CC BY
63
Проблемы Старого света
DOI: 10.23932/2542-0240-2019-12-2-181-196
Эволюция субрегиональных объединений внутри ЕС (на примере Вишеградской группы)
Татьяна Вадимовна ЗВЕРЕВА
доктор политических наук, профессор, Департамент международных отношений
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 119017, ул. Малая Ордынка, д. 17, Москва, Российская Федерация; руководитель, Центр евроатлантических исследований и международной безопасности
Институт актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России, 107078, Большой Козловский пер., д. 4, стр. 1, Москва, Российская Федерация
E-mail: tatyanazvereva@yandex.ru ORCID: 0000-0003-1863-8021
ЦИТИРОВАНИЕ: Зверева Т.В. (2019) Эволюция субрегиональных объединений внутри ЕС (на примере Вишеградской группы) // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. Т. 12. № 2. С. 181-196. DOI: 10.23932/2542-0240-2019-12-2-181-196
Статья поступила в редакцию 29.12.2018.
АННОТАЦИЯ. В статье проанализирована деятельность Вишеградской группы (V-4), выявлены ее основные направления, в том числе подходы Четверки к реформированию ЕС, к вопросам общей обороны и безопасности, к миграционному кризису, брекзиту, отношениям с Россией, Восточному партнерству. Проведено их сравнение с политикой ЕС. Рассмотрены основные сценарии развития Вишеградской группы, приведены экспертные мнения по этому вопросу. Хотя V-4 была создана под эгидой ЕС для евроинтеграции входящих в нее стран, после вступления в Союз Четверка не только не прекратила свое сотрудничество, но, наоборот, его активизировала, стремясь утвердиться в новом стату-
се и усилить свое влияние на выработку общего курса европейского интеграционного объединения. Первоначально одним из важных направлений деятельности группы стало продвижение Восточного партнерства, что вписывалось в политику ЕС, однако обострение миграционных проблем в 2015 г. заставило више-градцев сформулировать собственную повестку. В целом подходы Четверки по ряду проблем отличаются определенной спецификой и не во всем совпадают с позициями, продвигаемыми Евросоюзом. Налицо - стремление группы громче заявить о своих интересах. Для Евросоюза позиция вишеградцев по миграционной повестке стала определенным вызовом. Анализ экспертных оценок перспектив
развития группы показал большой разброс мнений - от оптимистического до пессимистического сценариев: одни полагают, что сотрудничество в рамках группы будет укрепляться, другие считают вероятным ее полное размывание в рамках ЕС. В статье сделан общий вывод о том, что, с одной стороны, Више-градская группа демонстрирует стремление укреплять свои позиции в ЕС и голос У-4 звучит все более отчетливо, однако, с другой стороны, неправильно было бы переоценивать значение «више-градской фронды»: дальнейшему усилению самостоятельности Четверки препятствует сохранение внутренних разногласий в группе, а также высокая степень общей зависимости стран - членов У-4 от Евросоюза.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: ЕС, Вишеград-ская группа, трансформация Евросоюза, брекзит, миграционный кризис, Восточное партнерство
Развитие Европейского Союза на протяжении более чем 60-летнего периода наполнено поисками компромиссов и преодолением разногласий между государствами, входящими в его состав, а сам европейский интеграционный процесс, по словам видного французского эксперта Н. Гнезо-то, характеризуется недоговоренностями и «конструктивными двусмысленностями» [Опе$оПо 2005]. Большую часть из них удавалось успешно разрешать, тогда как другие сохраняются на протяжении длительного времени. Пожалуй, важнейшее среди неразрешенных, а возможно, и вовсе неразрешимых - противоречие наднационального и национального в ЕС. Как подчеркивает академик Н.П. Шмелев, «изначальная сложность интеграции состоит в том, что государство выступает в одном лице как субъект и как объект этого процесса. Чтобы интегра-
ция продвигалась, действие государства должно быть сильнее его же противодействия, что означает добровольный и часто болезненный отказ от святая святых - власти и ее прерогатив в ряде сфер». Вместе с тем, как отмечает Шмелев, «креативное саморазрушение государства в пользу интеграции имеет свои пределы, за которыми государство как стимулятор, или субъект интеграции наталкивается на неуступчивость его как объекта, или тормоза интеграции» [Шмелев, Федоров 2012]. Об этом явлении говорит и Е.П. Бажанов, подчеркивая, что «сохраняются факторы, которые тормозят и будут тормозить интеграцию Старого Света. Наиболее очевидный - наличие мощных институтов национальных государств. Правительства, парламенты, судебные органы, вооруженные силы, спецслужбы обуреваемы инстинктом самосохранения и зациклены на отстаивании суверенитета своего государства» [Бажанов Е.П., Бажанова Н.Е. 2010].
В современных условиях, когда Евросоюз сталкивается с вызовами миграционного кризиса, брекзита и повсеместного роста популистских антиевропейских настроений, дихотомия наднационального и национального обретает особое звучание. Указанная проблема, окрашивая всю историю ЕС, проявляется в самых разных сферах, включая региональную политику. С одной стороны, выстраивая субрегиональные связи, Евросоюз продвигает наднациональную повестку, но, с другой стороны, участвуя в региональных проектах и объединяясь в субрегиональные группы, государства - члены Союза преследуют собственные цели и реализуют свои национальные интересы, что порой приводит к неожиданным результатам, противоречащим общему курсу ЕС.
Вишеградская группа (У-4) - самое политически активное из всех субре-
гиональных межгосударственных объединений в ЕС - была сформирована еще до распада СССР для того, чтобы способствовать включению Польши, Венгрии и Чехословакии в состав Европейского Союза. Именно эта цель заявлена в качестве основной в Вишеград-ской Декларации, подписанной в феврале 1991 г. Немаловажно при этом, что в Декларации присутствует отсылка к национальным интересам стран -участниц группы. После раздела в 1993 г. Чехословакии на две части (Чехию и Словакию) число членов Више-градской группы соответственно увеличилось до четырех. В 2004 г. все страны У-4 вступили в Евросоюз. По итогам реализации основной открыто заявленной цели - евроинтеграции -группа не распалась, а, наоборот, продолжает развиваться, находясь в поиске новых форм деятельности для отстаивания своих интересов как в рамках ЕС, так и на международной арене.
Сегодня Вишеградская группа представляет собой неформальное субрегиональное межгосударственное объединение, регулярно формулирующее свою собственную политическую линию по тем или иным актуальным европейским проблемам. Как правило, группа собирается накануне каждого крупного европейского саммита для согласования общей позиции. Нельзя не заметить, что позиция Четверки не во всем и не всегда полностью совпадает с точкой зрения ЕС, хотя само объединение - креатура Евросоюза. Если по одним вопросам У-4 проявляет лояльность по отношению к Брюсселю и стремится с большим или меньшим энтузиазмом реализовать общую линию Евросоюза, то по другим - имеет собственное мнение, не совпадающее с подходами руководства ЕС и крупнейших стран Союза. При этом внутри группы нет полного единства по многим современным проблемам.
Рассмотрим подробнее подходы V-4, которые, как правило, формулируются в отдельных заявлениях.
Определенный интерес представляет точка зрения Четверки на проблемы будущего развития Европейского Союза. С одной стороны, освещая эту тему, Четверка неизменно акцентирует свою приверженность «европейской идее и европейским ценностям» и намерение твердо следовать основополагающим договорам ЕС. Встречаются отсылки к эпохе «объединения Европы» на рубеже 1980-1990-х гг., что призвано подчеркнуть преемственность курса V-4 в отношении «европейского выбора».
С другой стороны, ряд заявлений свидетельствуют о том, что в недрах «новых» государств - членов ЕС сохраняются серьезные опасения насчет возможного ущемления их прав. Особенно четко это проявилось после решения Великобритании о брекзите и объявления Ж.-К. Юнкером в марте 2017 г. сценариев развития ЕС. В заявлениях Вишеградской группы отмечается необходимость сбалансированно подходить к реформированию ЕС, избегая фрагментации и укрепляя единство Союза. Отвергается любое деление на разные группы стран внутри Евросоюза: «Мы не согласны на разделение Евросоюза и никогда на это не согласимся, так как это — путь к ослаблению Союза» [Official Statements and Communiqués 2018].
Немаловажно, что Четверка выступает против прорывных инициатив в развитии интеграции, направленных на передачу новых полномочий на уровень ЕС и поддерживающих тенденцию к федерализации. Страны Четверки полагают, что ускоренное движение в этом направлении может повлечь за собой усиление дезинтеграционных тенденций в ЕС: «федерализация ведет к дезинтеграции» [Weber 2018]. С точки зрения V-4, необходимо не столько
двигаться вперед, сколько сосредоточиться на сохранении достижений интеграции, в том числе на восстановлении Шенгенских соглашений и усилении эффективного контроля над внешними границами. Наконец, для укрепления демократической легитимности группа призывает активизировать роль национальных парламентов [Official Statements and Communiqués 2018].
Негативным остается отношение V-4 и непосредственно к самой концепции разноскоростного развития ЕС, к которой склоняются Еврокомиссия и лидеры франко-германского тандема. В июне 2017 г. министры экономического развития Вишеградской четверки, а также Болгарии, Румынии, Хорватии и Словении в Варшаве подписали так называемую Бельведерскую декларацию, в которой резко высказались против проекта «Европы двух скоростей»: по их мнению, такая политика значительно ослабит общий рынок и ЕС в целом. В заявлении V-4 о будущем Евросоюза особо отмечено, что европейские институты должны действовать одинаково по отношению ко всем государствам-членам на основе соблюдения договоров [Official Statements and Communiqués 2018].
В преддверии выборов в Европар-ламент страны V-4 выступили против предложения французского президента Э. Макрона об избрании части Евро-парламента не по национальным, а по общеевропейским избирательным спискам, хотя и согласились с идеей сократить число европарламентариев. Више-градская группа фактически находится в оппозиции к другой инициативе, продвигаемой Францией, - о необходимости дальнейшей налоговой гармонизации в ЕС и особенно в еврозоне [Зверева 2018].
Иначе говоря, страны V-4 критикуют ряд аспектов программы реформирования ЕС, продвигаемой Еврокомис-
сией и странами-тяжеловесами. При этом Четверка пока не предлагает собственного проекта будущего развития Союза и в целом не ставит под вопрос свой «европейский выбор».
Заявления V-4 по безопасности свидетельствуют об определенной специфике подходов стран Вишеградской группы к этим вопросам. С одной стороны, V-4 поддерживает сотрудничество между странами ЕС в этой сфере (PЕSCO), полагая, что Евросоюз должен играть активную роль на международной арене. Заявляется о намерении «повысить уровень сотрудничества в сфере обороны и безопасности в рамках Четверки и к 2019 г. завершить формирование Боевой группы ЕС - Ви-шеградская группа» [Official Statements and Communiqués 2018].
С другой стороны, в заявлениях V-4 особо подчеркнута роль США и НАТО в обеспечении безопасности европейского континента. Подтверждена необходимость выполнения решений Варшавского саммита НАТО, включая укрепление восточного фланга блока. Приветствуется развертывание натовских войск в странах Балтии на ротационной основе. Подчеркнута особая роль, которую будут играть в этом регионе воинские подразделения стран V-4. Начато развертывание сил Чехии в Литве, а также в Балтийском регионе - воинских подразделений Словакии, Венгрии и Польши. Декларирована необходимость дальнейшего усиления военного присутствия V-4 в балтийских государствах и подготовки соответствующих предложений. Отмечается также, что «недавнее развертывание американской бригады в Польше важно для обеспечения безопасности всего региона и укрепления трансатлантических связей. Учения, проводимые совместно с американской бригадой, усиливают сотрудничество между вооруженными силами V-4». Привет-
ствуется активность НАТО и на южных рубежах [Official Statements and Communiqués 2018].
Таким образом, в том, что касается обороны и безопасности, Четверка продолжает ориентироваться главным образом на США и НАТО, хотя и не отрицает необходимости развития сотрудничества в этой сфере в рамках ЕС. Этот подход несколько отличается от линии Брюсселя на формирование собственных военных структур, которая была акцентирована в последнее время в ответ на брекзит и приход к власти в США Д. Трампа.
Анализ заявлений Вишеградской четверки показывает, что государства V-4 стремятся консолидированно выступать, выстраивая диалог с внешними партнерами. Группа стремится нарастить свою дипломатическую активность. Особенность позиции Четверки - лоббирование принятия в ЕС стран Западных Балкан (Черногории, Сербии, Македонии, Албании, Боснии и Герцеговины, непризнанной республики Косово), что, по-видимому, должно укрепить позиции стран V-4 в Евросоюзе. При этом особо подчеркивается, что вступление в НАТО - обязательное условие евроинтеграции Западных Балкан [«Вышеградская группа» приняла декларацию о расширении ЕС 2016].
В 2015 г. начато налаживание особых связей между странами Четверки и Австрией. Как подчеркивает Л. Ши-шелина из Института Европы РАН, в 2015 г. V-4 обзавелась «спутником» в лице этой страны. После встречи премьеров Австрии, Словакии и Чехии в чешском Славкове-у-Брна (известном нам как Аустерлиц) образовался Слав-ковский треугольник, и три страны регулярно встречаются в этом формате [Интервью Любови Шишелиной 2018].
В 2016 г. поднималась идея непосредственного включения Австрии в
состав Вишеградской группы. Об этом, в частности, в сентябре 2016 г. заявлял лидер австрийской оппозиционной Партии свободы Х.-К. Штрахе, отмечая, что странам Центральной Европы необходимо усилить свой голос в ЕС и создать своего рода «союз внутри союза». Хотя против этой идеи уже на следующий день категорически высказался чешский премьер Б. Соботка [В Австрии заявили 2016], отказ расширить ряды V-4 не противоречит сотрудничеству стран группы с Австрией, а также с другими соседними странами по животрепещущим вопросам. Выделим Совместную декларацию министров иностранных дел Вишеград-ской группы, Австрии, Хорватии и Словении, опубликованную в июле 2017 г. и затрагивавшую все текущие вопросы европейской политики [Joint Statement of the Ministers of Foreign Affairs of the Visegrad Group, Austria, Croatia and Slovenia 2017].
Характеризуя деятельность Више-градской группы, отметим усиление ее активности в ближневосточном регионе, продиктованное остротой миграционной проблемы. В июле 2017 г. состоялись первые саммиты V-4 - Египет и V-4 - Израиль [Joint Statement on the Occasion of the Annual Summit of the Prime Ministers of the Visegrad Group and the Prime Minister of the State of Israel Benjamin Netanyahu 2017]. Нельзя не отметить и намерение Вишеградской группы сказать свое слово и в сотрудничестве между ЕС и Китаем по развитию транспортных магистралей между Европой и Азией в соответствии с китайской мегапрограммой «Один пояс, один путь» [Joint Statement on the Eastern Partnership of the Foreign Ministers of the Visegrad Group 2017].
По вопросам отношений с Россией V-4 склонна солидаризироваться с так называемым «коллективным Западом», занимая известную позицию по
Крыму и санкциям, выступая за восстановление территориальной целостности Украины и требуя полного выполнения Минских соглашений. Четверка поддерживает деятельность специальной мониторинговой Миссии ОБСЕ и осуждает препятствия, якобы чинимые ей на Украине [Joint Statement of the Ministers of Foreign Affairs of the Visegrad Group, Austria, Croatia and Slovenia 2017]. В отдельных случаях критика в адрес российской политики носит более яростный характер, чем замечания в адрес Москвы, звучащие из столиц стран - лидеров ЕС. Большую роль здесь играет ориентация некоторых стран Четверки на преимущественное сотрудничество с США, Великобританией и НАТО. Нельзя исключать, что некоторому снижению градуса антироссийской риторики V-4 может способствовать брекзит. Немаловажно также, что внутри этой неформальной группы нет единства по указанной теме, что мешает ей четко формулировать общую позицию. Активной антироссийской риторике Польши противостоит более сбалансированная точка зрения Венгрии, и в целом страны V-4 заинтересованы в развитии торгово-экономических отношений с Россией, уделяя особое внимание энергетическому диалогу.
В центре внимания группы традиционно находятся все вопросы, связанные с продвижением европейской программы «Восточное партнерство» [Зверева 2012], что в определенной степени является для нее своеобразным raison d'etre и во многом оправдывает ее существование в глазах Брюсселя. Инициатива на этом поле принадлежала Польше, которая, претендуя на лидерство в группе, стремилась вовлечь другие страны V-4 в этот процесс [Офице-ров-Бельский 2015]. Сегодня Вишеград-ская группа твердо поддерживает Восточное партнерство в качестве состав-
ной части Политики соседства, отмечая, что это - «ключевой фактор стабильности и экономического прогресса в регионе». С точки зрения Четверки, заинтересованным странам должна быть предоставлена европейская перспектива и одновременно необходимо выработать долгосрочную повестку ЕС для Восточного партнерства. Страны V-4 подтверждают курс на выполнение соглашения Евросоюза о свободной торговле с Грузией, Молдавией и Украиной, приветствуют новое соглашение с Арменией и выражают пожелание подписать такое же соглашение с Белоруссией. Выражается надежда на возобновление переговоров с Белоруссией по облегчению визового режима [Joint Statement on the Eastern Partnership of the Foreign Ministers of the Visegrad Group 2017]. В странах ВП активно действует Международный Ви-шеградский фонд, который является единственным официальным институтом Вишеградской группы. Напомним, что основанный в июне 2000 г. с целью поддержания проектов в области культуры, образования, науки, молодежных обменов, туризма и трансграничного сотрудничества Фонд используется в ряде стран Восточного партнерства.
После 2016 г. центральной проблемой в ЕС является диалог с Великобританией по брекзиту. Нельзя не подчеркнуть, что решение одного из «тяжеловесов» ЕС вызвало особо острую реакцию со стороны V-4. В отличие от политкорректной Еврокомиссии, страны V-4 сразу во весь голос забили тревогу в связи с последствиями брекзита как для всего европейского ансамбля, так и, особенно, для самих участниц Четверки. Сказывались опасения, связанные с тем, что в результате брекзита будет ограничено право на работу в Великобритании выходцев из вышеградских стран, которые составляли большинство нерезидентов, трудившихся
там на момент проведения референдума. По данным статистики, только выходцев из Польши насчитывалось в Великобритании около одного миллиона человек. Вполне естественно, что правительства стран Четверки озаботились судьбами своих граждан.
Брекзит ставит перед странами Четверки ряд проблем, связанных с изменением общего баланса сил внутри ЕС в пользу франко-германского тандема. С учетом особых отношений стран V-4 с Великобританией и США брекзит может стать фактором, ослабляющим позиции Вишеградской четверки внутри интеграционного объединения. Не случайно в заявлении, принятом по итогам брекзита, содержится призыв основывать сотрудничество в ЕС на равноправии, взаимном уважении и доверии. Страны V-4 высказываются за мягкий вариант брекзита. Вновь особо отмечена роль НАТО в обеспечении безопасности европейских стран [Joint Statement of the Heads of Governments of the Visegrad Group Countries: Towards Union of Trust and Action 2016].
Иначе говоря, брекзит существенно обеспокоил страны Четверки, возродив старые страхи по поводу возможного ущемления их прав и утраты влияния внутри ЕС. При этом в целом позиция Вишеградской группы по брек-зиту оставалась в русле политики ЕС по этому вопросу.
В последние три года острой проблемой для ЕС являлась выработка общего подхода в отношении приема мигрантов. Именно на этом поле позиция V-4 демонстративно расходится с точкой зрения, продвигаемой Еврокомис-сией и крупнейшими странами Евросоюза. Миграционная политика - самое слабое место в деятельности Евро-комиссии последних лет, и страны Четверки серьезно повлияли на эту ситуацию, длительное время полностью отказываясь поддерживать предложения
Еврокомиссии, нацеленные на урегулирование ситуации с мигрантами.
В отличие от других тем, по вопросам миграции Вишеградская группа фактически выдвинула свою собственную концепцию.
Во-первых, в заявлениях группы особо подчеркивается, что приток мигрантов ослабляет безопасность стран ЕС, повышает риск террористической угрозы, поэтому необходимо усилить внимание именно к этой стороне миграционной проблемы.
Во-вторых, Четверка выступила категорически против обязательных квот на размещение беженцев. Как, например, подчеркивается в одном из заявлений министров внутренних дел V-4, «мы не считаем, что создание автоматического распределения беженцев по странам - участницам ЕС является единственной возможной мерой борьбы с миграционным кризисом. Такая система приводит к неопределенности и возникновению новых рисков для безопасности. Общие решения могут быть реализованы только в случае наличия общих процедур и консенсуса по этому вопросу» [Joint Declaration of Ministers of Interior 2018]. Вместо квот V-4 предложили концепцию «эластичной», или «гибкой», солидарности [Потемкина (2) 2018], которая предполагает оказание помощи беженцам в зависимости от возможностей тех или иных отдельных государств. По мнению стран Ви-шеградской группы, такая помощь может выражаться не только в размещении мигрантов, но и в финансировании организаций, борющихся с кризисом, или участии в охране границ [ЕК одобрила предложение об «эластичной» солидарности 2016].
В-третьих, предложено сконцентрировать усилия не на приеме и распределении беженцев внутри ЕС, а на существенном сокращении их числа или да-
же на полном прекращении приема мигрантов в ЕС.
В-четвертых, группа считает необходимым перенести акцент в миграционной политике ЕС за пределы Европейского Союза. Для этого V-4 предлагает усилить охрану внешних границ, работу со странами исхода мигрантов и с транзитными государствами, а также создавать так называемые хотспо-ты за пределами ЕС [Official Statements and Communiqués 2018]. Как отмечается в заявлении глав государств и правительств V-4 «О будущем Европы», опубликованном в январе 2018 г., «в центре внимания должны быть внешние аспекты проблемы, обусловившие необходимость налаживания диалога со странами исхода мигрантов или с транзитными странами. Необходимо сдерживать миграционное давление на ЕС».
В-пятых, V-4 стремится более выпукло обозначить свое участие в европейских программах сотрудничества с африканскими странами, направленных на борьбу с нелегальной миграцией. Особо подчеркивается намерение оказывать помощь Ливии, в том числе в обучении пограничников. Группа самостоятельно выделила 35 млн евро на эти цели.
В ноябре 2016 г. было также объявлено, что страны Вишеградской группы создадут свой собственный Центр управления миграционным кризисом, который будет координировать действия в сфере помощи беженцам за пределами ЕС. Планировалось, что его работой будет руководить Польша [ЕК одобрила предложение об «эластичной» солидарности 2016].
В июне 2018 г. на саммите ЕС были приняты решения по вопросам миграционной политики, свидетельствующие о том, что Четверке удалось частично «продавить» свою позицию: после девятичасовой дискуссии было решено отказаться от обязательных квот
и распределять мигрантов на добровольной основе. Вместе с тем, определенные противоречия по этому вопросу между У-4 и Еврокомиссией сохраняются, о чем, в том числе, свидетельствуют заявления Четверки.
Характеризуя деятельность У-4, необходимо отметить, что государствам-членам далеко не всегда удается приходить к единой точке зрения и нередко их подходы к актуальным международным проблемам существенно расходятся. Так, ярким примером стали разногласия по отношениям с Россией, избранию Дональда Туска Председателем Европейского совета, а также по директиве ЕС о перемещенных трудящихся [Иа$1ет, Зкота 2017]. Определенное беспокойство у стран Четверки вызывают и явные претензии Варшавы на лидерство. В этой связи речь далеко не всегда идет о четко оформленных подходах к ключевым проблемам современности. Тем не менее внутри Евросоюза группа У-4 «живет собственной жизнью». При этом, хотя по ряду направлений деятельность Вишеградской группы проходит в русле политики ЕС, однако по некоторым принципиальным сюжетам существуют разногласия с Евро-комиссией и с крупными странами Евросоюза. Если после вступления в Евросоюз вплоть до событий на Украине
2014 г. своеобразным «фирменным знаком» вишеградцев в ЕС был, главным образом, курс на продвижение Восточного партнерства и эта политика вполне соответствовала целям Брюсселя, то обострение миграционных проблем в
2015 г. заставило Четверку сформулировать свою собственную позицию, далеко не во всем совпадавшую с точкой зрения Союза. В этой связи напомним, что в Вишеградской декларации было особо отмечено соответствие сотрудничества в рамках группы национальным интересам стран У-4. Как подчеркивает французский эксперт Вебер,
спустя годы после создания группы эта цель остается неизменной, и государства Вишеградской группы реализуют прежде всего свои собственные задачи, отвечающие в первую очередь их национальным интересам, а не интересам ЕС [Weber 2018].
С учетом вышесказанного определенный интерес представляет ответ на вопрос о том, каковы перспективы Ви-шеградской четверки. На этот счет эксперты имеют различные, иногда прямо противоположные точки зрения. Такие прогнозы, как правило, - свидетельство высокой степени неопределенности в отношении перспективного решения того или иного вопроса. Так, например, Л. Шишелина полагает, что «страны бывшего соцблока выходят на авансцену Европы и демонстрируют альтернативный вариант ее развития». Для обоснования своей точки зрения она привлекает внимание к особенностям экономического развития V-4 в последние годы, отмечая, что «регион уже не стоит с протянутой рукой перед Западом, чувствует себя уверенно... Большинство регионов Чехии и Словакии превосходят многие южноевропейские страны, а Пражский регион - в топе Евросоюза». Немаловажно и то, что активно развиваются торгово-экономические связи внутри объединения и «Четверка все больше полагается на саму себя: растет удельный вес взаимных поставок» [Интервью Любови Шишелиной 2018], создавая хорошую основу для сотрудничества и повод для оптимизма.
Несколько иначе смотрит на дальнейшее развитие взаимодействия в рамках Четверки Н. Еремина из Санкт-Петербургского государственного университета. Она подчеркивает хрупкость внутренних связей между странами V-4 и отмечает, что в группе сохраняется определенное соперничество за дотации от ЕС: «Не стоит забывать
о том, что среди всех стран Вишеград-ской группы именно Польша получает наибольшие субсидии из общего бюджета ЕС, что не может не вызывать вопросов у ее товарищей "по фронде". Помимо этих противоречий, в Вишеград-ской группе единственным общим рабочим механизмом остаются консультации представителей четырех стран. Этого хватает для совместных заявлений, но недостаточно для полноценного блока. По вопросу сотрудничества с Россией также возникают разногласия, так как Венгрия постоянно высказывается за активизацию взаимодействия с Москвой и отмену санкций. Отмеченные различия не позволяют странам Вишеградской четверки выработать свой собственный сценарий будущего развития ЕС. В большей степени они говорят о том, с чем не согласны, и не предлагают свое видение будущего евроинтеграции» [Еремина 2017].
Оценивая перспективы У-4, нельзя также не упомянуть о сценариях развития группы, предложенных экспертами близкого к Еврокомиссии Центра европейских прогрессивных исследований, базирующегося в Берлине. В соответствии с первым сценарием, У-4 станет со временем «Восточным Бенилюксом»: страны-участницы продолжат выступать с общими инициативами, интенсифицируют связи между собой, а также сотрудничество с партнерами по ЕС и НАТО в полном соответствии с целями этих организаций. Для ЕС это будет означать углубление связей в сфере внешней политики и безопасности, а также прогресс в сфере инновационной экономики.
Второй сценарий предполагает усиление координации внутри У-4 при одновременном отходе от взаимодействия с ЕС по ключевым проблемам, включая вопросы демократии, миграционную политику, климатические изменения, внешнюю политику и полити-
ку безопасности. Такое развитие событий приведет к доминированию межправительственного сотрудничества в ЕС в ущерб коммунитарному.
И наконец, по третьему сценарию произойдет дезинтеграция У-4 при сохранении прагматического сотрудничества между бывшими участниками Четверки на двусторонней или многосторонней основе, включая соседние страны. Примером такого сотрудничества уже служит так называемый Слав-ковский формат, образованный Чехией, Словакией и Австрией в 2015 г. При реализации этого сценария У-4 полностью утратит возможность оказывать какое-либо влияние на политику ЕС.
Эксперты Центра европейских прогрессивных исследований полагают, что все три сценария имеют право на существование. Они считают, что в настоящее время Четверка колеблется между спонтанным «прагматическим» сотрудничеством (например, по проблеме миграции) и внутренними разногласиями. По мнению специалистов Центра, такая ситуация является неустойчивой и может привести к постепенной дезинтеграции группы [Иаз1ет, Бкота 2017].
Характеризуя отношение ЕС к У-4, необходимо отметить, что в Евросоюзе неоднозначно воспринимают деятельность группы. С одной стороны, Четверка - креатура Евросоюза, и целью ее создания была евроинтеграция государств-членов. Развитие регионального сотрудничества вписывается в общий курс ЕС, направленный на гармонизацию различных интересов и формирование единого, равномерно развивающегося европейского пространства. С другой стороны, самостоятельность группы, особенно в ключевых для европейской солидарности вопросах, в Брюсселе представляется излишней и вызывает вполне понятные в условиях сложной внутренней трансфор-
мации ЕС вопросы. Как подчеркивают эксперты Центра европейских прогрессивных исследований, «в последнее время Вишеградская группа превратилась в антитезу политике европейского мэйнстрима» [Иа$1ет, Зкота 2017]. Особое беспокойство, по мнению европейских специалистов, вызывает эрозия демократических ценностей в Польше и Венгрии. Отдельный сюжет - острая критика Еврокомиссии в адрес Варшавы и Будапешта, а также открытие судебных разбирательств в связи с несоблюдением ими европейских демократических критериев.
Со стороны ЕС просматривается стремление притушить активность У-4 с тем, чтобы направить ее в нужное русло и лучше контролировать политику государств - членов Четверки. Не является случайностью то, что Брюссель планирует сократить финансирование стран Центральной и Восточной Европы в 2021-2027 гг. Они могут лишиться примерно 37 млрд евро в следующем бюджетном периоде, в то время как страны, затронутые финансовым кризисом, — Португалия, Испания, Италия, Греция и Кипр - получат 3,7 млрд евро дополнительно (в ценах 2018 г.). Для этого будут изменены критерии, по которым распределяются средства из Фонда сплочения: сейчас величина коррелирует с показателем ВВП на душу населения, в будущем размер выплат будет зависеть и от уровня безработицы среди молодежи, уровня образования населения, от количества принятых мигрантов в период 2014-2017 гг. и даже от объема выбросов углекислого газа в атмосферу. В целом Еврокомиссия предлагает сократить Фонд сплочения примерно на 10%, и именно Польша и Венгрия могут потерять четверть финансирования по этой линии [БТ: Балтия и Вишеградская группа лишатся 37 млрд евро финансирования ЕС 2018].
Анализируя позицию ЕС по V-4, О. Потемкина из Института Европы РАН отмечает, что Еврокомиссия, озабоченная проблемой сохранения единства ЕС, стремится скрыть истинные мотивы изменения критериев выделения помощи из структурных фондов, которое приведет к сокращению финансирования стран Четверки. Как подчеркивает Потемкина, «стремление Комиссии наказать вишеградцев за несоблюдение правил, законодательства и принципов Евросоюза очевидно. Однако опасения увеличить раскол внутри Евросоюза, которые неоднократно высказывал Председатель Комиссии Ж.-К. Юнкер, вынуждают Комиссию замаскировать политическую обусловленность макроэкономической, включив в критерии выделения финансовой помощи из структурных фондов готовность страны принимать и интегрировать мигрантов, а также и другие новые
критерии» [Потемкина (1) 2018, с. 39].
***
Подводя итоги, отметим, что Више-градская группа, сформированная для евроинтеграции ее членов, продолжает развиваться, несмотря на то что указанная задача была решена. После вступления в Евросоюз Четверка находится в поисках своего нового raison d'etre. Группа стремится нащупать почву для дальнейшего сотрудничества и тем самым наращивать свое влияние на выработку общей политики ЕС. Страны V-4 объединяются вокруг тем, по которым их точки зрения совпадают. Четверка формулирует собственные подходы к решению актуальных европейских проблем и отстаивает единую позицию, пытаясь доказать свое право на существование. По ряду направлений вишеградские предложения соответствуют общим подходам, продвигаемым ЕС (сохранение «четырех свобод», брекзит). По некоторым другим (Вос-
точное партнерство и Политика соседства) - развивают и дополняют их. По таким темам, как «разноскоростное» развитие ЕС, оборона и безопасность, а также контроль над миграцией, - не совпадают с политикой Союза или даже идут с ней вразрез. С 2015 г. общность взглядов по миграционной политике ЕС является главным фактором, сплачивающим государства У-4.
В целом голос Четверки звучит все более отчетливо, а ее роль в рамках европейского интеграционного объединения возрастает. Вместе с тем представляется, что не следует переоценивать значение этих процессов. Несмотря на длительную историю развития - с момента создания группы прошло почти тридцать лет, - У-4 пока не обзавелась собственными институтами (за исключением Международного Вишеградско-го фонда), и формирование ее «политического лица» находится еще в самом начале. Между странами сохраняются разногласия, что мешает группе консолидированно выступать с общих позиций. Экономики стран У-4 в основном являются дополнением к более сильным экономическим системам тяжеловесов Евросоюза, и страны Четверки заинтересованы в дотациях со стороны ЕС.
Что касается Евросоюза, то там пока полностью не определились с тем, что делать с новой самостоятельностью вишеградцев и как направить ее в нужное Брюсселю русло. На практике фактически применяется дифференцированный подход. По одним вопросам ЕС поддерживает инициативы У-4 (например, в области Восточного партнерства), по другим - проявляет гибкость и частично принимает предложения группы («гибкая солидарность» по миграционной повестке), по третьим -проявляет твердость в отстаивании консолидированной европейской точки зрения (как, например, в вопросах соблюдения странами Четверки демо-
кратических стандартов). В целом плохо контролируемая активность Више-градской группы по миграционным вопросам воспринимается скорее как вызов, чем как фактор, способствующий решению проблем, стоящих сегодня перед европейским интеграционным объединением. Причем обостренное восприятие вишеградской «фронды» в ЕС во многом объясняется тем, что Союз находится на переходном этапе развития и еще только нащупывает оптимальные пути реформирования.
Деятельность Вишеградской группы - яркая иллюстрация противоречий между наднациональным и национальным началами в ЕС. Ответ на вопрос о том, ослабит или усилит Више-градская группа Евросоюз, остается открытым. С одной стороны, политика Союза всегда была продуктом сложных и порой мучительных компромиссов. В ЕС накоплен большой опыт, позволявший развивать интеграцию даже в самых неблагоприятных условиях. Еврокомиссия сохраняет важные рычаги воздействия на У-4, вместе с тем проявляя гибкость по отдельным вопросам. Поэтому неправильно было бы полностью исключать ситуацию, когда при выполнении определенных условий ЕС признает за Вишеград-ской группой роль одного из незаменимых «кирпичиков» строящейся сегодня «разноскоростной» Европы. Однако, с другой стороны, анализ современного этапа развития отношений между ЕС и У-4 свидетельствует о наличии существенных разногласий между ними, которые затрагивают саму суть европейской солидарности и ценностные ориентиры, традиционно продвигаемые Европейским Союзом. Ситуация осложняется еще и тем, что весь европейский ансамбль проходит сегодня через сложную трансформацию и контуры будущих очертаний ЕС пока еще не вполне просматриваются.
Список литературы
FT: Балтия и Вишеградская группа лишатся 37 млрд евро финансирования ЕС (2018) // Sputnik Latvija. 29 мая 2018 // https://lv.sputniknews. ru/world/20180529/8401597/Baltija-Vyshegradskaja-gruppa-lishatsja-37-mlrd-evro-finansirovanija-ES.html, дата обращения 31.03.2019.
Бажанов Е.П., Бажанова Н.Е. (2010) Многополюсный мир. М.: Восток-Запад.
В Австрии заявили, что страна должна присоединиться к Вышеградской четверке (2016) // РИА Новости. 16 сентября 2016 // https://ria.ru/ world/20160916/1477182310.html, дата обращения 31.03.2019.
«Вышеградская группа» приняла декларацию о расширении ЕС (2016) // Lenta.ru. 29 ноября 2016 // https://lenta. ru/news/2016/11/29/vysegradskayasaid, дата обращения 31.03.2019.
ЕК одобрила предложение об «эластичной» солидарности (2016) // РИА Новости. 15 октября 2016 // https://ria.ru/world/20161015/1479307377. html, дата обращения 31.03.2019.
Еремина Н. (2017) Чем кончится бунт Вишеградской группы // Евразия-Эксперт. 17 марта 2017 // http://eurasia.ex-pert/chem-konchitsya-bunt-vyshegradskoy-gruppy-v-es/, дата обращения 31.03.2019.
Зверева Т.В. (2012) Реализация Лиссабонского договора и Вышеградская четверка // Дипломатическая служба. № 1. C. 6-10.
Зверева Т.В. (2018) Проект Эмманю-эля Макрона по реформированию Европейского Союза // Россия и мир. Вестник Дипломатической академии МИД России. №1(15). С. 67-77 // https://www. dip academy. ru/upload/uf/f62/%D0%92%D0%B5%D1%8 1%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%20 %E2%84%96%201-2018.pdf, дата обращения 31.03.2019.
Интервью Любови Шишелиной газете «Аргументы и факты» (2018) // Вы-
шеградская Европа. 9 августа 2018 // http://visegradeurope.ru/2018/08/10/9, дата обращения 31.03.2019.
Офицеров-Бельский Д.В. (2015) Вышеградское сотрудничество: поиск новых форм на фоне украинского кризиса // Мировая экономика и международные отношения. № 3. C. 76-85 // https://www. imemo.ru/jour/meimo/index.php?page_ id=1248&file=https://www.imemo.ru/ files/File/magazines/meimo/03_2015/76-85(Ofitserov).pdf, дата обращения 31.03.2019.
Потемкина О.Ю. (1) (2018) Бюджетная реформа ЕС: новые предложения Еврокомиссии // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. № 4. С. 35-40. DOI: 10.15211/vestnikieran420183540
Потемкина О.Ю. (2) (2018) Жаркое миграционное лето Европейского союза // Гусев К.Н. (ред.) Европейская аналитика 2018 (European analytics 2018). М.: ИЕ РАН; СПб.: Нестор-История. С. 71-78.
Шмелев Н.П., Федоров В.П. (2012) Евросоюз-Россия: мера сотрудничества. Доклады Института Европы. № 275. М.: Ин-т Европы РАН, Русский сувенир.
Gnesotto N. (2005) Halte a la Conspiration du Silence! // European Union Institute for Security Studies, October 1, 2005 // https://www.iss.europa.eu/con-tent/halte-%C3%A0-la-conspiration-du-silence, дата обращения 31.03.2019.
Hasler M., Skora M. (2017) The Future of the Visegrad Group // Foundation for European Progressive Studies, October 24, 2017 // http://www.progressives-zentrum. org/the-future-of-the-visegrad-group-2/?lang=en, дата обращения 31.03.2019.
Joint Declaration of Ministers of Interior (2018) // Visegrad Group // http://www. visegradgroup.eu/calendar/2018/joint-dec-laration-of, дата обращения 31.03.2019.
Joint Statement of the Heads of Governments of the Visegrad Group Countries: Towards Union of Trust and Action (2016) // Visegrad Group // http://www.visegradgroup.eu/calen-dar/2016/joint-statement-of-the-160629, дата обращения 31.03.2019.
Joint Statement of the Ministers of Foreign Affairs of the Visegrad Group, Austria, Croatia and Slovenia (2017) // Visegrad Group // http://www.visegradgroup.eu/ calendar/selected-events-in-2017-170203/ joint-statement-of-the-170710, дата обращения 31.03.2019.
Joint Statement on the Eastern Partnership of the Foreign Ministers of the Visegrad Group (2017) // Visegrad Group // http://www.visegradgroup.eu/calendar/ selected-events-in-2017-170203/joint-statement-on-the-180227, дата обращения 31.03.2019.
Joint Statement on the Occasion of the Annual Summit of the Prime Ministers of the Visegrad Group and the Prime Minister of the State of Israel Benjamin Netanyahu (2017) // About Hungary, July 19, 2017 // http://abouthungary.hu/speech-es-and-remarks/joint-statement-on-the-occasion-of-the-annual-summit-of-the-prime-ministers-of-the-visegrad-group-and-the-prime-minister-of-the-state-of-israel-benjamin-netanyahu/, дата обращения 31.03.2019.
Official Statements and Communiqués (2018) // Visegrad Group // http://www.visegradgroup.eu/documents/ official-statements/, дата обращения 31.03.2019.
Weber L. (2018) Des Trajectoires Différentes d'Integration Regionale au Sein de l'Union Europeenne // Taurillon, February 24, 2018 // https://www.taurillon.org/ des-trajectoires-differentes-d-integration-regionale-au-sein-de-l-union/, дата обращения 31.03.2019.
Problems of the Old World
DOI: 10.23932/2542-0240-2019-12-2-181-196
Evolution of Sub-Regional Associations within the EU (the Visegrad Group)
Tatiana V. ZVEREVA
DSc in Politics, Professor, Department of International Relations
National Research University Higher School of Economics, 119017, Malaya Ordynka St.,
17, Moscow, Russian Federation
Head, Euro-Atlantic Studies Center of the IAMP
Diplomatic Academy of the MFA of Russia, 107078, Bol'shoj Kozlovskij Lane, 4-1, Moscow, Russian Federation E-mail: tatyanazvereva@yandex.ru ORCID: 0000-0003-1863-8021
CITATION: Zvereva T.V. (2019) Evolution of Sub-Regional Associations within the EU (the Visegrad Group). Outlines of Global Transformations: Politics, Economics, Law, vol. 12, no 2, pp. 181-196 (in Russian). DOI: 10.23932/2542-0240-2019-12-2-181-196
Received: 29.12.2018.
ABSTRACT. The article analyzes the Visegrad group (V-4) activities, identifies its main directions, compares the approaches of the V-4 to the reform of the EU, to the issues of common defense and security, to the migration crisis, Brexit, relations with Russia, Eastern partnership with the EU policy in these areas. The main scenarios of development of the Visegrad group are considered, expert opinions on this issue are analyzed. Although V-4 was created under the auspices of the EU for the European integration of its member States, after joining the Union, the V-4 not only did not stop its cooperation, but, on the contrary, intensified it, seeking to establish a new status and strengthen its influence on the common EU policy. Initially, one of the important activities of the group was the promotion of the Eastern partnership, which was part of the EU policy. The aggravation of migration problems in 2015 forced Visegrad Group to formulate their own agenda. In general, the V-4 approaches to a number of issues do not coincide with
the positions promoted by the European Union. There is a desire of the group to declare its interests more loudly, and for the European Union the position of V-4 on the migration agenda has become a certain challenge. The analysis of expert assessments of the group's development prospects showed a wide range of opinions - from optimistic to pessimistic scenarios: some believe that cooperation within the group will be strengthened, others believe that it is likely to be completely eroded within the EU. A general conclusion is made that, on the one hand, the Visegrad group demonstrates the desire to strengthen its position in the EU and the voice of V-4 sounds more clearly, but, on the other hand, it would be wrong to overestimate the importance of the "Visegrad Fronde": further strengthening of the independence of the V-4 is prevented by the preservation of internal differences in the group, as well as by the high degree of general dependence of the V-4 member States on the European Union.
KEY WORDS: the EU, Visegrad group, the transformation of the European Union, Brexit, the immigration crisis, the Eastern partnership
References
Bazhanov E.P., Bazhanova N.E. (2010) The Multipolar Word, Moscow: East-West (in Russian).
Eremina N. (2017) How Will the Rebellion of the Visegrad Group End? Evra-ziya-Erspert, March 17, 2017. Available at: http://eurasia.expert/chem-konchit-sya-bunt-vyshegradskoy-gruppy-v-es/, accessed 31.03.2019 (in Russian).
FT: The Baltic and Visegrad Group Will Lose 37 Billion Euros of EU Funding (2018). Sputnik Latvija, May 29, 2018. Available at: https://lv.sputniknews. ru/world/20180529/8401597/Balti-ja-Vyshegradskaja-gruppa-lishatsja-37-mlrd-evro-finansirovanija-ES.html, accessed 31.03.2019 (in Russian).
Gnesotto N. (2005) Halte a la Conspiration du Silence! European Union Institute for Security Studies, October 1, 2005. Available at: https://www.iss.europa.eu/ content/halte-%C3%A0-la-conspiration-du-silence, accessed 31.03.2019.
Hasler M., Skora M. (2017) The Future of the Visegrad Group. Foundation for European Progressive Studies, October 24, 2017. Available at: http://www. progress ives-zent rum. org/the-future-of-the-visegrad-group-2/?lang=en, accessed 31.03.2019.
In Austria Said that the Country Should Join the Visegrad Four (2016). RIA Novosti, September 16, 2016. Available at: https://ria. ru/world/20160916/1477182310. html, accessed 31.03.2019 (in Russian).
Interview with Lyubov Shishelina to the Newspaper "Arguments and Facts" (2018). Visegrad Europe, August 9, 2018. Available at: http://visegradeurope.ru/2018/08/10/9 accessed 31.03.2019 (in Russian).
Joint Declaration of Ministers of Interior (2018). Visegrad Group. Available at: http://www.visegradgroup.eu/calen-dar/2018/joint-declaration-of, accessed 31.03.2019.
Joint Statement of the Heads of Governments of the Visegrad Group Countries: Towards Union of Trust and Action (2016). Visegrad Group. Available at: http://www.visegradgroup.eu/calen-dar/2016/joint-statement-of-the-160629, accessed 31.03.2019.
Joint Statement of the Ministers of Foreign Affairs of the Visegrad Group, Austria, Croatia and Slovenia (2017). Visegrad Group. Available at: http://www.viseg-radgroup.eu/calendar/selected-events-in-2017-170203/joint-statement-of-the-170710, accessed 31.03.2019.
Joint Statement on the Eastern Partnership of the Foreign Ministers of the Viseg-rad Group (2017). Visegrad Group. Available at: http://www.visegradgroup.eu/cal-endar/selected-events-in-2017-170203/ joint-statement-on-the-180227, accessed 31.03.2019.
Joint Statement on the Occasion of the Annual Summit of the Prime Ministers of the Visegrad Group and the Prime Minister of the State of Israel Benjamin Netanyahu (2017). About Hungary, July 19, 2017. Available at: http://abouthungary.hu/ speeches-and-remarks/joint-statement-on-the-occasion-of-the-annual-summit-of-the-prime-ministers-of-the-visegrad-group-and-the-prime-minister-of-the-state-of-israel-benjamin-netanyahu/, accessed 31.03.2019.
Offitserov-Belsky D. (2015) Visegrad Cooperation: the Search for New Forms against the Background of the Ukrainian Crisis. Mirovaya ekonomika i mezh-dunarodnye otnosheniya, no 3, pp. 76-85. Available at: https://www.imemo.ru/jour/ meimo/index.php?page_id=1248&file= https://www.imemo.ru/files/File/maga-zines/meimo/03_2015/76-85(0fitserov). pdf, accessed 31.03.2019 (in Russian).
Official Statements and Communiqués (2018). Visegrad Group. Available at: http://www.visegradgroup.eu/documents/ official-statements/, accessed 31.03.2019.
Potemkina O. (1) (2018) EU Budget Reform: New Proposals of the European Commission. Scientific Analytical Bulletin of the Institute of Economics, RAS, no 4, pp. 35-40 (in Russian). DOI: 10.15211/vestnikieran420183540
Potyomkina O. (2) (2018) Hot Migration Summer of the European Union. European Analytics-2018 (ed. Gusev K.N.), Moscow: Institute of Europe RAS, pp. 7178 (in Russian).
Shmelev N., Fedorov V. (2012) EU-Russia: a Measure of Cooperation. Reports of the Institute of Europe. No. 275, Moscow: Institute of Europe RAS, Russian souvenir, pp. 14-15 (in Russian).
The European Commission Approved the Proposal for "Elastic" Solidarity (2016). RIA Novosti, October 15, 2016 Available at: https://ria.ru/ world/20161015/1479307377.html, accessed 31.03.2019 (in Russian).
The Visegrad Group Adopted the Declaration on EU Enlargement (2016). Lenta.ru, November 29, 2016. Available at: https://len-ta.ru/news/2016/11/29/vysegradskayasaid, accessed 31.03.2019 (in Russian).
Weber L. (2018) Des Trajectoires Differentes d'Integration Regionale au Sein de l'Union Europeenne. Taurillon, February 24, 2018. Available at: https://www.tauril-lon.org/des-trajectoires-differentes-d-in-tegration-regionale-au-sein-de-l-union/, accessed 31.03.2019.
Zvereva T. (2012) The Implementation of the Lisbon Treaty and the Visegrad Group. Diplomatic Service, no 1, pp. 6-10 (in Russian).
Zvereva T. (2018) Emmanuel Macron's Project to reform the European Union. Russia and the World. The Herald of the Diplomatic Academy of the MFA of Russia, no 1(15), pp. 67-77. Available at: https://www.dipacademy.ru/upload/ uf/f62/%D0%92%D0%B5%D1%81%D 1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%20 %E2%84%96%201-2018.pdf, accessed 31.03.2019. (in Russian).
