбор форм коммуникаций и критериев оценки деятельности.
Третью составляющую подхода можно назвать технологической, складывающейся из используемых в деятельности приемов и методов, применяемых в соответствии с выбранной ориентацией. Формирование моделей, их трансформация и адаптация являются непременным условием реализации подхода как научно-методологического инструмента.
Таким образом, под термином «подход» понимается некая взаимосвязанная совокупность идей и способов управленческой деятельности, используемых с целью достижения запланированных результатов.
Традиционно в управленческой науке используется три основных подхода: системный, процессный и ситуационный.
Системный подход представляет собой общенаучную методологию исследования и моделирования различных объектов и процессов как систем. Большинство исследователей, особенно в прикладном аспекте, подчеркивают именно методологическую роль системного подхода, его качественный характер [3, с. 47].
Применение такого подхода в управленческой практике связано с возрастающей конкуренцией и необходимостью адаптации организации к условиям внешней среды.
Для данного подхода характерны следующие положения:
- относительно самостоятельные элементы рассматриваются не изолированно, а во взаимосвязи, в развитии и движении;
- любой объект - это открытая система, активно взаимодействующая с внешней средой и обменивающаяся с ней веществом, энергией, информацией;
- при системном подходе, как правило, в первую очередь рассматривается поведение изучаемой системы в составе макросистемы, а затем исследуются причины такого поведения, исходя из особенностей самой системы [3, с. 47].
В государственном администрировании системный подход начал применяться с начала 60-х гг. XX в., чему способствовали работы Г. Алмонда, Т. Парсонса [4; 5].
Его применение в административно-государственном управлении во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления [6]. Как отмечает И. А. Василенко, главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т. е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое [6].
С позиций системного подхода таможенная система представляется как совокупность взаимосвязанных элементов, таких как кадры, структура, задачи и технология деятельности, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды [7, с. 21]. Как отмечает большинство исследователей, системный подход не представляет собой строгой методологической концепции. Выполняя в целом эвристические функции, он содержит определенный алгоритм поиска конкретных механизмов целостности системы. В государственном администрировании такой подход способствует выявлению разнотипных связей между уровнями и элементами системы.
В разное время системный подход в качестве базовой научной концепции в таможенном деле рассматривался В. В. Макрусевым, С. В. Барамзиным, А. Ф. Андреевым.
Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в теории управления в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать [8, с. 81].
В начале 70-х гг. минувшего столетия на основании концепции «мягкого мышления» и «организационной кибернетики» сформировался ситуационный подход как способ прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям государственного администрирования.
Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т. е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на административную организацию в конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, то в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.
Успех ситуационного подхода во многом зависит от правильного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в конкретных условиях. Установление основных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие методологии государственного администрирования.
Ряд современных исследователей, например, П. Друкер, Г. В. Атаманчук, считают основными внутренними ситуационными переменными цели, задачи,
структуры, технологии и сотрудников. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные изменения, влияние групповых интересов.Тем самым методология ситуационного управления значительно расширила практическое применение теории систем, определив основные внутренние и внешние переменные, которые влияют на административно-государственную организацию.
Процессный подход сформировался на японских предприятиях в середине 80-х гг. как потенциальная возможность уменьшить число уровней в иерархии управления и объединить ряд частных функциональных задач в рамках целевой направленности организации.
В основе концепции процессного подхода лежит определение термина «процесс». Одним из самых общих определений термина «процесс», базирующихся на дефиниции, приведенной в стандарте MC ИСО 9000:2000, можно считать следующее: это устойчивая, целенаправленная совокупность взаимосвязанных видов деятельности, которая по определенной технологии преобразует входы в выходы, представляющие ценность для потребителя.
В разное время в основу концепции процессного подхода к управлению были положены:
- принципы построения систем менеджмента качества, предложенные в стандартах МС ИСО серии 9000 версии 2000 г.;
- цикл P-D-C-A, или цикл Деминга;
- принципы построения BCS (Balans Score Card), разработанные Нортоном и Капланом;
- принципы управления проектами.
Применение процессного подхода позволяет рассматривать деятельность таможенных органов как непрерывную серию взаимосвязанных управленческих функций и технологических функций - бизнес-процессов [9, с. 109-110].
Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются более специализированными, но в то же время они в большей степени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена.
В современной ситуации, когда применяемые традиционные подходы и методы совершенствования системы таможенной деятельности перестали соответствовать быстро изменяющимся внешним и внутренним условиям, востребованы новые парадигмы на нетрадиционных направлениях развития таможенной науки. Одной из них является предлагаемая идея формирования «сервисной таможни», основанная на синергетическом подходе и информационно-интегрированной концепции формирования института таможенных услуг [10, с. 116].
При анализе явлений и процессов в таможенной сфере, кроме традиционных теоретико-методологических подходов, все чаще адаптируются и используются относительно новые для данной прикладной сферы исследования подходы, такие как логистический, маркетинговый, целостно-эволюционный, сервисно ориентированный.
Каждый из этих подходов органично включается в состав технологии управления таможенным делом и вариативно используется при решении конкретной управленческой задачи.
Так, например, основанием для внедрения маркетингового подхода в деятельность органов государственной власти стала «Концепция административной реформы в Российской Федерации», целями которой являются:
- повышение качества и доступности государственных услуг;
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для оценки достижения данных целей были предложены следующие показатели:
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров.
3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.
Эти факторы определили возможность адаптированного использования маркетингового подхода и в сфере таможенного дела.
Проблемам применения маркетингового подхода к управлению услугами таможенных органов посвящены работы В. В. Макрусева, О. В. Маркиной, В. Ю. Диа-новой, Ю. Е. Гупановой, А. Д. Ершова, А. В. Сафронова. В этих исследованиях отмечается, что маркетингу в государственном управлении присуща своя специфика, которая в рамках таможенной системы имеет следующие черты:
1. Не вполне рыночный характер отношений: значительная часть результатов деятельности представляет собой услуги и приоритеты, относящиеся к общественным благам.
2. Ограничения в бюджете (условия лимитированности средств и ресурсных возможностей). Маркетинг должен осуществляться при невысоком уровне цен, но не качества услуг. Эффективность деятельности при этом оценивается с учетом более сложных показателей (общая социальная эффективность, социальные эффекты, в том числе внешние).
3. Маркетинговая деятельность весьма масштабна по сфере действия и должна ориентироваться на длительные временные периоды.
4. Деятельность осуществляется преимущественно в форме специфичного взаимодействия участников, имеющих разновекторные цели.
5. Маркетинг должен реализовываться в условиях более высокой, чем в коммерческой сфере, прозрачности и контролируемости со стороны общества. В связи с этим важнейшую роль приобретают коммуникационные инструменты маркетинга.
6. Жесткая заданность поведения, выражающаяся в высокой зависимости от положений нормативных актов, решений, принятых органами власти, политической конъюнктуры [11].
Кроме того, таможенная служба как орган исполнительной власти наделена исключительными полномочиями, действует в жестких рамках правового поля и не имеет конкурентов как таковых.
Эта специфика позволяет говорить об актуальности применения маркетингового подхода в рамках оказания государственных таможенных (регламентированных) услуг, услуг в таможенной сфере [12], оценки и позиционирования таможенного органа как имиджевого элемента таможенной службы.
Данные, отражающие динамику услуг, предоставляемых таможенными органами за 2016-2019 гг., приведены на рисунке [13].
491 768
24 584
743
I I Количество услуг в электронном виде I I Количество государственных услуг
23 914
19 943
30 000 -
22 500 -
15000 -
7 500 0 -
2016 г. 2017 г. 2018 г.
Рис. Государственные услуги, оказанные ФТС России в 2016-2018 гг.
Следует отметить, что в электронном виде оказывается незначительное количество услуг. Например, наименее востребованной услугой в 2018 г. стала услуга «Ведение реестра уполномоченных экономических операторов», которая в рассматриваемый период не оказывалась в электроном виде. Услуга «Ведение реестра таможенных представителей» была оказана в электронном виде только 25% участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД).
Наиболее востребованной услугой является информирование и консультирование в области таможенного дела. В 2018 г. доля этой услуги составила 73% от общего количества оказанных услуг.
Согласно данным «Отчета о выполнении Плана деятельности Федеральной таможенной службы на период 2013-2018 годов и об итогах его общественного обсуждения и экспертного сопровождения» количество участников ВЭД, удовлетворительно оценивающих качество предоставления государственных услуг, составило 85% (при плановом значении 70%).
Несмотря на достаточно развитый услуговый комплекс, реализуемый в практической деятельности, необходимо отметить, что в научной литературе существуют диаметрально противоположные точки зрения на трансформацию элементов маркетингового подхода в системе государственного управления.
Так, А. Турчинов считает, что «слепое заимствование понятий и категорий из теории рыночных отношений недопустимо для теории государственного управления. Государство по своей природе не является рыночным субъектом в полной мере». «Речь идет о понятии «государственные услуги». Считаю, что государство и государственные служащие по своей сути призваны выполнять обязательства перед гражданами. Услуга на рынке. Государство является монополистом в видах деятельности, которые называют услугой. Это лишает гражданина права выбора. Государство не может навязывать гражданину свою услугу. Гражданин вправе от услуги отказаться или выбрать другого поставщика. Вид деятельности государства до тех пор не является услугой, пока не может быть выполнен другим субъектом деятельности. Как только
государственное обязательство становится услугой, оно может быть передано в конкурентную среду...» [14].
По мнению В. В. Макрусева, услуга проявляется тогда, когда появляется внешний клиент. В таком случае оказание услуги является индикатором деятельности государственной организации, а качество услуги определяет конкурентоспособность организации. Следовательно, клиентоориентированность является основным принципом маркетингового подхода.
Необходимо отметить, что сущность клиентоориентированности при реализации таможенными органами своих полномочий трансформируется и имеет ряд ограничений, связанных с реализацией правоохранительной функции таможенной службы.
Первым индикатором ограничения является строгое соблюдение участниками ВЭД таможенного законодательства, запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу, уплаты таможенных платежей, выявления и предотвращения таможенных правонарушений, с одной стороны, а также правомерность деятельности должностных лиц - с другой.
Вторым индикатором ограничения становится результативность таможенного органа. Причем рассматривать данный индикатор необходимо с учетом результативности деятельности и самого таможенного органа, и деятельности бизнес-сообщества как важнейшего компонента развития национальной экономики. Кли-ентоориентированные технологии реализуются до тех пор, пока существует предсказуемый приемлемый уровень результативности для всех участников.
Третьим индикатором ограничения становится скорость оказания услуг и выполнения функций. Скорость процессов как самостоятельный индикатор не является информативным. Только в сочетании с правомерностью действий и результативностью он может влиять на эффективность и приводить к сокращению издержек государства и бизнеса.
На наднациональном и национальном уровнях появляются предпосылки, сформированные современными «вызовами» внешней среды, требующие нового методологического подхода к таможенному администрированию.
Так, в рамках концепции «Индустрии 4.0» на наднациональном уровне - в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) - ведется работа по реализации «Цифровой повестки ЕАЭС до 2025 года», где формируются общее видение и подходы к существованию общества в условиях сквозной цифровизации. Этот среднесрочный стратегический документ вводит необходимый понятийный аппарат, описывает основные направления взаимодействия государств - членов ЕАЭС, цели и принципы реализации повестки, а также механизмы и приоритетные области для изучения [15].
На национальном уровне (макроуровне) разработаны и представлены для реализации государственными структурами национальные программы и проекты, утвержденные Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204.
Наиболее значимы для таможенной службы России национальные программы «Международная кооперация и экспорт» и «Цифровая экономика Российской Федерации», а также федеральные проекты, входящие в структуру данных программ, такие как «Системные меры содействия международной кооперации и экспорту», «Логистика международной торговли» и «Цифровая экономика».
На глобальном уровне (мегауровне) реализация такого рода задач предполагает обеспечение стабильного правового и организационного режимов для внешней торговли на всей территории РФ, основанного на следующих универсальных принципах Всемирной таможенной организации:
- стандартизация;
- прозрачность и предсказуемость;
- баланс между таможенным контролем в части обеспечения безопасности и мерами, содействующими развитию торговли;
- постоянное улучшение процессов;
- ориентир на конечных потребителей.
По сути, таким образом в современных условиях вычленяется актуальный теоретико-методологический подход - сервисно ориентированный. При этом акценты в администрировании смещаются в сторону реализации сервисных полномочий государства, в нашем случае - таможенных органов. В конечном итоге, это осуществляется в целях повышения качества и увеличения спектра услуг на базе применения единых цифровых платформ, внедрения современных информационно-коммуникационных технологий и элементов искусственного интеллекта в практику управления.
Термин «сервисно ориентированый подход» является «гибридным»: с одной стороны, заимствован из 1Т-индустрии, с другой - из сферы маркетинга. Учитывая формирование цифровой платформы как технологического базиса для развития таможенного дела и клиентоориентированности как основного принципа его совершенствования, необходимо рассмотреть особенности данной инновации и возможности ее трансформации в рамках таможенного администрирования.
Особенностью сервисно ориентированного подхода является сосредоточение не на функциях и бизнес-процессах, а на предоставлении сервисов как платформ для оказания государственных услуг.
Следовательно, при разработке теоретических основ сервисно ориентированного подхода необходимо учитывать следующие условия:
1. Процессы на уровне метасистемы имеют в основном разнонаправленный политически обусловленный характер: глокализация, интеграция, деглобализа-ция и глобализация мировой торговли; внимание концентрируется на проблемах совершенствования управления внешнеэкономической и таможенной деятельностью.
2. Процессы мегауровня непосредственно влияют на развитие процессов макроуровня - инвестиционную привлекательность и тенденции развития внутреннего рынка, которые, в свою очередь, зависят не только от эффективности внешней торговли, системы мер тарифного и нетарифного регулирования, но и от качества инструментов таможенного администрирования, от уровней технологи-зации и информатизации сфер внешнеэкономической и таможенной деятельности.
Таким образом, на базе проведенного анализа эволюции теоретико-методологических подходов применительно к государственному управлению и таможенному администрированию можно сделать вывод о том, что разработка теории сервисно ориентированного таможенного администрирования нуждается в создании адекватного методологического аппарата, который будет развиваться на инте-гративной основе. Такой инструментарий должен, во-первых, учитывать вызовы
внешней среды, анализируя и транспортируя зарубежный опыт применения концепции «сервисной таможни» таможенными администрациями мира; во-вторых, способствовать совершенствованию системы мер, направленных на повышение эффективности деятельности таможенных структур, на повышение качества услуг, предоставляемых таможенными органами в России и ЕАЭС; в-третьих, обеспечить разработку новых приемов и способов моделирования и апробации полученных результатов, нацеленных на развитие системы таможенного сервиса как на территории страны, так и во взаимодействии с международными экономическими организациями и интеграционными группировками.
Использованные источники
1. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / под ред. проф. Л. И. Скворцова. 28-е изд., перераб. М.: Мир и Образование, 2014. 1376 с.
2. Лузина Л. М, Степанова Е. Н. Педагогу о современных подходах и концепциях воспитания. М.: ТЦ Сфера, 2003. 160 с.
3. Макрусев В. В. Основы системного анализа: учебник. СПб.: ИЦ Троицкий мост, 2017. 245 с.
4. Алмонд Г. Политическая наука: история дисциплины // Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. 814 с.
5. Парсонс Т. Социальные системы / пер. В. Г. Николаева // Вопросы социальной теории: научный альманах. 2008. Т. II. Вып. 1 (2). Социальная реальность: концепции и методология исследований / Ин-т философии РАН; под ред. Ю. М. Резника. М.: Междисциплинарное общество социальной теории, 2008. С. 38-72.
6. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. корпорация «Логос», 2001. 200 с.
7. Кунц Г., ОДоннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: пер. с англ. М.: Прогресс, 1981. 495 с.
8. Мескон М.Х., Альберт X., Хедоури Ф. Основы менеджмента: пер. с англ. М.: Дело, 1993. 701 с.
9. Макрусев В. В. Таможенный менеджмент: учебник. СПб.: ИЦ «Интермедия», 2014. 384 с.
10. Ершов А. Д. Теория и методология формирования «сервисной таможни»: монография. СПб.: Санкт-Петербургский филиал Российской таможенной академии, 2005. 203 с.
11. Бойкова М. В. Развитие таможенного администрирования на основе концепции маркетинга // Вестник Московского государственного областного университета. Сер. «Экономика». 2015. № 3. С. 44-49.
12. Федоренко Р. В. Методология управления комплексами услуг в таможенной сфере: авто-реф. дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.05. Самара, 2015. 39 с.
13. Официальный сайт ФТС России. URL: http://customs.ru/.
14. Турчинов А. Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы // Государственная служба. 2008. № 5. С. 28-36.
15. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года» [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru.
