CC BY
72П.В. Захарова
ЭВОЛЮЦИЯ СУДЕБНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
(XVIII-XX ВЕКА) *
Аннотация. В статье рассмотрены основные подходы к понятию судебного управления, даны оценки вариантов периодизации процесса его становления и развития. На основании анализа нормативных правовых актов, действовавших в различные периоды времени, сформулированы положения, согласно которым на протяжении XVIII-XX вв. использовалась преимущественно «внешняя» модель судебного управления, когда функции организационного и ресурсного обеспечения судов, а также контроля осуществляли органы управления юстицией (Юстиц-коллегия, министерство юстиции, наркомат юстиции). Автор показывает взаимосвязь между качественными показателями кадрового состава судейского корпуса и пределами руководства судами со стороны административных органов.
Ключевые слова: суд, судебная система, судебное управление, министерство юстиции, наркомат юстиции, надзор, контроль
I
В настоящее время в Российской Федерации продолжается непрерывный поиск путей оптимизации судоустройства и судопроизводства. Безусловно, этот процесс требует от исследователей тщательного изучения уже имеющегося опыта, прежде всего, истории судебной системы и правосудия.
При этом оказалось, что отечественная историко-правовая наука уделила сравнительно мало внимания анализу механизмов создания условий для эффективной организации работы судов. А ведь кроме достижения своей главной цели - отправления правосудия - любая судебная система должна заниматься обеспечением внутренней и внешней организации судебной деятельности, в том числе решать кадровые, финансовые вопросы, задачи материального обеспечения, надзора за судьями и работниками аппарата и так далее. В наши дни деятельность, направленная на обеспечение надлежащих условий для осуществления правосудия, носит название судебного управления.
Данное определение родилось не сразу. Активный исследовательский интерес к этому вопросу сложился еще в середине XX в., тогда большинство представителей историко-правовой науки понимали под судебным управлением организационное руководство судами1. Аналогичный подход
** Публикация подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, проект № 18-01100754 «Кадровое обеспечение судейского корпуса в России: исторические традиции и современные механизмы реализации»
1 Содержание дискуссий по данному вопросу см., например: Абдулин Р.С. Судебное управление в Российской Федерации (1917-1990 гг.). М., 2014. С. 86-118; Казаков А.И. Органы судебного управления РСФСР в период с 1930 по 1970 год: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984; Смыкалин А.С. Органы судебного управления РСФСР в период с 1922-1929 годы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1981.
63
прослеживается и в современных публикациях, однако их отличительной чертой стал акцент на отдельных содержательных компонентах данного определения. Например, Р.С. Абдулин под судебным управлением понимает особую специфическую отрасль государственного управления, обеспечивающую необходимые условия функционирования судебной системы и отправления правосудия2. Н.Н. Ефремова рассматривает судебное управление как институт организационного, кадрового и ресурсного обеспечения судов и судебного надзора3. Близкой позиции придерживается В.В. Захаров, по мнению которого судебное управление включает организационное руководство судами и контроль за их деятельностью4. Д.О. Серовым судебное управление квалифицируется как отрасль государственного управления, в рамках которой осуществляется разрешение организационно-административных вопросов, касающихся построения и функционирования судебных органов5. Обращая внимание на различия в подходах ученых к наиболее точному определению данного явления, нужно отметить, что в основе их взглядов лежит его базовая характеристика, а именно то, что судебное управление носит организационный характер. В рамках судебного управления применяются только организационные меры, призванные обеспечить все необходимые условия для отправления судом правосудия и достижения максимальной эффективности его работы.
В работах современных исследователей обрисовано несколько моделей судебного управления, различия между которыми выделяются в зависимости от субъекта, реализующего соответствующие полномочия. В истории отечественного государства и права наиболее полный вариант такой классификации создан Д.О. Серовым, обобщившим ранее высказанные мнения6. По мнению ученого, существовало три модели судебного управления:
- административная - когда полномочия по судебному управлению возлагались на особые органы специального управления;
- судебно-административная - когда полномочия по судебному управлению всецело возлагались на вышестоящие суды;
- смешанная - когда полномочия по судебному управлению возлагались на общегосударственном уровне на центральный орган управления, а на местном уровне - на органы правосудия7.
2 См.: Абдулин Р.С. Указ. соч. С. 8-22.
3 См.: Ефремова Н.Н. Развитие судебного управления в России (первая половина XIX в.) // Государство и право. 2010. № 7. С. 84-89.
4 См.: Захаров В.В. Основные этапы реформирования российского суда и института исполнения судебных решений в сфере частного права в 1832-1917 гг. (историко-правовое исследование): Дис. ... д.ю.н. М., 2009. С. 258.
5 См.: Серов Д.О. Судебное управление в России: становление и организационные модели // Администратор суда. 2011. № 2. С. 19-23.
6 Серов Д.О. Указ. соч.; см. также: Казаков А.И. Указ. соч.; Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003, С. 546-548.
7 См.: Серов Д.О. Указ. соч. С. 25.
Названные модели развивались в соответствии с конкретно-историческими условиями и потребностями государства. В свою очередь, это потребовало от исследователей заняться вопросом периодизации истории судебного управления. Так, Р.С. Абдулиным в основу был положен формальный критерий (т.е. смена законов, которые регулировали институт судебного управления). Он предложил выделить следующие этапы:
1. 1723-1802 гг.;
2. 1802-1917 гг.;
3. 1917-1922 гг.;
4. 1922-1939 гг.;
5. 1939-1963 гг.;
6. 1963-1970 гг.;
7. 1970-1989 гг.;
8. 1989 г. - настоящее время8.
Подробный анализ и оценка мнений о периодизации истории судебного управления не выносились в задачи нашего исследования9. Позволим себе высказать лишь некоторые суждения. Прежде всего, хочется обратить внимание, что подходы к выбору модели судебного управления по мере его развития периодически менялись на прямо противоположные. В одном случае приоритет отдавался «внешней» модели, в которой функции управления осуществляли несудебные органы, а в другом выбор делался в пользу модели с внутрисистемным управлением, когда соответствующими функциями наделялись сами суды. Необходимо отметить также, что именно «внешняя» модель преобладала на протяжении ХУШ-ХХ вв. Суд рассматривался в качестве особой отрасли администрации. Поэтому мы имеем возможность наблюдать корреляцию процессов реформирования структур судебного управления и государственного аппарата. Все вышеизложенное, по нашему мнению, подчеркивает необходимость тщательного анализа эволюции содержания судебного управления. Подобное исследование позволит получить недостающие сведения касательно места и роли суда в государственном механизме в тот или иной период отечественной истории.
II
Становление отечественного судебного управления, как считает Д.О. Серов, началось в начале XVIII в. Данный процесс увязан автором с возникновением Юстиц-коллегии10. Действительно, корни истории судебного управления уходят именно в тот период, они связаны с реформами Петра I, направленными на рационализацию государственного аппарата. Это
8 См.: Абдулин Р.С. Формирование и развитие судебного управления в России (февраль 1917 - январь 1998 гг.). Дис. ... д.ю.н. М., 2015. С. 59.
9 См. также: Абдулин Р.С. Судебное управление в Российской Федерации. С. 86-118; Казаков А.И. Указ. соч. С. 55; Серов Д.О. Указ. соч. С. 25-27.
10 См.: Серов Д.О. Указ. соч. С. 24.
был переход к более сложной, разветвленной, многофункциональной, но одновременно более гибкой и эффективной системе государственного управления. Данные реформы должны были привести к реорганизации структуры органов власти в центре и на местах, изменению их внутреннего устройства, функций и др. Реформирование государственного аппарата базировалось на идеях регулярного государства и камерализма, согласно которым каждое ведомство в системе исполнительной власти наделялось управленческими функциями в четко определенной области государственной жизни. Их власть простиралась на всю территорию страны. Решения должны были приниматься новыми структурами коллегиально. Каждое ведомство имело свое штатное расписание. При этом функционал, сфера компетенции и ответственности самого ведомства фиксировались специальным регламентом, также строго регламентировались функции, должностные обязанности, круг полномочий каждого чиновникап.
Непосредственным «стартером» возникновения судебного управления стала судебная реформа 1717-1723 гг. Тогда была предпринята попытка создания цельной судебной системы, состоящей из четырех звеньев: нижних судов - надворных судов - Юстиц-коллегии - Сената. Нижние суды подразделялись на два вида:
- провинциальные (действовали в провинциях, включали в свой состав председателя, обер-ландрихтера и асессоров, под их юрисдикцию попадало сельское население);
- городские (единоличные суды, которые функционировали в городах, не являвшихся административными центрами губернии или провинции)12.
За исключением нижних судов каждое из звеньев представленной системы, помимо чисто судебных функций, получило полномочия по организационно-хозяйственному обеспечению работы судов и общему контролю за их деятельностью. Например, на Юстиц-коллегии лежала обязанность кадрового обеспечения нижестоящих судебных органов. Коллегия представляла в Правительствующий Сенат кандидатуры на должности асессоров и советников в собственное присутствие, асессоров надворных судов, обер-ландрихтеров и асессоров провинциальных судов. Городовых судей Юстиц-коллегия назначала по своему усмотрению. По представлению коллегии происходило увольнение судей надворных и провинциальных судов. Собственным решением Юстиц-коллегия отстраняла от должности и увольняла городовых судей. Кроме того, Юстиц-коллегия была наделена правом налагать на судей нижестоящих судов дисциплинарные взыскания. Ко всему прочему, коллегия имела право издания распоряжений административного характера, общеобязательных для
13
нижестоящих судов13.
11 См.: Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 65 -78.
12 См. подробнее: Серов Д.О. Судебная реформа Петра I. М., 2010.
13 См.: Серов Д.О. Судебное управление. С. 19-23.
66
С течением времени отдельные функции судебного управления получили надворные суды. В их числе необходимо отметить своего рода «методическое руководство» нижестоящими судами: провинциальные и городовые суды могли обращаться к надворным судам за разрешением любых вопросов. Также надворным судам было предоставлено право накладывать дисциплинарные взыскания на судей нижестоящих судов без согласования с Юстиц-коллегией. Последнее, вероятно, было необходимо для повышения эффективности их контроля за работой нижестоящих судов как в процессуальном, так и в организационном плане, и являлось средством реагирования надворных судов на выявляемые в деятельности нижестоящих судов недостатки.
Нам представляется, что в анализируемый исторический период в компетенции практически всех органов, начиная с Сената, имело место смешение функций по отправлению правосудия и судебному управлению. Причиной данной ситуации являлось отсутствие разграничения между судебной и административной деятельностью. В результате реализации принципов регулярного государства и камерализма в рассматриваемое время юстиция выделилась в самостоятельную сферу социальной практики. Однако специализация различных органов управления в данной области пока только наметилась, что в свою очередь способствовало созданию условий для постепенного отделения судов от исполнительных структур. По этой причине присутствующая в современных исследованиях14 квалификация судебного управления в первой четверти XVIII в. как судебно-административного носит достаточно условный характер. Нужно подчеркнуть также определенную причастность к судебному управлению и Правительствующего Сената, созданного в 1711 г. К его полномочиям, помимо рассмотрения дел, относился ряд вопросов судебного управления и надзора за судебными учреждениями15.
В 1775 г. очередную реформу управления провела Екатерина II, магистральной линией которой можно считать попытку делегирования части властных полномочий из центра в регионы. Предоставление большей самостоятельности органам управления на местах было продиктовано стремлением освободить центр от решения незначительных вопросов. Составной частью реформы стало переустройство судебной системы. В итоге этих преобразований была, по сути, впервые создана система судебных органов разных уровней, отделенных от исполнительной власти16. Одновременно судебное управление подверглось децентрализации. Указом Сената от 27 июля 1786 г.17 была ликвидирована Юстиц-коллегия. Частично ее функции перешли к губернским правлениям, другая их часть отошла к
14 Там же.
15 См.: Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Пете Великом и его ближайших преемниках. СПб., 1911. С. 52-117.
16 См.: Административные реформы в России. С. 104.
17 См.: ПСЗ-1 Т. XXII. № 16419.
палатам гражданского и уголовного суда. Наконец, определенную их долю получил генерал-прокурор, фактически ставший министром юстиции18.
Следующие административные реформы пришлись на эпоху Александра I. Они были закономерны и, по замыслу, должны были обеспечить соответствие государственного аппарата современному уровню социально-экономического и политического развития страны. Суть этих реформ сводилась к формированию более гибкого и совершенного государственного аппарата, что способствовало его укреплению, и прежде всего, усилению централизации и бюрократизации19. Итогом довольно долгой министерской реформы стало создание Министерства юстиции, глава которого одновременно являлся генерал-прокурором Российской империи20. Это означало, что в сферу деятельности Министерства юстиции будет включаться и организационное руководство судами, и осуществление надзора за работой судов.
Предоставленные Министерству юстиции полномочия по управлению судебной системой были определены в «Общем учреждении министерств», где было сказано, что «все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства юстиции»21. В круг его прав и обязанностей по судебному управлению входили: создание и ликвидация судов; управление их личным составом (так, Министерство юстиции обладало правом назначать чиновников на ряд должностей); осуществление общего надзора за работой судов посредством ревизий, путем просмотра определений Сената, донесений обер-прокуроров, протестов губернских прокуроров на решения судов, посредством ознакомления с жалобами и др.
Централизация функций по судебному управлению в руках Министерства юстиции нашла продолжение в реформе Сената 1802 г., в которой полномочия последнего в сфере судебного управления еще более сократились. Теперь восемь из девяти департаментов Сената являлись высшими апелляционными инстанциями по судебным делам. Первый департамент Сената считался высшей инстанцией, в его же функции входил контроль за исполнением законов, а также ряд административных полномочий, некоторым образом касавшихся организации судов22. Так, на его плечи были возложены сенатские ревизии, в том числе деятельности судов.
Исследования позволяют установить, что круг основных обязанностей Министерства юстиции до судебной реформы 1864 г. составлял именно
18 См.: Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи. 1802-1917 гг. М., 1983. С 27.
19 См., например: Административные реформы. С. 116-139; Развитие русского права во второй половине XIX - начале ХХ века. М., 1997. С. 301-319.
20 См.: ПСЗ-1. Т. VI. № 3979.
21 См.: ПСЗ-1. Т. XXXI. № 24307.
22 Захаров В.В., Ильина Т.Н. Сенат в структуре судебной системы России первой половины XIX века // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2016. № 16. С. 38-52.
68
общий надзор23. Необходимости увеличения контроля за деятельностью судов придерживался и Николай I. Император полагал, усиление надзора даст возможность улучшить ситуацию в судах. Эту политику активно воплощал занявший в 1839 г. пост министра юстиции К.Н. Панин. Главенствующей формой контроля стала обширная отчетность «о положении
24
делопроизводства» в судах24.
Завершение регламентации деятельности министерств в первой половине XIX в. способствовало формированию ведомств. Так, единое ведомство составило Министерство юстиции с его местными органами -судами, возглавлял которое единоличный начальник - министр юстиции. Судебное ведомство обладало только ему присущими административными порядками, бюджетом и составом чиновников. Министерство юстиции издавало циркуляры и распоряжения, осуществляло ревизионную деятельность в отношении подчиненных ему учреждений, а последние, в свою очередь, ежегодно должны были представлять наверх разнообразную
25
отчетность25.
Эти факты свидетельствуют о том, что юстиция постепенно приобретала свойства самостоятельной сферы в жизни общества. Рост активности Министерства юстиции в области контроля за судами первой и второй инстанций привел к довольно значительному ослаблению контроля регионального. Итогом рассматриваемых изменений стало сокращение, хотя и не слишком большое, попыток воздействия губернских властей на отправление правосудия.
Кардинальные преобразования в российское судоустройство и судопроизводство внесла судебная реформа 1864 г., в результате которой была скорректирована сама сложившаяся к тому времени модель судебного управления. Изменения коснулись даже базовых принципов правосудия, в основу которых неуклонно внедрялась идея независимости суда. Министерство юстиции по-прежнему сохранило свою роль центрального органа судебного управления, а круг его функций даже расширился. Объем его обязанностей в этой сфере можно разделить на несколько сегментов. В первую очередь, нужно выделить организационные. Министерство юстиции могло создавать, ликвидировать и реорганизовывать коронные суды, вводило в действие судебные уставы. Второй сегмент его полномочий составляло кадровое обеспечение судов. Министр юстиции принимал непосредственное участие в назначении судей и прокуроров, как собственнолично, так и представляя императору кандидатуры на соответствующие должности. Например, в регионах, где земства не были организованы, министр был обязан назначать мировых судей, а также городских судей и уездных членов
23 См., например: Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. М., 1902. С. 35-110; Ефремова Н.Н. Указ. соч. С. 40.
24 Министерство юстиции за сто лет. С. 102.
25 См.: Ефремова Н.Н. Указ. соч. С. 47.
окружного суда26. По сути, собственно министерству принадлежала решающая роль при назначении судей окружных судов и судебных палат. Источники свидетельствуют, что Министерство юстиции могло производить передвижение судей. Так, в целях улучшения качественного состава судейского корпуса в отдельных судах Министерство переводило рядовых судей из столичных судов на руководящие посты на места27. Наконец, третий сегмент полномочий затрагивал материальное обеспечение судов. Министерство занималось всеми вопросами данного свойства: от финансирования обустройства помещений до выплаты судьям жалованья.
Как генерал-прокурор Министр юстиции обладал контрольными полномочиями. Изначально его функции были законодательно ограничены правом принимать меры по устранению нарушений правосудия в суде в случае их обнаружения, кроме того, лично или через своего заместителя проводить ревизию судов, а также поручать членам судебных палат проверку окружных и мировых судов28. Очевидным «минусом» стоит признать, что закон не содержал перечня форм и методов контроля. Частично этот недостаток был восполнен с принятием закона 20 мая 1885 г., при этом изменение судебных уставов сопровождалось расширением контрольных полномочий министра юстиции. В частности, последний получил право требовать от судей предоставления необходимых сведений и разъяснений в письменной форме, а в особых случаях - сообщения означенной информации лично29. Отныне министр сам был вправе «делать напоминания и указания»
30
лицам или привлекать к ответственности виновных30.
Нужно подчеркнуть, что после судебной реформы 1864 г. министерский надзор претерпел существенные изменения. Внедрение принципа независимости судей привело к передаче части полномочий по судебному управлению самим судам. В частности, к судам теперь перешло право принимать наказы, определявшие правила внутреннего распорядка, делопроизводства суда и состоявших под его началом должностных лиц и учреждений31. Нельзя не обратить внимание на право коллектива судей судебной палаты и окружного суда высказать свое мнение о кандидатуре представляемого императору министром юстиции для назначения судьи. Такое мнение выражалось представлении о кандидате, который изъявил
26 См.: ПСЗ-П. Т. XXXIX. № 41475
27 См.: Список чинам ведомства Министерства юстиции. 1907 г. СПб., 1907; То же 1913 г. СПб., 1913; Судебные уставы 1864 года за пятьдесят лет. Т. I. С. 762.
28 Там же. Ст. 254-256.
29 См.: ПСЗ-Ш. Т. V. № 2959. Для сравнения ст. 254 УСУ: «Общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министра юстиции как генерал-прокурора, в пределах, настоящим Учреждением установленных» (Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. Ч. III. СПб., 1867).
30 Там же.
31 Цит. по: Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства в 2-х т. Т. I. СПб., 1996. С. 51.
согласие на назначение на вакантную должность, принимаемом на общем собрании суда или палаты32.
Как судебные уставы, так и принятые впоследствии законы утвердили функции судов в сфере общего надзора. Высшая судебная инстанция, которой являлся Сенат, контролировала всех должностных лиц в стране. Контроль за судами могли вести кассационные департаменты Сената33. Подготовленное по итогам ревизии заключение утверждалось на общем собрании кассационных департаментов и представлялось министру юстиции и императору34. В целях контроля за деятельностью судей в 1877 г. по инициативе К.И. Палена было создано особое Соединенное присутствие первого и кассационных департаментов Сената, к ведению которого относилось привлечение к ответственности всех судебных чинов, занимавших относительно значимое положение в служебной иерархии35. Властные возможности Сената еще более возросли после принятия закона от 20 мая 1885 г. Данным актом в составе Сената было создано специальное Дисциплинарное присутствие, получившее теперь право увольнения или перемещения должностных лиц судебного ведомства36. Контроль за окружными судами осуществляли судебные палаты. Старший председатель палаты следил за состоянием дел в окружных судах и за четким исполнением обязанностей всеми должностными лицами, входившими в состав этих судов37. Результаты проверки он докладывал председателю окружного суда или указывал на нарушение лицам, которые его допустили. Закон от 15 июня 1912 г. дополнительно вменил в обязанности старшему председателю палаты осуществление надзора за мировыми судами и состоявшими при них должностными лицами38. Окружные суды самостоятельно обеспечивали контроль за работой своих сотрудников39. Надзорные функции в отношении мировых судей были прерогативой съездов мировых судей округов40.
Нужно отметить, что изменения затронули также характер и последствия ревизий. Исследователи отмечают: если во второй половине XIX
32 См.: Учреждение судебных установлений. Ст. 213-215; Решение общего собрания кассационных департаментов Сената за 1881 г. № 58 // Решения общаго собрания перваго и кассационных департаментов и кассационных департаментов Правительствующего Сената 1882 г. СПб., 1883. С. 152-157.
33 См. подробнее: Ильина Т.Н. Полномочия Сената как высшей судебной инстанции в России во второй половине XIX века // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2016. № 17. С. 76-84.
34 Там же. Ст. 257.
35 Министерство юстиции за сто лет. С. 166.
36 См.: ПСЗ-Ш. Т. V. № 2959; см. так же: Нолькен А.М. Судебная реформа 1864 года и Первый департамент Правительствующего сената // Журнал Министерства юстиции. 1905. № 2. С. 110-142; Шавров А.В. Сенат в системе юридических учреждений Российской империи, 1861 - 1904 гг.: Автореф. дисс. канд юрид. наук М.,1987. С. 14-27.
37 Учреждение судебных установлений. Ст. 2511.
38 См.: ПСЗ-Ш. Т. XXXII. № 37328.
39 См.: Учреждение судебных установлений. Ст. 249.
40 Там же. Ст. 64.
- начале XX вв. проверки судов не фиксировали массовые нарушения и злоупотребления в судах, то в первой половине XIX в. ситуация кардинально поменялась41. Причины подобных перемен кроются в переходе к профессиональному суду. Установленный судебными уставами новый порядок комплектования корпуса судей общих судов был призван упрочить их самостоятельность и повысить уровень профессионализма. Предъявляемые к кандидатам на судейские должности требования и порядок определения на должность, главным образом путем назначения, позволяли задать достаточно высокую профессиональную планку для судей. Кроме того, в законодательство входили нормы, которые в будущем должны были способствовать созданию судейского сообщества42.
Суды теперь практически перестали ощущать попытки управленческого воздействия на них других административных органов, по крайне мере, на легальной основе. Это коснулось, в первую очередь, губернаторов. В отношении судов последние могли лишь проверять списки кандидатов, представляемых на должность мировых судей, а также участвовать в работе особого присутствия, которое собиралось при судебной палате с целью рассмотрения дел о разногласиях между правительственными и судебными органами. Роль губернаторов в судебной сфере частично расширила реформа 1889 г. В их ведение добавился надзор за земскими участковыми начальниками и руководство губернским присутствием. Но говорить о появлении у губернаторов функций по судебному управлению даже после реформы 1889 г. будет неверно. К примеру, контроль за земскими начальниками по большому счету велся формально43. Необходимо отметить, что в организационном обеспечении деятельности судов участвовали земства. Законодатель доверил им права выбора мировых судей, назначения последним денежного содержания, определения границ мировых участков и т.д.44 К слову, последней функцией изначально владело Министерство юстиции. Но процедура эта оказалась слишком громоздкой, к тому же обращения с просьбой об изменении границ и числа участков следовали так часто, что министерство решило передать это полномочие земским собраниям.
41 См.: Ефремова Н.Н. Указ. соч. С. 64-147; Захаров В.В. Суд и институт исполнения судебных решений по гражданским делам в Российской империи первой половины XIX столетия: законодательные основы и проблемы их практической реализации. М., 2010. С. 222-257; Министерство юстиции за сто лет. С. 110-287.
42 См.: Захаров В.В. Основные этапы реформирования российского суда. С. 426.
43 См.: Положение о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 г. // Сборник узаконений о крестьянских и судебных учреждениях, образованных по закону 12 июля 1889 г. Ч. I. СПб., 1901; Правила об устройстве судебной части и производстве судебных дел в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 г. // Правила об устройстве судебной части, о производстве судебных дел в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках и Временные правила о волостном суде. СПб, 1912.
44 См.: Учреждение судебных установлений. Ст. 44.
72
Таким образом, центром судебного управления в России во второй половине XIX - начале XX вв. по-прежнему являлось Министерство юстиции. Но ввиду того, что суды перестали рассматриваться частью администрации, ряд его полномочий был ограничен. Отчасти суды получили те функции судебного управления, которые непосредственно касались независимости судей.
III
После Октябрьской революции 1917 г. большевики, хоть и отрицали значение правовых инструментов, но были вынуждены сохранить юстицию. Естественно, они подвергли ее значительным преобразованиям. Юстиция больше не считалась принципиально важной областью государственного управления. Новая власть полагала, что при переходе к новому обществу право и обслуживающая его инфраструктура исчезнут. Суд нужен был ей как один из административных органов, скорее даже - как инструмент для решения политических задач. В таких условиях его правозащитные функции существенно ослабели. В судебной системе, как и в государстве в целом, стали использоваться преимущественно административно-командные методы работы.
Анализируя действовавшее советское законодательство и практику его применения, мы имеем возможность обобщенно выявить главные направления работы соответствующих органов по обеспечению требуемых для осуществления правосудия условий, а именно:
1) формирование судебных органов;
2) создание и поддержание необходимых условий для их деятельности (работа с кадрами судов, анализ и обобщение судебной практики, организация ведения судебной статистики, планирование работы в судах, организация профилактической работы судов, финансово -материальное обеспечение и снабжение судов нормативными материалами и литературой, и др.);
3) общий контроль за деятельностью судов (проверка организации их работы, отчетность судей перед избирателями или избравшими их органами)45.
Превалирование того или иного направления зависело от конкретных условий определенного периода времени, основных задач судебной системы РСФСР, приоритетных целей в области судебного управления.
На 1917-1922 гг. пришлось непрерывное, зачастую хаотичное реформирование юстиции. Полномочия по осуществлению судебного управления признавались за Народным комиссариатом юстиции (далее по тексту - НКЮ, наркомат юстиции), причем скорее на уровне политико-правовых практик, чем на законодательной основе. НКЮ вел общее руководство судами, производил ревизии, осуществлял инспектирование и
45 См.: Авдулин Р.С. Указ. соч. С. 86-118; Казаков А.И. Указ. соч. С. 5-15; Смыкалин А.С. Указ. соч. С. 4-14.
инструктирование судов, следил за обеспечением единства судебной политики. Первое время всю работу вел сам наркомат юстиции, а на местах -губернские комиссары юстиции. С 1918 г. началось образование системы региональных органов, в которую входили губернские отделы и уездные бюро юстиции. Также в судебном управлении заметную роль играли местные Советы депутатов и их исполнительные органы.
После завершения гражданской войны остро встала проблема восстановления народного хозяйства. Для поднятия экономики руководству страны пришлось спешно изыскивать финансовые ресурсы. Частично высвобождению средств должно было способствовать сокращение государственного аппарата, серьезно разросшегося в период военного коммунизма. Эта политика не могла пройти и мимо юстиции. Так, судебная реформа 1922 г. ввела новую судебную систему, состоявшую из народных судов, губернских судов и Верховного суда46. Значительно уменьшилась сеть военных и военно-транспортных трибуналов. Почти в это же время был преобразован НКЮ. Одиннадцать ранее существовавших отделов были заменены шестью: судоустройства и надзора, административно-финансовый, законодательных предположений и кодификации, прокуратуры, культов, издательский. Каждому из них были точно определены полномочия. Губернские отделы и уездные бюро юстиции был ликвидированы. Данная структура органов юстиции позволила так распределить функции судебного управления: в центре они закреплялись за НКЮ, а на местах перешли к губернским судам47. А.С. Смыкалин в своем исследовании установил, что по линии судебного управления образовалась следующая функциональная связь: НКЮ - губернский суд - народный суд48.
До 1925 г. вопросами судебного управления в наркомате юстиции занимался отдел судоустройства и надзора. Позже в центральном аппарате НКЮ был создан специальный отдел судебного управления, в состав которого входили два подотдела: инструкторско-ревизионный и государственного нотариата. Именно в его руках было сосредоточено руководство деятельностью губернских судов. Даже само название отдела свидетельствует, что работа отдела заключалась в проведении ревизий судов, выработке инструкций по итогам проверок и кассационной практики Верховного суда, сбор и обобщение статистической отчетности губернских судов.
В 1928 г. структура НКЮ была переустроена в очередной раз. ВЦИК и СНК РСФСР 30 января 1928 г. приняли Постановление «О порядке руководства судебными органами РСФСР», а 3 июня 1929 г. было издано
46 См.: Постановление ВЦИК от 11.11.1922 «О введении в действие Положения о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.» // СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902.
47 См.: Декрет ВЦИК от 01.02.1923 «Положение о Народном Комиссариате Юстиции» // СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120.
48 См.: Смыкалин А.С. Указ. соч. С. 10-11.
новое Положение о наркомате юстиции49. В этих документах нашла воплощение линия правительства на сокращение и упрощение системы государственного управления, продиктованная необходимостью снижения затрат на содержание аппарата. По этой причине управление судебными, следственными и прокурорскими органами было объединено в одной структуре, что, как потом оказалось, не принесло желаемых результатов50. В реализации функции судебного управления участвовал Верховный Суд РСФСР, который проводил ревизии и обследования не только краевых (областных), но и непосредственно народных судов. Основной упор делался на содержание работы судей, их учебу и переподготовку.
Функции судебного управления на местах в 1923-1929 гг. исполняли губернские суды. С этой целью в них формировались различные структурные подразделения. Изначально были созданы пленумы губернских судов, в ведении которых находились: принятие решений по вопросам определения границ и числа участков народного суда, перемещение народных судей в пределах губернии, отчетность народных судей, назначение ревизий народных судов, разработка наказов и инструкций по результатам проверок, возбуждение дисциплинарной ответственности в отношении народных судей, народных следователей и иных должностных лиц, подведомственных губернскому суду и др.51 Проведенное в 1926-1930 гг. деление страны на районы расширило границы судебных участков. Постоянные созывы пленумов губернских судов как органов судебного управления оказались невозможными. Для решения этой проблемы в структуре губернских судов были созданы президиумы, которым были переданы функции пленумов по судебному управлению. В ходе заседаний президиума рассматривались результаты ревизий работы судов, заслушивались отчеты судей, обсуждались инструкции, циркуляры и давались разъяснения по их применению.
Реализация всех перечисленных полномочий была невозможна без специального аппарата. Первоначально этой работой занималось инструкторско-ревизионное отделение административно-хозяйственного управления губернского суда. Его работники проводили проверки и ревизии в судах и другие организационные мероприятия по обеспечению деятельности судов. Материальным обеспечением деятельности судов ведал административно-финансовый отдел, входивший в состав губернского суда. Но, как показывают исследования, решить возложенные на них задачи они не
52
сумели52.
Следующим шагом в решении данной проблемы стало введение специального должностного лица - уполномоченного губернского суда на
49 См.: Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 03.06.1929 «Об утверждении Положения о Народном комиссариате юстиции РСФСР» // СУ РСФСР. 1929. № 41. Ст. 434.
50 См., например: Кожевников М.В. История советского суда (1917-1956 гг.). М., 1957. С. 260-262; Смыкалин А С. Указ. соч. С. 11-12.
51 См.: СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902.
52 См.: Смыкалин А С. Указ. соч. С. 17-19.
правах члена губернского суда по назначению пленума, ему вменялось проведение действий в области судебного управления в уезде (районе). В соответствии с нормами закона уполномоченный мог назначаться, как правило, из числа судей уезда. В его функции входила не только основная работа, но и распределение отпускаемых на уезд кредитов, командирование народных судей в комиссии по делам несовершеннолетних и в земельные комиссии, участие в комиссиях по составлению списков народных заседателей, созыв и председательство на уездных совещаниях работников юстиции для совместного обсуждения вопросов, связанных с применением действующих законов, обеспечение ознакомления судей с циркулярами НКЮ, Верховного суда РСФСР и губернского суда и др.53
С середины 1930-х гг. функции судебного управления стали все больше сосредотачиваться в руках наркомата юстиции и его территориальных подразделений. В июле 1936 г. НКЮ лишился полномочий по руководству прокуратурой. В 1937 г. произошло ограничение полномочий верховных судов союзных республик в части проведения ревизий судов. Принятым 16 августа 1938 г. Законом о судоустройстве из ведения Верховного Суда РСФСР и краевых (областных) судов были исключены функции судебного управления54. Президиумы и пленумы судов союзных республик, краевых и областных судов были отменены. Принятие таких решений было продиктовано завершением процесса районирования территории страны и переходом к краевому, областному ее делению. Соответственно губернские, а затем и окружные суды также были упразднены. Теперь в РСФСР сложилась следующая система судов: Верховный суд РСФСР - краевой (областной) суд - народный суд.
Настал черед следующего переустройства организационной модели судебного управления. Преобразования заключались в создании территориальных подразделений наркомата юстиции. НКЮ РСФСР по-прежнему оставался центральным органом судебного управления, однако теперь оно реализовывалось через его управления, создаваемые при краевых (областных) Советах депутатов55. НКЮ РСФСР непосредственно руководил краевыми (областными) судами, этим в его структуре занимались четыре отдела судебных учреждений. Народными судами наркомат управлял с помощью региональных управлений (отделов) юстиции. Данным подразделениям были переданы как организационные, так и контрольные функции, часть из них стала касаться процессуальной стороны деятельности судов. Так, под контроль теперь попадали: соблюдение сроков рассмотрения дел, разрешение жалоб и заявлений граждан, обращения к исполнению
53 См.: СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902.
54 Закон СССР от 16.08.1938 «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик» // Ведомости ВС СССР. 1938. № 11.
55 См.: Постановление СНК РСФСР от 01.06.1939 «Положение об управлениях Наркомюста РСФСР при краевых и областных Советах депутатов трудящихся» // СП РСФСР. 1939. № 8. Ст. 26; № 9. Ст. 30; 1940. № 13. Ст. 58.
76
приговоров и других судебных решений, порядок подготовки дел к слушанию, порядок учета и хранения судебных дел и вещественных доказательств и др. В 1940 г. были значительно расширены полномочия народных комиссаров союзных республик, они получили право самостоятельно применять к судьям такие меры дисциплинарного воздействия, как объявление замечания, выговора, и ставить вопрос об отозвании судьи с должности56.
К середине XX в. судебное управление находилось в руках органов исполнительной власти. Это лишь подчеркивает, что суд рассматривался как административный орган, а власти стремились усилить государственный контроль за судами. Впрочем, следует признать правоту исследователей, считающих, что предоставление судебным органам полномочий в области судебного управления и, как следствие, расширение их самостоятельности57 не соответствовало бы условиям изучаемого периода. Эти факторы, как и нехватка судейских кадров надлежащей квалифиции, легли в основу при формировании содержания судебного управления. Оно по-прежнему включало ревизии и проверки (обследования) судов, формулирование указаний и разъяснений по вопросам судебной практики, помощь по осуществлению судебной работы и т.д. От НКЮ исходили указания о порядке применения законодательства, формирования судебной практики. Что характерно, зачастую такие проверки проводили некомпетентные ревизоры, как правило, не имеющие опыта практической работы в судебных органах, что вызывало негативный отклик у судей .
Вторая половина 1950-х гг. была ознаменована серьезным пересмотром правовой системы СССР. Его составной частью стали реформы судоустройства и изменение процессуального законодательства. В 1957 г. было принято Положение о Верховном Суде РСФСР, которое значительно расширило функции областных судов. Теперь последние стали надзорными инстанциями. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе верховных судов союзных и автономных республик, краевых и областных судов были снова созданы президиумы, получившие полномочия по рассмотрению вступивших в законную силу приговоров и решений народных судов и кассационных определений коллегий данных судов. В состав Президиумов включались председатели суда, заместители председателя и два члена суда. В реальности это было воспринято как форма воздействия на нижестоящие суды, причем не только процессуального, но и организационного59. Такие выводы, по сути, имели достаточные основания. Позднее, в декабре 1962 г. Верховный Суд РСФСР направил краевым
56 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 28.
57 См.: Абдулин Р.С. Формирование и развитие судебного управления в России. С. 257268.
58 Там же.
59 См.: Кодинцев А.Я. Реорганизация судебной системы СССР в 1945-1957 гг. // История государства и права. 2011. № 21. С. 30-34.
(областным) судам рекомендацию принять меры к улучшению деятельности президиумов с призывом не ограничиваться лишь рассмотрением судебных дел, но и осуществлять организационное руководство всей деятельностью судебной системы60. Эти действия способствовали созданию иерархических механизмов управления, которые сегодня носят неформальное название «судебной вертикали». Параллельно с конца 1950-х гг. начинает рушиться доктрина народного суда. Пошло формирование суда профессионального. Фундаментом данного процесса послужил рост численности судей, получивших высшее образование61. Контроль за судебными органами со стороны Министерства юстиции РСФСР62 в этих условиях стал восприниматься как вмешательство в судебную деятельность, в независимость и самостоятельность. Велось активное обсуждение возможности передачи всех функций судебного управления Верховному Суду РСФСР, при условии, что за органами юстиции сохранятся лишь вопросы организационного обеспечения63. Один из участников дискуссии И.Д. Перлов предложил передать ряд функций судебного управления, таких, как ревизии и проверки судов, изучение и обобщение судебной практики и судебной статистики, дача указаний и разъяснений по вопросам судебной практики, из ведения министерств юстиции союзных республик в верховные суды союзных республик. Направления, связанные с организацией судебной системы, а именно: организацию выборов судов, установление их количества и дислокации, утверждение их структуры и штатов, финансирование судов, подготовку и воспитание кадров, обеспечение их помещениями и всем необходимым для нормальной деятельности и т.д. - он считал нужным оставить министерствам юстиции союзных республик64.
Предложения оказались вполне уместны, они соответствовали политике децентрализации государственного аппарата, начатой советским
60 См.: Постановление «О выполнении постановления Пленума Верховного Суда СССР от 14 мая 1962 г. № 7 «О задачах по устранению недостатков и дальнейшему улучшению деятельности судов по борьбе с преступностью» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1962. № 6. С. 8.
61 Волков В., Дмитриева А., Поздняков М., Титаев К. Российские судьи: социологическое исследование профессии. М., 2016. С. 64-65.
62 В 1946 г. Народный комиссариат юстиции РСФСР был переименован в Министерство юстиции РСФСР (см.: О преобразовании Совета народных комиссаров СССР в Совет министров СССР и Советов народных комиссаров союзных и автономных республик - в Советы министров союзных и автономных республик. // Ведомости Верховного совета СССР. 1946. № 10).
63 См., например: Бородин С.В., Грун А.Я. К вопросу о реформе судебного управления и следственного аппарата в СССР // Советское государство и право. 1957. № 7. С. 87-95; Карев Д.С. Некоторые вопросы законодательства об устройстве судов СССР и союзных республик // Советское государство и право. 1957. № 5. С. 95-101; Тарасенко Ф.Г. Вопросы организации и деятельности советских судов. М., 1958.
64 Перлов И.Д. До конца завершить реформу судебного управления в СССР // Советское государство и право. 1957. № 1. С. 13-26.
руководством с середины 1950-х гг.65 Сначала Верховный Суд РСФСР получил полномочия в сфере судебного управления66. Результатом преобразований стало упразднение Министерство юстиции РСФСР, закрепленное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 апреля 1963 г. Перечень функций Верховного Суда РСФСР теперь включал:
- руководство и контроль за деятельностью верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей, судов национальных округов и районных (городских) народных судов;
- подбор и воспитание судебных кадров;
- ведение судебной статистики;
- общее руководство государственными нотариальными конторами67.
Что касается руководства судами на местах, то оно велось Верховным
Судом РСФСР через краевые (областные) суды, где роль ведущих органов судебного управления вернулась к президиумам68. Последним приходилось рассматривать и утверждать планы работы судов, обобщать судебную практику, проверять работу судов по рассмотрению жалоб, вести кадровую работу, обсуждать материалы проверок и ревизий, данные судебной статистики и состояния судимости. Перед Президиумами отчитывались председатели нижестоящих судов и судьи как по вопросам отправления правосудия, так и по организации работы суда в целом. После их обсуждения Президиумами на свет рождались постановления, содержащие оценку деятельности нижестоящего суда (или судов) по различным аспектам судебного управления, а также конкретные рекомендации по устранению выявленных недостатков69. Председателям краевых (областных) судов постоянно доводилась позиция Верховного Суда РСФСР о необходимости принимать личное участие в проверках и ревизиях народных судов, тем самым оказывая судам практическую помощь.
65 См. подробнее: Административные реформы в России. С. 413-510.
66 См.: Указ Президиума ВС СССР от 04.08.1956 «О расширении прав краевых, областных судов и упразднении управлений министерств юстиции союзных республик при краевых, областных Советах депутатов трудящихся» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 16. Ст. 356.
67 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1963. № 15. Ст.289.
68 См.: Указ Президиума ВС СССР от 04.08.1956 «О расширении прав краевых, областных судов и упразднении управлений министерств юстиции союзных республик при краевых, областных Советах депутатов трудящихся» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 16. Ст. 356; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Закон о судоустройстве РСФСР» от 20.02.1964 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 8. Ст. 81.
69 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР № 21/2 от 27.02.1964 «О состоянии работы Президиума Верховного Суда РСФСР, президиумов верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов и задачах по усилению судебного надзора, руководства и контроля за деятельностью судебных органов» // Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1964. № 5. С. 5-6.
Фактически главная роль в судебном управлении перешла к члену краевого (областного) и приравненного к ним суда. Эти должностные лица закреплялись за народными судами по зональному принципу в качестве кураторов. Ревизоры отделов юстиции по большому счету утомляли судей своим «непрофессиональным» кураторством. В судейском корпусе зрели надежды на повышение профессиональной грамотности кураторов. Эти ожидания вылились в значительный объем обязанностей члена краевого (областного) суда. Последний должен был знать судебную практику «подопечного» ему суда, понимать уровень качества рассмотрения судебных дел, уметь анализировать причины судебных ошибок, при необходимости предоставлять судьям практическую помощь, всесторонне изучать их политические, деловые и личные качества. Также в обязанности члена краевого (областного) суда входило чтение лекций народным судьям, организация приема граждан в суде и на предприятиях. Они же были уполномочены проверять общую организацию работы суда, исполнение судебных решений, состояние делопроизводства и др. 70
Народным судьям довольно часто приходилось повышать квалификацию на «кустовых совещаниях-семинарах», которые в тот период также являлись одной из организационных форм судебного управления. Распространено было прохождение народными судьями производственной практики (стажировки) в краевом (областном) или приравненном им суде71.
Как бы то ни было, перехода к модели внутрисистемного судебного управления в данный период не случилось. Решение широкого круга задач судебного управления, при этом немаловажных, входило в компетенцию других органов власти. Так, например, обязанности по материально-техническому обеспечению судов, подбору кадров на должности судей и работников аппарата, организации выборов судей и ряд других принадлежали местным Советам. При этом от решения таких вопросов, как финансирование и материально-техническое снабжение народных судов, контроль за состоянием служебных зданий народных судов, организация своевременного проведения их текущего и капитального ремонта и т.п. не освобождались и председатели судов.72 Таким образом, едва зарождавшаяся самостоятельность судов практически нивелировалась тем, что главное слово в материальном обеспечении судов принадлежало Советам и их исполнительным комитетам.
70 Подробнее см., например: Гурбатов Н. Организация работы областного суда // Советская юстиция. 1970. № 9. С. 23-24; Соловьев А. Ревизионная деятельность областного суда // Советская юстиция. 1962. № 22. С. 5-8; Формы и методы руководства деятельностью народных судов // Советская юстиция. 1964. № 6. С. 1-3; Шведова З. Работа областного суда по руководству народными судами // Советская юстиция. 1964. № 17. С.
6-8.
71 См.: Абдулин Р.С. Указ. соч. С. 313.
72 Там же. С. 313-314.
Следующее реформирование судебного управления состоялось в 1970 г. и велось «под флагом» дальнейшей централизации государственного управления и перехода к отраслевому принципу его организации. В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов» от 30 июня 1970 г.73 речь шла о необходимости восстановления в СССР органов юстиции. Уже 31 августа 1970 г. было воссоздано Министерство юстиции СССР, а за два последующих года - Министерство юстиции РСФСР и его территориальные подразделения. Последним вернули полномочия по судебному управлению формально в виде «организационного руководства судами», тогда как по содержанию оно почти не отличалось от предыдущего типа судебного управления74. Теперь организация судебной деятельности, контроль, подбор и расстановка кадров, проведение проверок и ревизий судов, организационное, финансовое и материальное обеспечение судебной системы переходили в сферу деятельности органов юстиции. Организационным центром новой модели судебного управления стали Министерство юстиции РСФСР, которое управляло краевыми, областными и соответствующими им судами, и министерства юстиции автономных республик и отделы юстиции исполкомов краевых, областных, городских Советов народных депутатов, в зону ответственности которых входили районные (городские) народные суды.
Принятый в июле 1981 г. Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», окончательно зафиксировал рассмотренную модель судебного управления75. Министерству юстиции РСФСР, министерствам юстиции автономных республик, отделам юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов принадлежали следующие полномочия: разработка предложений по вопросам организации судов, проведение выборов судей и народных заседателей; руководство работой с кадрами судов, проверка организации работы и деятельности судов, изучение и обобщение судебной практики, координация перечисленных направлений деятельности соответственно с Верховным судом РСФСР, верховными судами автономных республик, краевыми, областными, городскими судами, судами автономных областей и автономных округов, организация работы по ведению судебной статистики. Председатели краевых, областных, городских и иных судов областного
73 См.: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 30.07.1970 № 634 «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов» // СПС «КонсультантПлюс».
74 Закон СССР от 10 декабря 1970 г. № 565-УШ «Об утверждении Указов ПВС СССР об образовании и преобразовании некоторых органов государственного управления и о внесении соответствующих дополнений в статьи 70 и 78 Конституции (Основного Закона) СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 50. Ст. 567; Постановление Совета Министров РСФСР от 21.06.1972 № 378 «Об утверждении Положения о Министерстве юстиции РСФСР» // СП РСФСР. 1972. № 16. Ст.99.
75 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976.
81
уровня должны были отчитываться перед соответствующим Советом народных депутатов и докладывать ему о деятельности суда.
Необходимо особо выделить такое нововведение как установление весьма строгих требований к органам юстиции, призванных не допускать ограничения принципа независимости судей и подчинения их только закону, который был прописан в Конституции СССР 1977 г.76 и соответственно в Конституции РСФСР 1978 г.77 Вероятно, оно было продиктовано намерением отказаться от такого понимания судебного управления, которое позволяло активное вмешательство в отправление правосудия, а не было ограничено только обеспечением деятельности судов со стороны административных органов. Видимо, в обществе назрела такая необходимость, как минимум среди судей. Корпус профессиональных судей, сформировавшийся в стране к данному периоду времени, вполне понимал необходимость обеспечения самостоятельности судов и нуждался в ее закреплении на институциональном уровне. К сожалению, в реальности эти столь важные требования, как правило, не исполнялись. Корни фактического положения дел лежали в стойкости основанных большевиками традиций, вездесущем партийном контроле, особенностях финансирования судов. Большие возможности давления на судей создавались также из-за неудачной структуры полномочий органов юстиции. Тем не менее, это был опыт хотя и ограниченного, но внутрисистемного судебного управления, не прошедший бесследно.
В конце 1980-х гг. начались реальные изменения. В ходе подготовки Закона СССР «О статусе судей в СССР»78 широко распространилась мысль, что обеспечить независимость судебной власти возможно только при условии закрепления полномочий по управлению судами за самими судами. По этой причине в Российской Федерации нашла воплощение такая модель внутрисистемного судебного управления, при которой соответствующие полномочия поделены между Верховным Судом, действующим при нем Судебным департаментом и органами судейского сообщества79. По мнению
76 См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
77 Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
78 См.: Закон СССР от 04.08.1989 «О статусе судей в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. № 9. Ст. 223.
79 См., например: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О
судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1.
Ст. 1; Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 11. Ст. 1022; Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 223; Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ «О судах общей
82
приверженцев институциональной теории, на сегодняшний день это, скорее всего, единственно возможный способ выбраться «из колеи»80 и разграничить организационное обеспечение судов и отправление правосудия.
IV
Изучая опыт развития отечественной судебной системы, мы отмечаем, что с выделением правосудия в отдельную отрасль общественной жизни сразу же возникает необходимость в соответствующей инфраструктуре. Самостоятельным сегментом последней становились органы, обеспечивавшие надлежащие условия для качественной работы судов. Как структура данных органов, так и формы и содержание их деятельности менялись в зависимости от исторического контекста. Самое значительное влияние на становление и развитие судебного управления в России оказали два основных фактора, а именно, место суда в системе государственных органов и качество корпуса судей.
Возникновение судебного управления пришлось на начало XVIII в., но его относительно четкое формирование произошло лишь начале XIX в., после учреждения Министерства юстиции. В России оказалась приемлемой такая модель судебного управления, при которой в его фундаменте стоял сторонний по отношению к судебной системе исполнительный орган. Такая ситуация была совершенно логичной и в полной мере отвечала сложившимся в тот период условиям. Пожалуй, можно даже утверждать, что именно Министерство юстиции максимально эффективно решило возложенные на него задачи, что вряд ли смог бы сделать какой -то другой орган. Отчасти близкие к судебному управлению полномочия можно наблюдать в компетенции иных органов власти, например, Правительствующего Сената или Комитета министров. Однако данные исключения не затрагивали ключевых содержательных черт действовавшей модели судебного управления.
Сущность последнего также характеризовалась определенным динамизмом. До середины XIX в. в ведение Министерства юстиции входило как проведение мероприятий по созданию условий для отправления правосудия, что требовало решения кадровых, финансовых, материальных и иных вопросов; так и осуществление общего контроля за работой судов, что включало ревизии и иные проверки судов, а также руководство судебной практикой. Причины такого положения дел кроются в том, в первой половине XIX в. правосудие мало чем отличалось от обычного бюрократического производства, поскольку суд являлся еще частью
юрисдикции в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 898.
80 См., например: Аузан А. Экономика всего. Как институты определяют нашу жизнь. М., 2014. С. 57-101.
администрации. Кроме того, в тот период еще не существовало профессионального судейского корпуса, и это особенно важно.
Изменение описанной ситуации, произошедшее в результате судебной реформы 1864 г., привело к необходимости коррекции как внешних, так и внутренних характеристик существовавшей модели судебного управления. Существенных перемен не случилось. Можно даже говорить об увеличении объема возможностей у Министерства юстиции в исследуемой области. Вместе с тем, переход к профессиональному правосудию и признание независимости судей привели к необходимости обновления способов и методов судебного управления. Особенно это касалось контроля за судьями, который теперь в значительной степени сосредотачивался в руках вышестоящих судебных инстанций. Таким путем удалось достичь определенного равновесия: функция обеспечения судов сохранялась за Министерством юстиции, а функция контроля была возложена на суды. Подобное распределение позволило судам сконцентрировать усилия на осуществлении правосудия и не отрываться на выполнение работы по судебному управлению. При этом они продолжали «числиться»81 по ведомству Министерства юстиции. Эта модель судебного управления оказалась вполне эффективной и жизнеспособной, просуществовав полвека.
Пришедшие к власти большевики подвергли систему юстиции решительному пересмотру. Руководствуясь идеями революции, они пошли по пути упрощения всех областей государственного управления, что, применительно к изучаемой сфере, отбросило судебное управление ко временам его зарождения. Полномочия созданного ими наркомата юстиции и его местных органов охватывали организационное руководство судами, которое фактически представляло собой не только обеспечение надлежащих условий для работы судов, но и контроль за отправлением правосудия, в том числе руководство судебной практикой. К тому же в руках наркомата был сконцентрирован внушительный арсенал средств для реализации своей политики. Отвергая принцип независимости судей, большевики твердо стояли на позиции установления всемерного контроля за судами.
С течением времени жизнь вносила свои коррективы, и советская система не могла оставаться неизменной. В хронологии развития судебного управления в советское время можно выделить два периода. Первый - с 1917 г. до середины XX в. - характеризовался жесткой сопряженностью судов с административной системой. Спектр полномочий наркомата юстиции в сфере судебного управления давал ему возможность оказывать воздействие на процесс отправления правосудия судами любого уровня. Ряд функций судебного управления исполняли сами суды, однако они, по сути, рассматривались как территориальные подразделения наркомата юстиции, поэтому передача им таких полномочий ни в коей мере не делала их
81 См., например: Календарь и памятная книжка Курской губернии на 1888 г. Курск, 1883. С. 27; То же на 1894 г. Курск, 1894. С. 32; Адрес-календарь Курской губернии на 1909 год. Курск, 1909. С. 57.
самостоятельнее. Более вероятно, что такая ситуация складывалась как результат попыток оптимизации государственного аппарата. Второй период распространяется на вторую половину XX в. Его основным содержанием стали поиск и попытки внедрения новых форм и способов судебного управления, вылившиеся в переход к принципу «организационного руководства». Теоретически оно заключалось в невмешательстве в судопроизводство. Органы юстиции, согласно новым веяниям, должны были заниматься исключительно решением организационных вопросов деятельности судов, а судебная практика должна была стать прерогативой судов. Однако несмотря на назревшую потребность, в ожидаемом виде такую модель реализовать не удалось.
В целом советскому периоду была присуща модель внешнего судебного управления. В рамках очередных преобразований государственного аппарата можно выделить довольно незначительный промежуток времени, когда вместо внешней модели использовалось внутрисистемное управление судами. Впрочем, отечественных правил это нисколько не нарушило, поскольку задачи прекратить излишнее вмешательство в процесс судопроизводства со стороны исполнительных органов не ставилось, таким образом лишь делались попытки оптимизировать государственную структуру. К мысли о необходимости обеспечить реальную независимость судов общество пришло лишь в конце XX в., вероятно, после изучения американского опыта. Именно тогда многолетнюю традицию удалось сломать, произошел переход к внутрисистемной модели судебного управления, которое стало прерогативой самих судов или же находилось под контролем судей, что рассматривалось в качестве гарантии независимости судебной власти.
Библиографический список
1. Абдулин Р.С. Судебное управление в Российской Федерации (1917-1990 гг.). М.,
2014.
2. Абдулин Р.С. Формирование и развитие судебного управления в России (февраль 1917 - январь 1998 гг.): Дис. ... д.ю.н. М., 2015.
3. Административные реформы в России: история и современность. М., 2006.
4. Аузан А. Экономика всего. Как институты определяют нашу жизнь. М., 2014.
5. Бородин С.В., Грун А.Я. К вопросу о реформе судебного управления и следственного аппарата в СССР // Советское государство и право. 1957. № 7. С. 87-95.
6. Волков В., Дмитриева А., Поздняков М., Титаев К. Российские судьи: социологическое исследование профессии. М., 2016.
7. Гурбатов Н. Организация работы областного суда // Советская юстиция. 1970. № 9. С. 23-24.
8. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи. 1802-1917 гг. М.,
1983.
9. Ефремова Н.Н. Развитие судебного управления в России (первая половина XIX в.) // Государство и право. 2010. № 7. С. 84-89.
10. Захаров В.В. Основные этапы реформирования российского суда и института исполнения судебных решений в сфере частного права в 1832-1917 гг. (историко-правовое исследование): Дис. . д.ю.н. М., 2009.
11. Захаров В.В. Суд и институт исполнения судебных решений по гражданским делам в Российской империи первой половины XIX столетия: законодательные основы и проблемы их практической реализации. М., 2010.
12. Захаров В.В., Ильина Т.Н. Сенат в структуре судебной системы России первой половины XIX века // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2016. № 16. С. 38-52.
13. Ильина Т.Н. Полномочия Сената как высшей судебной инстанции в России во второй половине XIX века // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2016. № 17. С. 76-84.
14. Казаков А.И. Органы судебного управления РСФСР в период с 1930 по 1970 год: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984.
15. Карев Д.С. Некоторые вопросы законодательства об устройстве судов СССР и союзных республик // Советское государство и право. 1957. № 5. С. 95-101.
16. Кодинцев А.Я. Реорганизация судебной системы СССР в 1945-1957 гг. // История государства и права. 2011. № 21. С. 30-34.
17. Кожевников М.В. История советского суда (1917-1956 гг.). М., 1957.
18. Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. М., 1902.
19. Нолькен А.М. Судебная реформа 1864 года и Первый департамент Правительствующего сената // Журнал Министерства юстиции. 1905. № 2. С. 110-142.
20. Перлов И.Д. До конца завершить реформу судебного управления в СССР // Советское государство и право. 1957. № 1. С. 13-26.
21. Развитие русского права во второй половине XIX - начале ХХ века. М., 1997.
22. Серов Д О. Судебная реформа Петра I. М., 2010.
23. Серов Д.О. Судебное управление в России: становление и организационные модели // Администратор суда. 2011. № 2. С. 19-23.
24. Смыкалин А.С. Органы судебного управления РСФСР в период с 1922-1929 годы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1981.
25. Соломон П. Советская юстиция при Сталине. М., 1998.
26. Соловьев А. Ревизионная деятельность областного суда // Советская юстиция. 1962. № 22. С. 5-8.
27. Стаматов, П. Право судебных палат по департаментам проявлять надзор по 250 ст. Учр. суд. уст. // Журнал Министерства юстиции. 1896. № 5. С. 207-216.
28. Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003.
29. Судебные уставы 20 ноября 1864 года за пятьдесят лет: в 2 т. Т. 1. Пг., 1914.
30. Тарасенко Ф.Г. Вопросы организации и деятельности советских судов. М.,
1958.
31 . Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Пете Великом и его ближайших преемниках. СПб., 1911.
32. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства в 2-х т. Т. I. СПб., 1996.
33. Шавров А.В. Сенат в системе юридических учреждений Российской империи, 1861 - 1904 гг.: Автореф. дис. к. ю. н. М.,1987.
34. Шведова З. Работа областного суда по руководству народными судами // Советская юстиция. 1964. № 17. С. 6-8.
35. Цвайгерт, К., Кётц, Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права: В 2-х тт. Т. 1. Основы. М., 1998.
