CC BY
290
После смерти Петра I, в эпоху дворцовых переворотов практически все созданные им судебные учреждения были ликвидированы. Нетронутыми оказались лишь магистраты, которые успешно просуществовали до принятия Учреждений для управления губерний 7 ноября 1775 года14. Екатерина II оставила магистраты и в дальнейшем, но наполнила имевшуюся форму другим содержанием.
Примечания
1. ПСЗ 1. — Т. III. — № 1698.
2. См.: ПСЗ 1. — T. VI. — № 3320.
3. ПСЗ 1. — Т. VI. — № 3708. — С. 291—305.
4. ПСЗ 1. — Т. VII. — № 4624. — С. 388—397.
5. См.: Государственный архив Владимирской области (далее — ГАВО), ф. 17, оп. 1, д. 70. Протоколы Владимирского городового магистрата, л. 1 —15 об.
6. См.: ПСЗ 1. — Т. VII. — № 4624. — С. 388—397.
7. См.: ПСЗ 1. — Т. VI. — № 3708. — Гл. VI, IX, XIV.
8. См.: ПСЗ 1. — XVI. — № 3708. — Гл. VI.
9. См.: ПСЗ 1. — Т. VI. — № 3708. — Гл. VI, IX, XIV.
10. См.: ГАВО, ф. 17, оп. 1, д. 30, л. 3—10; д. 70, л. 1 — 14; д. 72, л. 1—3; ф. 16, оп. 2, д. 1210, л. 1—7.
11. См.: ПСЗ 1. — Т. VI. — № 3708. — Гл. IX.
12. См.: ГАВО, ф. 22, оп. 1, д. 313, л. 10—84.
13. См.: ПСЗ 1. — Т. VI. — № 3708.
14. Законодательство Екатерины II: В 2 т. — М., 2000. — Т. 1. — С. 380—483.
А.С. Котихина
Котихина Анастасия Сергеевна — старший преподаватель кафедры таможенного дела Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского
E-mail: pantera-cut84@mail.ru
Эволюция таможенной системы России в 1945—1991 годах
В статье проанализированы проблемы восстановления и развития таможенного дела и таможенной системы после завершения Великой Отечественной войны под влиянием Совета экономической взаимопомощи, холодной войны и отмены государственной монополии на внешнюю торговлю.
In the article the analisys of problems of the recovery and the development of custom business and custom system after the conclusion of the Great Patriotic war under the influence of the Council for Mutual Economic Assistance, the Cold war and cancelling of the state monopoly for foreign trade is held.
Целью данной статьи является проведение анализа восстановления и развития таможенного права и таможенной системы Советского Союза после завершения Великой Отечественной войны. Указанный исторический период характеризовался сложными, интересными, развивающимися экономическими и правовыми связями с иностранными государствами под влиянием Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), холодной воины и др. Посредством издания различных норм права восстанавливались и укрепляли свои позиции таможенная система и таможенное право.
На 1 января 1945 года руководство таможенным делом осуществляло Главное таможенное управление (ГТУ), в подчинении которого находились 53 таможни и 34 таможенных поста. В систему ГТУ входили таможни трех классов, преимущественно располагавшиеся на местах прежних российских царских таможенных учреждений, то есть в точках пересечения границ товарами и пассажиропотоками.
Со временем структура таможенных органов была подвергнута реформированию, устанавливалась двухзвенная система управления таможенным делом, которая состояла из ГТУ и таможен. При этом функции таможенных учреждений преимущественно сводились к контролю за соблюдением государственной монополии внешней торговли, осуществлению таможенных операций и борьбе с контрабандой1. Мы полагаем, что на развитие таможенных правоотношений немаловажное влияние оказал СЭВ.
В своей работе А.И. Перепелицын и С.И. Линец отмечают, что «в январе 1949 года был образован Совет экономической взаимопомощи для координации экономических усилий СССР и стран Восточной Европы, превратившийся в изолированную от остального мира систему разделения труда»2. Таким образом, произошло разделение мира на два противоборствующих лагеря, и таможенные органы исполняли при этом далеко не последнюю роль. Между таможенными органами стран — участниц СЭВ были заключены двух- и многосторонние до-
говоры и соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи, унификации таможенного законодательства. Координацию действий в сфере таможенной политики и таможенного дела осуществляли ежегодные конференции руководителей таможенных ведомств социалистических стран.
В исследовании А.Ф. Епифанова и Е.М. Некрасова говорится о том, что «было начато противоборство двух мировых систем, в котором две сильные державы, США и СССР, направляли, поправляли и одергивали своих союзников как в политическом, так и в экономическом отношении». Ученые предполагают, что именно из-за административно-командных и диктаторских методов и стилей работы «три последних десятилетия не были отмечены серьезными изменениями в организации таможенного дела»3.
С мнением авторов мы не можем согласиться, так как в послевоенные годы перечень нормативно-правовых актов по вопросам таможенного контроля в СССР был дополнен рядом таможенных документов, которые относятся к таможенной деятельности в целом. Издавались постановления, распоряжения правительства, приказы Наркомата внешней торговли, инструкции, правила, приказы ГТУ СССР по широкому спектру таможенных вопросов4.
Сложно делать однозначные выводы о СЭВ, но мы считаем, что страны-участницы представляли в большой степени самообеспечивающуюся экономическую структуру, которая слабо вступала в торгово-экономические отношения с остальным миром.
В исследовании Ю.Г Кисловского указывается, что «контакты между таможенными органами СССР и других стран — участниц СЭВ были установлены в начале 50-х годов и осуществлялись на основе двусторонних встреч и переговоров»5. Это можно подтвердить тем, что 21 июля 1958 года в Будапеште было подписано соглашение между СССР и Венгерской народной республикой о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам6.
В начале 60-х годов XX века таможенное законодательство получило развитие в совместных документах стран — участниц СЭВ, в частности в соглашении о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам, объявленном письмом Главного таможенного управления от 18 июля 1962 года № 016-1/208 р.
Соглашение было подписано 5 июля 1962 года в Берлине представителями НРБ, ВНР ГДР МНР; ПНР СРР, СССР и ЧССР и было ратифицировано Президиумом Верховного Совета СССР (30 января 1963 года) и соответствующими органами стран соцсод-ружества. Соглашение состояло из 18 статей и преамбулы7. Указанное соглашение было направлено на образование своего рода таможенного союза и единой таможенной территории, что значительно упрощало перемещение грузов и пассажиров между странами-участницами. Также прослеживалась тенденция к либерализации торгово-политических
отношений СССР с зарубежными партнерами, странами — участницами СЭВ.
Ю.Г. Кисловский говорит, что, наряду с возникающими социальными, интеграционными и экономическими проблемами, опыт совместного решения вопросов интеграции, экономики и таможенного контроля, полученный в рамках стран — участниц СЭВ, бесспорно обогатил теорию и практику советского таможенного дела. СЭВ способствовал приближению таможенной системы СССР к международной модели и порядку оформления таможенных процедур8. С позицией Ю.Г. Кисловского сложно не согласиться, поскольку в его же работе приводятся статистические данные, подтверждающие его теорию (см. таблицу 1).
Таблица 19
1951 1961 1967 1970
Всего транспортных средств, проследовавших через границу 107094 385 889 715 596 936 118
В том числе: — поездов; — судов 804 114 16 413 112 579 50 640 115 596 73 513 121 387 87 640
В приведенной таблице можно четко проследить увеличение объемов товарооборота и потока транспортных средств стран — участниц СЭВ, следующих через границу СССР
Анализ приведенных данных показывает, что за 20 лет грузопоток, проследовавший через границу СССР возрос в 8,7 раза. Несомненно, увеличение объемов экспорта и импорта вызывало необходимость внесения изменений в таможенное законодательство СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 года был утвержден новый Таможенный кодекс.
Кодекс 1964 года значительно меньше по объему, чем Кодекс 1928 года. Кодекс 1964 года состоял всего лишь из 120 статей, объединенных в три раздела. Положения, касавшиеся организации таможенного управления, содержались в первой главе, состоявшей из 7 статей. В соответствии со статьей 1 управление таможенным делом на территории СССР относилось к ведению Министерства внешней торговли СССР и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление. Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой10.
В.Г. Храбеков полагает, что к моменту принятия Таможенного кодека СССР 1964 года существенные изменения претерпевала структура таможенных органов. Структурное подразделение, непосредственно занимавшееся вопросами таможенно-тарифного регулирования, уже не входило в со-
став ГТУ. Устанавливалась двухзвенная система управления таможенным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ11. Правомочия в области создания, ликвидации и реорганизации таможен и таможенных постов были возложены на Министерство внешней торговли.
Ю.Г. Кисловский считает, что 60-е годы XX века были особыми для социалистических стран и в плане дальнейшего развития таможенного законодательства. Вышли в свет основные документы, определяющие таможенную политику в условиях взаимного сотрудничества во внешнеэкономических связях и таможенном деле. В СССР — Таможенный кодекс 1964 года.
Вышеупомянутый исследователь большое значение в своей работе уделяет зарождающимся международным связям СССР. Он говорит о том, что заключались международные соглашения, конвенции, в которых, как следует из их названия, отражался круг вопросов, охватывающих правовое регулирование не только таможенных проблем, но и проблем, тесно связанных с таможенной сферой, что однозначно оказывало влияние на развитие таможенной системы. Также он полагает, что, исходя из принципа суверенитета и невмешательства, каждое социалистическое государство при строительстве таможенной структуры использовало прошлый опыт и исходило из специфики своих национальных традиций12. С мнением Ю.Г. Кисловского мы полностью соглашаемся. Несомненно, СССР было необходимо налаживать торгово-экономические и политические взаимоотношения с иностранными государствами, и, как следствие, правительство СССР заключало и присоединялось к международным соглашениям и конвенциям.
В 1970-м — первой половине 1980-х годов таможенное законодательство пополнялось отдельными правовыми актами, направленными на предотвращение контрабанды валюты и культурных ценностей, рационализацию процедуры таможенного оформления, уточнение таможенного тарифа13. Все это было обусловлено потребностями советской таможни, так как тенденция роста товарооборота СССР с зарубежными странами приобретала необратимый характер14 .
В подтверждение можно привести следующие цифры:
Таблица 215
1970 1980 1990
Импорт 11.7 68.5 94.8
Экспорт 12.8 76.4 88.5
Б.Н. Габричидзе отмечает, что на протяжении многих десятилетий Россия вследствие отказа от участия в таких международных организациях, как
Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), Совет таможенного сотрудничества (СТС) и ряд других авторитетных органов, оказывалась вне мирового таможенного процесса. Во многом по этой причине таможенное законодательство оставалось архаичным и не соответствовало мировым стандартам16. С автором невозможно не согласиться, так как формирование российского таможенного права и активное участие нашей страны в международных торгово-таможенных организациях и международно-правовом регулировании таможенного дела — это взаимосвязанные процессы.
Следует также упомянуть о таможенном тарифе 1981 года. В исследованиях Ю.Г. Кисловского, Б.Н. Габричидзе, С.С. Дмитриева о тарифе 1981 года ничего не упоминается. Подробно о нем идет речь в диссертации Е.М. Смирновой. Автор пишет, что тариф 1981 года действовал в период командно-административного управления внешнеэкономическими связями и считался рутинным правовым актом. Он не являлся и не мог являться по ряду причин инструментом экономического регулирования внешнеэкономической деятельности. Минусом анализируемого тарифа считает автор то, что он содержал в себе триста с небольшим позиций. В то время как в таможенных тарифах большинства промышленных стран число отдельных позиций составляло от 5 до 7 тысяч, а в тарифах таких стран, как США и Япония — от 10 до 12 тысяч17. Но, на наш взгляд, такое количество позиций вполне оправдано, так как США и Япония шли по капиталистическому пути развития, состояли в ГАТТ и ЕЭС и их уровень развитости внешней торговли был значительно выше, чем в СССР. В условиях демократизации внешнеэкономических связей, вовлечения в экспортно-импортные операции практически всех предприятий, организаций, совместных предприятий и производственных кооперативов требовались разработка эффективной таможенной политики и принятие нового таможенного тарифа, в которых бы учитывались происходящие изменения в этой сфере хозяйственной деятельности18.
Позднее, к середине 80-х годов, таможенная политика Советского Союза стала более прогрессивной, так как СССР стал вести торговлю в значительных объемах не только с социалистическими, но и с капиталистическими, а также развивающимися странами. Стоит отметить, что товарооборот СССР составлял в этот период примерно около 160 млн долларов19.
В период внешнеэкономической реформы 1986—1991 годов начинался новый этап развития советской таможенной системы. Его особенностью явилась попытка государства трансформировать таможенную службу государственного монополиста в новую управленческую структуру, которая была бы сориентирована на функционирование в условиях демократического режима и свободного рынка. Реформирование таможенной системы зак-
лючалось в создании Главного управления государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР20. То есть был образован самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства. Именно этот этап реформирования таможенной системы Ю.Г. Кисловский называет «радикальным этапом реформы системы таможенных органов»21.
С этого момента, по мнению С.С. Дмитриева, началась перестройка системы управления таможенным делом, так как впервые за всю историю советского государства таможенная служба выделялась организационно22.
Б.Н. Габричидзе и Д.М. Полежаев выделяли на данном этапе развития системы управления таможенным делом ряд особенностей.
Во-первых, с 1986 по 1989 годы, несмотря на то, что таможенная служба стала самостоятельной отраслью государственного управления, функции таможенных органов фактически оставались без изменений. Это было обусловлено тем, что практически не изменялся порядок экспортно-импортных операций. Главной задачей таможенных органов оставался контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. В этот период система таможенных органов развивалась в основном в организационно-правовом направлении. Правовой аспект этого развития состоял главным образом в принятии ряда нормативных актов, определяющих правовой статус и порядок деятельности органов таможенной системы (Положение о ГУ ГТК при Совете министров СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУ ГТК при Совете министров СССР).
В организационном плане происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, ранее входившие в состав ГТУ МВТ, преобразовывались в управление ГУ ГТК; была увеличена сеть местных таможенных учреждений23. 28 февраля 1989 года Постановлением Совета министров СССР № 191 был юридически закреплен отход от принципа государственной монополии внешней торговли. Ставилась задача формирования новой таможенной политики, современного механизма таможенного контроля24. Кроме того, 19 августа 1986 года было издано постановление Совета министров СССР № 991 «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями»25, в соответствии с которым право выхода на внешний рынок получили министерства и ведомства, учреждения и отделы. Это означало, что участником внешнеэкономической деятельности фактически мог быть любой гражданин, получивший на торговую деятельность за рубежом соответствующее разрешение.
Во-вторых, и после 1989 года, когда был осуществлен переход к новым формам управления внешней торговлей и функции таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно радикальной и последовательной реформы
внутреннего хозяйства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Из этого следует, что функции таможенных органов носили декларативный характер, особенно связанные с институтом таможенно-тарифного регулирования.
В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 года перестал соответствовать существующим реалиям, и принимаемые министерствами и ведомствами подзаконные акты противоречили ему.
Общее руководство таможенным делом осуществлял исполнительно-распорядительный орган — Совет министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной системы. Координацией деятельности таможенного ведомства с другими управленческими структурами, а также непосредственным оперативным руководством таможенного дела занималась Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета министров СССР.
Главное управление государственного таможенного контроля при Совете министров СССР являлось центральным таможенным органом. ГУ ГТК было ответственно за организацию таможенного контроля, борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, за эффективное применение таможенного тарифа26 . ГУ ГТК было правомочно участвовать в разработке предложений по созданию на государственной границе пунктов пропуска, через которые осуществлялось автомобильное, морское, речное, воздушное или иное сообщение; разрешать ввоз и вывоз имущества, не являющегося предметом операций по внешней торговле; создавать, реорганизовывать и ликвидировать таможенные учреждения в установленном порядке.
Наряду с функциональным, определенное значение в деятельности структурных подразделений ГУ ГТК имел и территориальный принцип. На его основе происходило распределение обязанностей в организационно-инспекторском секторе Управления организации таможенного контроля, каждый сотрудник которого отвечал за положение дел в таможенных учреждениях, расположенных на определенном участке территории СССР
Основополагающим нормативным актом являлось Положение о таможнях и таможенных постах, утвержденное приказом ГТУ МВТ еще 9 сентября 1982 года. Таможни и таможенные посты по их дислокации делились на пограничные и внутренние. По специфике деятельности различались сухопутные, воздушные, морские (речные) таможни (таможенные посты). Зоны деятельности таможен были не одинаковы по размерам, поэтому и число таможенных постов, входивших в ту или иную таможню, было различным27.
С.С. Дмитриев отмечает, что в ходе реформы внешнеэкономической деятельности многим предприятиям и организациям было предостав-
лено право самостоятельно проводить экспортно-импортные операции. Чтобы увеличить пропускную способность таможен и таможенных постов, а также освободить их от существенного объема работ по оформлению грузов, предусматривалась возможность проведения досмотра и таможенного оформления непосредственно в месте расположения участника внешнеэкономических связей. Для этого заинтересованное предприятие могло за свой счет вызвать сотрудника таможни, обратиться в таможенное управление с просьбой об организации досмотровой комиссии или о назначении постоянного таможенного уполномоченного. Порядок создания досмотровых комиссий и назначения таможенных уполномоченных был утвержден приказом ГУ ГТК от 29 января 1988 года28. Однако практика организации досмотровых комиссий не получила распространения, и Таможенный кодекс 1991 года уже не предусматривал возможности их создания.
Мы полагаем, что организация досмотровых комиссий абсолютно оправдывала себя. При этом имели место недоработки в правовом регулировании. Законодателю было бы целесообразно издать самостоятельный правовой акт, который бы закреплял упрощенную процедуру таможенного оформления для определенной категории товаров и участников внешнеэкономической деятельности. Следовало бы упростить процедуру таможенного контроля и таможенного оформления для физических лиц и туристов, а порядок деятельности досмотровых комиссий — ужесточить и более подробно детализировать.
Примечания
1. См.: Основы таможенного дела: Учебное пособие. — М., 1996. — Вып. 1. — С. 27.
2. ПерепелицынА.И. История России / А.И. Перепе-лицын, С.И. Линец. — Пятигорск, 1995. — С. 172.
3. Епифанов А.Ф. Российская таможня между прошлым и будущим / А.Ф. Епифанов, Е.М. Некрасов. — Ростов-на-Дону, 1995. — С. 71.
4. См.: Сборник приказов, правил, инструкций и других документов по оперативной работе таможенных учреждений. — М., 1954.
5. Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского (907—1995). — М., 1995. — С. 172.
6. Сборник действующих документов, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. — М., 1970. — № 1140.
7. Там же.
8. См.: Кисловский Ю.Г. Указ. соч. — С. 174.
9. Там же.
10. См.: Свод законов СССР. — 1990. — Т. 9. — С. 140.
11. См.: Храбеков В.Г. Таможня и закон. — М., 1979. — С. 30.
12. См.: Кисловский Ю.Г. Указ. соч. — С. 178.
13. См.: Российская таможня. Истрия и современность. — М., 2006.
14. См.: Кисловский Ю.Г. Указ. соч. — С. 184.
15. Фомичев В.И. Международная торговля. — М., 1998. — С. 21.
16. См.: Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право. — М., 2001. — С. 429—430.
17. См.: Смирнова Б.М. Становление и развитие таможенной политики России с XII—XX века: Дис... канд. юрид. наук. — СПб., 2007. — С. 144.
18. См. там же.
19. См.: Социалистический таможенный контроль. — 1985. — № 3. — С. 7.
20. Постановление Совета Министров СССР «Об утверждении Положения о Главном управлении Государственного таможенного контроля при Совете министров СССР» от 13 июля 1987 года № 775.
21. Кисловский Ю.Г. Указ. соч. — С. 197
22. См.: Дмитриев С.С. Возникновение и развитие таможенной системы // Социалистический таможенный контроль. — 1967. — № 3—4.
23. См.: Габричидзе Б.Н. Становление и развитие таможенной службы в Советском государстве (1917— 1991) / Б.Н. Габричидзе, Д.М. Полежаев // Государство и право. — 1992. — № 10.
24. См.: Свод законов СССР. — 1990. — Т. 9. — С. 62—71; Сборник постановлений СССР. — 1989. — № 14. — Ст. 45.
25. Собрание постановлений Правительства СССР. — 1986. — № 991.
26. См.: Габричидзе Б.Н. Указ. соч. / Б.Н. Габричидзе, Д.М. Полежаев.
27. См.: Габричидзе Б.Н. Указ. соч. — С. 47.
28. См.: Основные документы по осуществлению внешнеэкономической деятельности. — М., 1989. — С. 5.
