CC BY
585
18 Сунила А. Указ. соч. С. 116.
19 Гуч Г. П. История современной Европы : сокр. пер. с англ. М. ; Л., 1925. Предисл. Ф. Ротштейна. С. 3.
20 См.: Документы внешней политики СССР : в 24 т. М., 1963. Т. 9 С. 632.
21 См.: ЕмельяновЮ. В. Прибалтика. Почему они не любят Бронзового солдата? М. : Издатель Быстров, 2007. С. 155.
22 См.: Ильмярв М. Безмолвная капитуляция. М., 2012. С. 28.
23 Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 162. Д. 2. Л. 108-109.
24 РГАСПИ. Ф. 17.Оп. 3. Д. 501. Л. 14.
См.: Минченков С. А. Становление системы пограничной охраны России на границе с Эстонией и Латвией в 1920-х гг. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Псков, 2003. С. 173-174. Там же. С. 169.
См.: Ильмъярв М. Эстония и Швеция в межвоенный период (1919-1940 гг.). С. 156-157. URL: https://sites. google.com/site/estoniahistory/EW (дата обращения: 25.10.2015).
См.: Валге Я. У денежных кранов Эстонии. С. 135. URL: https://sites.google.com/site/estoniahistory/EW (дата обращения: 25.10.2015). Там же. С. 136.
См.: Ильмярв М. Безмолвная капитуляция. М., 2012. С. 31.
УДК [94+316.334.3] (47)|1953/1985|
эволюция социальной политики
советского государства во второй половине 1950 - середине 1980-х годов
А. А. Гуменюк
Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского E-mail: [email protected]
В статье проанализированы основные этапы формирования социальной политики Советского государства в 1953-1985 гг. Главное внимание уделено анализу процесса разработки и принятия советским руководством решений в социальной сфере. Выдвинуто положение о том, что к середине 1970-х гг. была сформулирована главная цель социальной политики - распределение ресурсов в пользу малообеспеченных социальных слоев и защита социальных гарантий всем категориям населения. Ключевые слова: доходы, жилищная политика, здравоохранение, налоговая политика, продовольственная программа, реформа, самообслуживание, социальное обеспечение, экономика.
The Evolution of social Policy in the ussR, from the Mid-1950s to the Mid-1980s
a. A. Gumenyuk
The article analyzes the principal phases in the elaboration of social policy in the Soviet Union in 1953-1985. The main focus is on the process of decision making in the social sphere by the Soviet government. We put forward the statement that the main goal of the social policy, formulated in the mid-1970s, was to reallocate the resources in favor of the low-income social groups and to protect the social security for all.
Key words: incomes, housing policy, public health service, tax policy, food program, reform, self-service, social welfare, economy.
DOI: 10.18500/1819-4907-2016-16-2-152-160
После распада Советского Союза российское руководство главной целью своей деятельности декларировало создание эффективной рыночной
экономики. Среди обязательных функций государства задача социальной защиты и поддержки населения отступала на второй план, на первый выдвигались программы приватизации собственности, либерализации цен, конверсии. Советский опыт решения социальных проблем идеологи рыночных реформ без какого-либо критического анализа объявили «историческим мифом». Высокие цены на нефть позволяли поддерживать довольно высокий уровень жизни россиян даже после уничтожения производящих отраслей промышленности. Масштабный экономический кризис, начавшийся в 2008 г. и усугубленный санкционной политикой Запада в 2013 г., разрушил иллюзии социальной защищенности населения и «социальную безмятежность» государства. Именно это обстоятельство делает исключительно значимым и актуальным исследование проблемы эволюции социальной политики СССР в условиях «полной автономности» советской экономики. Научный анализ данной проблемы (издание сборников документов1, мемуарной литературы2, монографий и разделов в обобщающих трудах3), начавшийся в начале XXI века, свидетельствует об осознании экспертным сообществом актуальности и злободневности данной темы, практической полезности для сегодняшних управленческих решений.
Большевики, придя к власти, многократно декларировали о своем стремлении радикально улучшить уровень жизни населения России. Однако решение неотложных задач по удержанию власти в годы Гражданской войны, сохранению контроля над командными высотами экономики в годы нэпа, а также осуществлению ускоренной модернизации поглощали имеющиеся в стране материальные
25
26
27
28
29
30
ресурсы, вынуждая государство проявлять заботу лишь об ограниченной части населения. Только военное лихолетье и период послевоенного восстановления страны заставили государство пересмотреть свое отношение к социальным проблемам, обострившимся в 1941 - начале 1950-х гг. до передела. В 1952 г. в журнале «Новый мир» были опубликованы очерки журналиста В. В. Овечкина «Районные будни». Наполнив свое произведение яркими зарисовками тяжелого послевоенного быта колхозного крестьянства, автор ставил своей основной задачей доказать необходимость практических мероприятий по улучшению жизни народа. Эти мысли, вложенные в уста литературных героев, отражали стремление советского народа, разгромившего фашизм к более достойной жизни4. Столь смелая постановка насущных вопросов того времени в открытой печати была невозможна без санкции высшего партийно-советского руководства. Тем самым оно демонстрировало готовность скорректировать гибельную политику предыдущих лет, однако дальше проекта дело с мертвой точки не сдвинулось5. Лишь со сменой власти в стране в марте 1953 г. отдельные положения из социального блока этого документа в той или иной степени стали реализовываться.
Н. С. Хрущев, заняв пост первого секретаря ЦК КПСС, считал первостепенной задачей своей социальной политики создание условий для полноценного обеспечения населения продуктами, чтобы питание соответствовало научно-обоснованным нормам, и было не хуже, чем в Западной Европе и США. Основной способ решения этой задачи первый секретарь ЦК КПСС видел в облегчении положении крестьянства через изменение системы налогообложения, повышения закупочных цен, отмену обязательных госзакупок. Именно эта программа мер была изложена Хрущевым на сентябрьском пленуме ЦК КПСС 1953 г., ставшем точкой отсчета реформаторства нового советского лидера. Увеличение продовольственного рациона населения являлось одной из главных целей компании по освоению целины, развернувшееся весной-летом 1954 г. Если эти постановления были призваны приблизить к приемлемым нормам потребления хлебобулочных изделий и картофеля, то решения январского 1955 г. пленума ЦК КПСС давали возможность расширить этот перечень продукцией животноводства: мясом, молоком, яйцами, шерстью. Создав, таким образом, условия для потребления необходимых для выживания человека продуктов, руководство страны приступило к решению следующей задачи - обеспечению всего того, что требуется для достойного существования человека. Первым шагом на этом пути явилась необходимость разрешения овощной проблемы посредством создания вблизи больших городов специализированных совхозов по выращиванию овощей6. В дальнейшем речь шла уже о макаронах, мороженом и иных «дели-катесах»7. Тем самым в систему продовольствен-
ного обеспечения населения вносился элемент стабильности, еще больше его усилить были призваны, по мысли Хрущева, такие компоненты, как специализация (строительство птицефабрик, ирригация, удобрения). Именно таким был лейтмотив содержания его записок в Президиум ЦК и выступлений 1963-1964 гг.8
Наряду с решением проблем продовольственного обеспечения новое советское руководство нацеливалось и на преодоление дефицита потребительских товаров. Впервые после смены власти о необходимости больше производить товаров народного потребления заявил Г. В. Маленков в мае 1953 г. на сессии Верховного Совета СССР. 12 августа 1953 г. Президиум ЦК КПСС принял решение о подготовке соответствующего постановления. Окончательно этот тезис обрел форму закона лишь на июльском 1955 г. пленуме ЦК КПСС, делегаты которого решили, используя опыт прошлых лет, увеличить на 40-50% производство товаров для населения на оборонных предприятиях за счет сокращения военного производства9. Однако данной меры явно было недостаточно для достижения потребительского изобилия, поэтому в мае 1958 г. на очередном пленуме ЦК КПСС получила одобрение инициатива первого секретаря о производстве синтетических материалов и изделий из них для удовлетворения потребностей населе-ния10. Принимались законодательные инициативы и по расширению производства товаров для народа из традиционных материалов: одежды и обуви для детей, мебели, различных бытовых и хозяйственных товаров11. Таким образом, в годы «хрущевской оттепели» была создана законодательная база, повышавшая возможности советской экономики полнее удовлетворять продовольственные и товарные запросы населения. Даже те решения, которые существенно подорвали престиж Хрущева в обществе и явились причиной экономических трудностей и социального недовольства (ликвидация МТС, передача скота из личных подсобных хозяйств колхозников в колхозные фермы, увеличение цен на мясо, масло, сливки), изначально самим Никитой Сергеевичем задумывались как меры по стимулированию непосредственных производителей на максимальную обеспеченность населения продовольствием12.
Для того чтобы товары или продукты стали доступны потребителю, наращивания их производства было недостаточно, требовалось еще и реформировать торговую сеть. Во-первых, предпринимались шаги по количественному росту торговых предприятий за счет выделения на первых этажах в новых жилых домах необходимых помещений, а также строительства торговых комплексов по типовым проектам13. Во-вторых, осуществились меры по качественному изменению торгового обслуживания путем внедрения методов самообслуживания и других прогрессивных форм обслуживания покупателей (открытая выкладка товаров, продажа их в кредит, по образцам, при-
ем предварительных заказов, доставка товаров на дом). О повышенном внимании руководства страны к такой модернизации торгового обслуживания населения свидетельствуют как выступления на партийных съездах и пленумах14, так и пакет специальных законопроектов, содержащих положения
0 внедрении прогрессивных форм обслуживания или специально посвященных их развитию (например, торговле в кредит)15. Одновременно самообслуживание внедрялось в общественном питании, бытовом обслуживании и т. д. Тем самым за счет экономии времени на посещение вышеуказанных учреждений быт советского человека существенно облегчался, у него появлялось больше возможностей для удовлетворения иных потребностей, например духовных.
Наконец, еще одним немаловажным условием достижения научно обоснованных норм потребления продуктов и изобилия товаров в стране являлась проблема доходов населения, особенно низкооплачиваемых. Первый шаг в ее разрешении был сделан в год проведения в СССР XX съезда КПСС. Именно в 1956 г., помимо резолюции съезда, вышло еще два постановления о повышении с
1 сентября 1957 г. минимальной заработной платы до 300-500 руб. в месяц в зависимости от отрасли промышленности и одновременно был увеличен необлагаемый налогами минимальный доход с 250 до 370 руб. в месяц. В целом заработная плата рабочих и служащих повышалась на 30%16. В течение последующих четырех лет малоимущие категории населения были полностью освобождены от налогообложения17. Следующим этапом намечалась полная отмена всех налогов с граждан. Однако экономическая нестабильность не позволила осуществить задуманное, а, наоборот, вынуждала государство брать взаймы у людей финансовые средства через подписку на государственные займы18. Тем не менее у наименее обеспеченной части населения все же появлялось больше возможностей в приобретении всего необходимого для достойного существования.
В усилении государственной заботы нуждались не только малоимущие граждане страны, но и нетрудоспособные, прежде всего, престарелые и инвалиды. Прирост последних с 1941 г. по 1956 г. в целом по стране составил 7,2 млн чел.19 Большинство из них получали мизерные пенсии и без помощи детей или иных родственников прожить не могли. Состояние законодательной базы пенсионного обеспечения представляло собой «множество условных и ничем не оправдываемых ограничений, противоречий и устаревших поло-жений»20 и поэтому было неспособно обеспечить достойные материальные условия существования бывших фронтовиков. Отсутствие системности в деятельности Министерства социального обеспечения, единого пенсионного фонда в стране делало систему социализма более уязвимой в мирном соревновании перед капитализмом. Необходимость доказать преимущества социализма более нагляд-
ным путем заставила Н. С. Хрущева обратить более пристальное внимание на проблемы социального обеспечения, проявляя заботу о массе пожилых людей. Реформирование системы пенсионного обеспечения осуществлялось в несколько этапов. Во-первых, постановлением Совета Министров СССР «Об улучшении пенсионного обеспечения в СССР» с 1 января 1954 г. были повышены в среднем два раза пенсии по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца всем категориям трудящихся, кроме военнослужащих21. Новый импульс пенсионной реформе придал XX съезд КПСС, делегаты которого в своих докладах затронули и вопрос улучшения материального обеспечения престарелых граждан22. Обсуждение этой проблемы в Секретариате и Президиуме ЦК КПСС завершилось выработкой нового закона «О государственных пенсиях», утвержденного сессией Верховного Совета 14 июля 1956 г. Определив три вида пенсий - по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца - этот документ не только расширил круг лиц, которым они предоставлялись, но и практически положил начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся. Согласно прописанным в данном законе положениям должно было осуществляться и пенсионное обеспечение офицеров, военнослужащих сверхсрочной службы, писателей, композиторов, работников изобразительного искусства, просвещения, здравоохранения, сельского хозяйства и членов их семей; учащихся средних школ, ставших инвалидами в результате трудового или профессионального увечья и других. Был установлен самый низкий в мире возрастной порог ухода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин). Пенсиями в размере с 360 руб. до 1200 руб. было обеспечено 13,4 млн пенсионеров, числящихся в стране к началу 1956 г., а в 1959 г. - уже 20 млн. К этому времени размеры всех видов пенсий выросли в среднем на 92 %23.
Вторым этапом в формировании всеобщей системы государственного пенсионного обеспечения трудящихся стало принятие 15 июля 1964 г. закона «О пенсиях и пособиях членам колхозов»24. Тем самым завершилась трансформация социального облика советской деревни, начавшаяся с выдачи паспортов. Одновременно этим шагом власти стремились повысить экономические показатели колхозов, от которых во многом зависел уровень обеспечения продовольствием населения. Представляется, что именно этот момент подтолкнул Хрущева выступить с инициативой о распространении действия закона от 14 июля 1956 г. на деревню. Значение получившего законную силу в июле 1964 г. решения было гораздо шире, поскольку оно явилось исходным пунктом в уравнивании социального статуса жителей города и села в СССР.
Следующим важнейшим направлением социальной политики в постсталинском СССР являлась жилищная проблема. Уже осенью 1953 г. Совет Министров СССР выступил с целым рядом зако-
нодательных инициатив по жилищному вопросу. К ним относятся постановления «Об организации торговли стандартными домами» (19 сентября
1953 г.)25; «О серьезных недостатках в жилищном и культурно-бытовом строительстве» (15 мая
1954 г.)26; «Вопросы организации союзно-республиканского Министерства городского и сельского строительства СССР» (20 августа 1954 г.)27; «О порядке утверждения проектов планировки и застройки городов Советского Союза» (24 августа
1955 г.)28. Делегаты июльского 1955 г. пленума ЦК КПСС в своем постановлении также указывали на необходимость обеспечения «...безусловного выполнения установленного плана жилищного строительства .. ,»29 Новый импульс этому строительству придали два постановления Совмина СССР и ЦК КПСС. Первое - «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» - было датировано 4 ноября 1955 г. и настоятельно рекомендовало использовать индустриальные методы строительства (применение сборных конструкций, эффективных строительных материалов, передовых технологий строительного производства). Это по мысли правительства должно было не только ускорить темпы жилищного строительства, но и снизить его себестоимость30. Второй документ именовался «О развитии жилищного строительства в СССР» (31 июля 1957 г.). В нем жилищное строительство было признано важнейшим направлением политики государства, определена наиболее целесообразная этажность домов (четыре-пять этажей), признано необходимым отказаться от внешней помпезности зданий (башенные надстройки, многочисленные колоннады и портики и т. д.) и сосредоточить внимание на реальном улучшении жилищных условий населения. Тем самым был дан старт первому в истории страны массовому жилищному строительству31.
Другим способом улучшения жилищных условий населения являлись жилищные кооперативы. Взвесив все преимущества и недостатки в функционировании этих организаций в 1920 - 1930-е гг.32, Президиум ЦК КПСС 30 декабря 1957 г. принял решение о возрождении ЖСК и одобрил соответствующий проект постановления Совета Министров СССР33 . 20 марта 1958 г. это постановление обрело законную силу. Практика кооперативного жилищного строительства, прежде всего, открывала реальный путь улучшить жилищные условия простым, малоимущим гражданам. Учитывая, что особых средств у населения не было, постановление разрешало недостающие до нужной суммы средства отработать на стройке своего дома. Тем самым, с одной стороны, в определенной степени разрешалась проблема нехватки рабочих рук, а с другой - небогатые люди получали дополнительный шанс обрести жилье34. Неслучайно в новом постановлении «О дальнейшем развитии жилищного строительства» (от 8 августа 1962 г.) кооперативные жилищные программы признавались способными в обозримом будущем
решить жилищный вопрос в стране35. В целом за годы хрущевской оттепели цифры ежегодной сдачи жилья были почти удвоены. С 1956 по 1965 г. в год в новые квартиры вселилось около 108 млн человек36. Однако острота жилищной проблемы не снижалась. Руководство страны искало пути оптимизации жилищного строительства, всерьез задумываясь об увеличении этажности домов. Этой проблеме была посвящена дискуссия, проводившаяся газетой «Известия» в июне 1961 г.37
Среди важнейших ценностей, обеспечивающих высокое качество жизни людей, одно из лидирующих принадлежит здоровью, заботу о котором также проявлял Н. С. Хрущев. Развитие законодательных инициатив в сфере здравоохранения развивалось по двум направлениям. Первым них стал пакет мероприятий по стимулированию рождаемости в стране, улучшению лечебно-профилактического обслуживания женщин и детей, снижению детской смертности, расширению сети роддомов, особенно колхозных, женских консультаций и фельдшерско-акушерских пунктов. Тем самым руководство страны заменяло отмененный 1 ноября 1955 г. сталинский закон о запрете абортов от 27 июня 1936 г. более продуманной политикой в области материнства и детства. Вторым направлением модернизации здравоохранения стала программа мер по приближению специализированной медицинской помощи к сельскому населению, подъем его до уровня, существовавшего в городах. Достичь этого планировалось за счет расширения строительства сельских больничных комплексов по типовым проектам. Постановлением Совета Министров СССР от 14 января 1960 г. «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения СССР» был определен оптимальный размер коечного фонда городских и сельских больниц, необходимый для обеспечения оказания разносторонней квалифицированной медицинской помощи населению. В городах он составлял от 300-400 коек до 600 и более в зависимости от численности населения. В сельских населенных пунктах предписывалось создать укрупненные районные больницы, являвшиеся комплексными центрами районного звена здравоохранения с числом коек в них 100-120 и более. Строительство новых сельских участковых больниц менее чем на 35 коек допускалось только в исключительных случаях и с разрешения Министерства здравоохранения союзной республики38. Таким образом, создавались условия для превращения специализированной медицинской помощи в неотъемлемую часть повседневной жизни советского человека.
В комплексе все основные направления постсталинской социальной политики отражала третья программа партии, принятая XXII съездом КПСС в октябре 1961 г. В ней государство предстает как комплекс институтов, заботящихся о человеке от рождения до смерти, о его жилищных условиях, пище, бытовом обслуживании, о содержании пенсионеров и т. д. Эта программа нацеливала на по-
строение в СССР социального государства39. Тем самым пришедшее в середине октября 1964 г. к власти новое руководство страны получило готовый алгоритм для дальнейшего проведения социальных реформ. Их успешной реализации благоприятствовала стабилизация внутриэкономической ситуации за счет, во-первых, начатой в 1963 г. промышленной разработки тюменских нефтяных месторождений и продажи нефти по высоким ценам. Во-вторых, необходимые средства для реализации положений социального блока новой программы партии появились в ходе проведения новой экономической реформы, автором которой был А. Н. Косыгин. Основным показателем экономического развития страны вместо не учитывающих спрос на продукцию валовых показателей была определена прибыль. Исходя из ее размеров, на предприятиях создавался фонд накоплений, часть из которых шла на строительство, капитальный ремонт жилых домов и культурно-бытовых учреждений, а также улучшение культурно-бытового обслуживания и заплату рабочих, инженерно-технических работников и служащих. В рамках этой реформы предусматривалась закупка современного и модернизация существующего оборудования на предприятиях группы «Б», обслуживающих нужды людей40. Таким образом, создавались экономические предпосылки для воплощения в жизнь лозунга, определявшего главной задачей хозяйственного развития страны удовлетворение все возрастающих материальных и культурных потребностей трудящихся41.
В ходе претворения в жизнь вышеуказанной установки XXIV съезда КПСС (март 1971 г.) фактически были реализованы многие идеи, направленные в адрес Президиума ЦК КПСС еще Н. С. Хрущевым. Речь шла об осуществлении комплексной мелиорации земель, строительстве широкой сети птицефабрик, механизированных овцеводческих ферм, крупных комплексов по производству свинины, откорму крупного рогатого скота и производству молока42. Кроме того, за 1966-1974 гг. было принято около десяти постановлений партии и правительства о дальнейшем увеличении производства товаров народного потребления и сближении темпов роста производства продукции предприятиями группы «А» и группы «Б». Именно на это нацеливал экономику страны Л. И. Брежнев, выступая с отчетным докладом 26 марта 1966 г. на XXIII съезде КПСС43. Таким образом, в стране создавались условия для обеспечения товарно-продуктовой безопасности населения.
Период второй половины 1960 - первой половины 1970-х гг. был отмечен принятием множества важнейших социальных решений, продолжавших начатый еще Хрущевым курс на обеспечение людям жизни, достойной человека, на всеобщий достаток. В постановлениях ЦК КПСС и Совмина СССР «Об этажности жилых домов, строящихся в городах и поселках» (12 августа 1965 г.) и «О мерах по улучшению качества жилищно-граждан-ского строительства» (28 мая 1969 г) говорилось
об изменениях ориентиров политики в сфере обеспечения населения жильем: на смену пятиэтажкам должны были прийти девятиэтажные дома44. При разработке проектов этих домов главным становилось удобство, улучшенное оборудование и отделка квартир. Обновилось законодательство в области жилищной кооперации и индивидуального жилищного строительства. Все это являлось составными компонентами социального проекта «Доступное и комфортное жилье»45. С 1 января 1968 г. минимальный размер оплаты труда у подавляющего большинства населения вырос до 60 руб. в месяц, а у отдельных категорий работников - до 70 руб. Одновременно были снижены налоговые ставки на 25% с заработной платы от 61 до 80 руб. В конце 1972 г. доходы населения до 70 руб. в месяц полностью переставали облагаться налогами. Налоги с зарплат (до 90 руб.) были снижены на 35,5%46. С 1974 г. был установлен новый вид пособий - пособие на детей в возрасте до восьми лет в семьях с душевым доходом до 50 руб. в месяц47. В ходе мероприятий по устранению различий в уровне пенсионного обеспечения жителей города и села возраст выхода на пенсию последних был уменьшен и стал соответствовать прописанным в законе от 14 июля 1956 г. нормам48. А с 1 июля 1971 г. на деревню был распространен порядок исчисления пенсий, установленный для рабочих и служащих. В результате городские и сельские жители при одинаковом заработке стали получать равные пенсии. Разница сохранялась лишь в размерах минимальных пенсий49. Возросла забота государства о ветеранах и семьях погибших воинов, которые получили многочисленные льготы. В поле зрения органов соцобеспечения с 1965 г. оказались и инвалиды детства, долгое время выпадавшие из сферы деятельности МСО50. С 1968 г. началось осуществление социального проекта «Здравоохранение», целью которого являлось обеспечение городского и сельского населения высококвалифицированной лечебно-профилактической помощью. Максимальные размеры коечного фонда лечебных упреждений в городах должны были составлять тысяча и более коек, а в селах - 400 коек. Предписывалось также организовывать межреспубликанские, республиканские, межобластные, краевые и областные отделения (центры) по важнейшим видам специализированной медицинской помощи (кардиохирургические, ожоговые, нейрохирургические, неврологические и другие)51. На заботу о здоровье будущих поколений советских людей был нацелен национальный проект «Спорт», запущенный в 1966 г.52 Инициатором принятия многих социальных решений выступал сам Л. И. Брежнев, социальный уклон которого доказывает содержание его личного дневника. Записи генсека, сделанные в 1965-1970 гг., содержали множество мыслей и идей о росте зарплаты, ценах на продукты, охране труда и др.53 Таким образом, в 1965-1974 гг. социальная политика являлась одним из приоритетов внутреннего развития СССР.
Резкое ухудшение здоровья руководителя СССР в декабре 1974 г. существенно затормозило интенсивное продвижение страны по пути социальных преобразований. Однако социальное законотворчество, набрав высокий темп развития в предшествующее десятилетие, в течение второй половины 1970-х гг. продолжало по инерции поступательное развитие вперед. Многие из вышеперечисленных законодательных инициатив требовали логического завершения, итогом чего стало принятие в 1977 г. новой Конституции. Основные ее положения свидетельствовали об окончательном оформлении СССР как социального государства54. В то же время возможностей для реализации социального блока Основного закона страны становилось все меньше и меньше. Это было следствием вступления СССР в конце 1970-х гг. в более жесткую фазу холодной войны и существенного сокращения притока в экономику нефтедолларов. Эффект от экономической реформы 1965 г. после известных событий в Чехословакии в 1968 г. стал стремительно сокращаться и к концу рассматриваемого периода в экономике стагнация явно превалировала над динамизмом. СССР все больше и больше отставал от Западной Европы, где стремительно набирала обороты научно-техническая революция. Руководство же Советского Союза видело рецепт преодоления трудностей в дальнейшем развитии мелиора-ции55. Поэтому ориентиры на улучшение качества жизни людей, на которые нацеливали развитие экономики постановления партийных съездов, пленумов и многочисленные решения партии и правительства, так и оставались практически не-реализованными56.
Социальная политика постепенно утрачивала свое приоритетное положение во внутриполитическом курсе, что проявлялось в сужении возможностей государства в полном объеме проявлять заботу о различных категориях населения, в первую очередь инвалидах и ветеранах войны. О них государство вспоминало лишь в канун выборов в советы различных уровней и праздника «День Победы»57. Доступным и комфортным жильем были обеспечены не все нуждавшиеся в улучшении жилищных условий граждане, особенно в сельской местности58. Принятие в 1977 г. и 1982 г. специальных документов об улучшении медицинского обслуживания населения, призывы руководства страны в 1983 г. и 1984 г. ежегодно проводить диспансеризацию населения, все это было продиктовано не столько стремлением продолжения модернизации здравоохранения, сколько выработкой путей разрешения нараставших в стране демографических проблем59. Этими же соображениями объясняется попытки власти скорректировать демографическую политику, повысив в начале 1980-х гг. единовременные пособия на детей и введя частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до года60. Однако это были вынужденные меры, продиктованные обстоятель-
ствами, представлявшими угрозу существованию СССР. Угрожающий характер приобретала и ситуация с обеспечением населения продовольствием. Попытка повысить эффективность экономики, предпринятая в рамках реализации постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качество работы» обернулась вытеснением дешевых товаров более дорогой продукцией, которую стало выгодно производить в условиях ориентации производителей на получение нормативно чистой продукции61. В результате в разряд дефицитных попало еще больше самых необходимых населению товаров, что обернулось ростом социального недовольства. Нейтрализовать эти негативные проявления была призвана принятая на майском пленуме ЦК КПСС 1982 г. «Продовольственная программа». Ее целью было «. в возможно более короткие сроки надежно обеспечить население страны продуктами питания»62. Однако к концу 1984 г. руководство страны вынуждено было констатировать сохранение остроты «. в снабжении населения многих городов продуктами питания, и прежде всего, мясом .. ,»63 Это означало провал курса на достижение всеобщего достатка в обществе (именно так понимало коммунизм советское руководство) в течение двадцати лет, на что ориентировала принятая осенью 1961 г. программа партии. Ю. В. Андропов был вынужден признать, что страна находится фактически в начале пути строительства коммунизма и для достижения конечной цели ей предстоит преодолеть еще не один этап64. В частном порядке генсек высказывался еще более радикально: «Какой там . развитой социализм, нам до простого социализма еще пахать и пахать»65.
Основополагающим элементом реализации провозглашенного главой государства курса на дальнейшее совершенствование развитого социа-лизма66 явились попытки повысить мобильность экономического организма в стране путем осуществления научно-технической революции. В то же время в своих речах Андропов заострял особое внимание на социальных критериях эффективности производства, на способности экономики обеспечить достойную жизнь людей67. Для этого постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 июля 1983 г. производственно-промышленным объединениям была предоставлена большая самостоятельность в распоряжении средствами фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, в апреле 1983 г. на совещании в ЦК обсуждались возможности поддержки личных приусадебных и подсобных хозяйств68. Хозяйственные эксперименты продолжились при К. У. Черненко, помощники которого разрабатывали программу мер по повышению роли местных советов в хозяйственном строительстве69, обеспечения комплексного развития экономики на местах с целью более полного удовлетворения
многообразных запросов населения, улучшения его обслуживания70. В то же время четкого представления того, как будет соотноситься возраставшая самостоятельность непосредственных производителей с всевластием ведомств, у руководства страны не было. Становлению социально ориентированной экономической политики мешала чрезмерная осторожность, с которой вводились нововведения, сказывалась боязнь ущемить интересы ведомств растущим самоуправлением трудовых коллективов. Поэтому вплоть до апреля 1985 г. в стране так и не возникло необходимой экономической основы для разрешения назревших социальных проблем, хотя и Андропов, и Черненко подчеркивали свою приверженность идеям социальной справедливости71.
Таким образом, в эволюции социальной политики Советского государства в период со второй половины 1950-х гг. по середину 1980-х гг. целесообразно выделить три этапа: восходящая фаза (1953-1965 гг.), высший подъем (1966-1974 гг.) и нисходящая фаза (1975 - середина 1980-х гг.). Помимо своего прямого назначения - удовлетворять потребности людей в более комфортной жизни, причинами проведения советским руководством социально ориентированной внутренней политики являлась необходимость, во-первых, как Хрущеву, так и Брежневу одержать верх над своими соперниками в борьбе за власть (политический аспект), а во-вторых - доказать преимущества социализма на международной арене. Возможности реализации принятых в эти годы социальных решений зависели от диапазона социальной мобильности, самые широкие пределы которой приходятся на 1966-1974 гг. На первом этапе социальная политика преследовала цель обеспечения населения самым необходимым набором благ: продовольствием, предметами первой необходимости, малогабаритными отдельными квартирами и т. д. Расширение пределов допустимости социальных отношений позволило руководству страны во второй половине 1960 - первой половине 1970-х гг. заявить о стремлении удовлетворить растущие потребности населения. На этом этапе СССР законодательно оформляется как социальное государство, основное предназначение которого заключалось в распределении ресурсов в пользу уязвимых социальных слоев и поддержке социальных гарантий всем категориям населения. Сужение диапазона социальной мобильности на протяжении второй половины 1970-х гг. ограничило возможности полноценной реализации прогрессивных положений социального блока Конституции 1977 г. и детализирующих их постановлений. В начале 1980-х гг. нерешенность социальных проблем превратилась в фактор, угрожающий существованию СССР, а социальное законодательство стало инструментом нейтрализации этих угроз. Удовлетворить в полном объеме растущие запросы советского потребительского общества экономика была уже не в состоянии, а принятые в 1983-1984 гг. решения,
при всей их прогрессивности, так и не смогли придать новый импульс ее развитию.
Примечания
1 См.: Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления : в 3 т. Т. 2 : Постановления. 1954-1958. М., 2006; Т. 3 : Постановления. 1959-1964. М., 2008 ; Региональная политика Н. С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты. 1953-1964 гг. М., 2009; На «краю» советского общества. Социальные маргиналы как объект государственной политики. 19451960-е гг. М., 2010.
2 См.: Чазов Е. И. Здоровье и власть : Воспоминания кремлевского врача. М., 1992; Шелест П. Е. Да не судимы будете : Дневниковые записи, воспоминания члена Политбюро ЦК КПСС. М., 1994 ; Мухитдинов Н. А. Река времени. От Сталина до Горбачева : Воспоминания. М., 1995 ; Усубалиев Т. У. Эпоха. Созидание. Судьбы. Бишкек, 1995 ; Премьер известный и неизвестный : Воспоминание о А. Н. Косыгине. М., 1997 ; Байбаков Н. К. От Сталина до Ельцина. М., 1998 ; СоломенцевМ. С. Верю в Россию. М., 2003 ; Патоличев Н. С. Воспоминания. Испытание на зрелость. Совестью своей не поступлюсь. М., 2008 ; Гришин В. В. Катастрофа. От Хрущева до Горбачева. М., 2010 ; Министры советской эпохи. О времени и о себе. М., 2010 ;Хрущев С. Н. Никита Хрущев : Реформатор. М., 2010.
3 См.: Суслов Ю. П. Противоречия и трудности социально-политического и духовного развития СССР. 1965-1985 гг. Саратов, 1998 ; Тихонов В. Закрытые города в открытом обществе. М., 1996 ; Зеленин И. Е. Аграрная политика Н. С. Хрущева и сельское хозяйство. М., 2001 ; Пыжиков А. В. Хрущевская «оттепель». М., 2002 ; Андриянов В. И. Косыгин. М., 2003 ; Леби-на Н. Б. Энциклопедия банальностей. Советская повседневность : Контуры, символы, знаки. СПб., 2006 ; Никонова С. И. Духовная жизнь советского общества в 1965-1985 гг. : Идеология и культура. Казань, 2006 ; Шестаков В. А. Социально-экономическая политика советского государства в 50-е - середине 60-х годов. М., 2006 ; Баландин Р. К. Маленков. Третий вождь Страны Советов. М., 2007 ; Ванюков Д. А. Хрущевская оттепель. М., 2007 ; Булавка Л. А. Феномен советской культуры. М., 2008 ; Ванюков Д. А. Эпоха застоя. М., 2008 ; Костюченко И. Ю. Народное образование в СССР и Российской Федерации в 50-е -90-е гг. XX века : Теория и практика реформирования. М., 2008 ; Шубин А. В. Золотая осень, или период застоя. СССР в 1975-1985 гг. М., 2008 ; Аксютин Ю. В. Хрущевская «оттепель» и общественные настроения в СССР в 1954-1964 гг. М., 2010 ; Орлов И. Б. Советская повседневность. Исторический и социологический аспекты становления. М., 2010 ; Кара-Мурза С. Г. Советская цивилизация. М., 2011 ; Хинштейн А. Е. Сказка о потерянном времени. Почему Брежнев не смог стать Путиным. М., 2011.
4 См.: Овечкин В. Дороги, нами разведанные. Повести, очерк, рассказы. М., 1967. С. 433-434, 464, 506.
5 Здесь имеется в виду проект новой программы ВКП (б), разработанный в 1947 г., но не нашедший поддержки у Сталина. Об этом см.: Пыжиков А. В. Советское послевоенное общество и предпосылки хрущевских реформ // Вопр. истории. 2002. № 2. С. 41.
6 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. (1898-1988) : в 15 т. Т. 8. 1946-1955. М., 1985. С. 359-360, 468 ; Т. 9. 1956-1960 гг. М., 1986. С. 192, 483 ; Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2. С. 490.
7 См.: Государственный архив Астраханской области (далее - ГААО). Ф. Р-2233. Оп. 9. Д. 223. Л. 194-195, 282-283.
8 См.:ХрущевН. С. Строительство коммунизма в СССР и развитие сельского хозяйства. Т. 7. Февраль 1962 г - март 1963 г. М., 1962. С. 474-477 ; Пленум ЦК КПСС. 10-15 февраля 1964 г. Стенографический отчет. М., 1964. С. 433-436 ; Президиум ЦК КПСС. 19541964. Черновые протокольные записи заседаний : Стенограммы. Постановления. Т. 3. С. 566-568, 573.
9 См.: Российский государственный архив новейшей истории (далее - РГАНИ). Ф. 3. Оп. 31. Д. 17. Л. 137 ; Хрущев С. Н. Указ. соч. С. 140, 216, 913, 947, 969.
10 КПСС в резолюциях ... Т. 9. С. 239-241. Члены Президиума ЦК КПСС на заседании от 12 октября 1962 г отмечали факт высокого спроса населения на синтетические вещи (коврики, шубы). См.: РГАНИ. Ф. 3. Оп. 16. Д. 935. Л. 12.
11 См.: Собрание постановлений СССР (далее - СП). 1958. № . 4. Ст. 36. № 5. Ст. 45. 1959. № 18. Ст. 147 ; ГААО. Ф. Р-2233. Оп. 9. Д. 223. Л. 253 об. - 255.
12 Более подробно об этом см.: Хрущев С. Н. Указ соч. С. 553-556, 560-561, 791-792.
13 См.: РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 17. Л. 138; Д. 18. Л. 12, 83-83 об.; СП СССР. 1959. № 4. Ст. 24; 1960. № 14. Ст. 114; 1961. № 4. Ст. 14; 1961. № 14. Ст. 53.
14 См.: Резолюции XX съезда коммунистической партии Советского Союза. 14-25 февраля 1956 г. М., 1956. С. 79-80; Материалы внеочередного XXI съезда КПСС. М., 1959. С. 238-239; Пленум ЦК КПСС. 24-29 июня 1959 г. Стенографический отчет. М., 1959. С. 525.
15 См.: СП РСФСР. 1959. № 13. Ст. 112; 1962. № 6. Ст. 34; 1964. № 20. Ст. 143; 1960. № 26. Ст. 123; РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 21. Л. 101-104.
16 См.: Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2. С. 174; Резолюции XX съезда коммунистической партии Советского Союза. С. 77; СП СССР. 1957. № 2. Ст. 5.
17 См.: Сборник законов СССР и Указов и Президиума Верховного Совета СССР (1938 г. - ноябрь 1958 г.). М., 1959. С. 506; СП СССР. 1957. № 7. Ст. 77; Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2. С. 686-688; Т. 3. С. 106-116.
18 См.: Хрущев С. Н. Указ. соч. С. 209, 411, 708-709, 831-832.
19 Подсчитано по данным см.: История России. XX век : 1939-2007 / под ред. А. Б. Зубова. М., 2010. С. 336.
20 РГАНИ. Ф. 3. Оп. 28. Д. 3. Л. 71.
21 Там же. Д. 4. Л. 16-21.
22 Там же. Д. 1. Л. 65.
23 См.: Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2. С. 273-279 ; РГАНИ. Ф. 3. Оп. 28. Д. 6. Л. 11-12; Д. 7. Л. 13, 79 ; Сборник документов и материалов по истории СССР советского периода (1917-1958 гг.). М., 1966. С. 549-552.
24 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам : в 15 т. Т. 5. 1962-1965 гг. М., 1968. С. 473-476, 478.
25 См.: РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 26. Л. 124-124 об.
26 Там же. Д. 17. Л. 139-139 об.
27 Там же. Д. 5. Л. 28-31 об. В развитие этого постановления 24 августа 1954 г. был принят Указ Президиума Верховного совета СССР «Об образовании союзно-республиканского Министерства городского и сельского строительства СССР». Там же. Л. 2.
28 РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 30. Л. 79 об.
29 КПСС в резолюциях ... Т. 8. С. 528.
30 РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 18. Л. 41.
31 Там же. Д. 19. Л. 2-23.
32 См.: Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2. С. 740-741, 744-751.
33 См.: РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 29. Л. 25, 30-31.
34 СП СССР. 1958. № 5. Ст. 47.
35 См.: РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 29. Л. 117; Государственный архив новейшей истории Саратовской области (далее - ГАНИСО). Ф. 594. Оп. 2. Д. 4830. Л. 91-91 об.; СП РСФСР 1962. № 21. Ст. 103; Жилищно-бытовая работа профсоюзов : справ. пособие для профсоюзного актива. М., 1985. С. 52.
36 Таубман У. Хрущев. М., 2008. С. 418.
37 См.: Хрущев С. Н. Указ. соч. С. 748.
38 См.: Резолюции XX съезда коммунистической партии Советского Союза. С. 78; Сборник законов СССР и Указов и Президиума Верховного Совета. М., 1959. С. 428-429; СП СССР 1957. № . 2. Ст. 9; 1960. № 3. Ст. 14; Хрущев С. Н. Указ. соч. С. 210-211.
39 См.: Программа Коммунистической партии Советского Союза. Принята XXII съездом КПСС. М., 1976. С. 90-100.
40 См.: СванидзеМ., СванидзеН. Исторические хроники с Николаем Сванидзе : в 27 т. Т. 18. 1963-1964-1965; СПб., 2014. С. 20, 58; КПСС в резолюциях ... Т. 10. 1961-1965 гг. М., 1986. С. 464; Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 8. 1970 -февраль 1972 гг. М., 1972. С. 575; Т. 9. Февраль 1972 -сентябрь 1973 гг. М., 1974. С. 254; ГАНИСО. Ф. 6164. Оп. 8-пр. Д. 400, Л. 17-18.
41 См.: Материалы XXIV съезда КПСС. М., 1972. С. 41, 42.
42 См.: КПСС в резолюциях ... Т. 10. 1969-1971. М., 1972. С. 324-330; Т. 11. 1966-1970. М., 1986. С. 93, 95, 534.
43 См.: СП СССР 1965. № 3. Ст. 16; 1966. № 12. Ст. 116; Материалы XXIII съезда КПСС. М., 1966. С. 60; Решения партии и правительства по хозяйственным вопро-
сам. Т. 7. Июнь 1968-1969 гг. М., 1970. С. 305-308, 410; Т. 9. С. 294-295, 329-330; Т. 10. Октябрь 1973 - октябрь 1975 гг. М., 1976. С. 185.
44 См.: СП СССР. 1965. № 17. Ст. 130; 1969. № 15. Ст. 84.
45 См.: СП РСФСР 1965. № 23. Ст. 144; 1966. № 15. Ст. 79; РГАНИ. Ф. 3. Оп. 31. Д. 29. Л. 152-154, 159; Материалы XXIII съезда КПСС. С. 61. Материалы XXIV съезда КПСС. С. 180.
46 См.: СП СССР. 1967. № 23. Ст. 161; № 26. Ст. 183; 1973. № 1. Ст. 2; Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 9. С. 339.
47 См.: Материалы XXIV съезда КПСС. С. 43, 178; СП СССР. 1974. № 21. Ст. 121.
48 СП СССР. 1967. № 23. Ст. 161.
49 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 8. С. 466-468.
50 См.: РГАНИ. Ф. 3. Оп. 28. Д. 6. Л. 189; Д. 9. Л. 150, 152, 195; Д. 13. Л. 114, 121, 122, 123; Д. 17. Л. 156; СП РСФСР. 1964. № 21. Ст. 152; 1965. № 14. Ст. 83; № 4. Ст. 22; 1967. № 23. Ст. 161; 1968. № 4. Ст. 18-19; ГАНИСО. Ф. 6164. Оп. 8. Д. 278. Л. 8-10; КПСС о профсоюзах. М., 1967. С. 582-583.
51 СП СССР. 1968. № 13. Ст. 82.
52 См.: Материалы XXIII съезда КПСС. С. 162; КПСС о профсоюзах. С. 607-609.
53 См.: Дневниковые записки Л. И. Брежнева (1957-1982) //Хинштейн А. Указ. соч. С. 483-491.
54 См.: Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977. С. 11-13.
55 Материалы Пленума Центрального комитета КПСС, 23 октября 1984 г. М., 1984. С. 41-63.
56 См.: Материалы XXV съезда КПСС. М., 1976. С. 120, 194-195; Брежнев Л. И. Выступление на Пленуме Центрального Комитета КПСС 27 ноября 1978 г.; Постановление Центрального Комитета КПСС. М., 1978. С. 12-13; Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981. С. 48, 49, 112, 113, 161-162, 163; КПСС в резолюциях... Т. 13. 1976-1980. М., 1987. С. 297; Т. 14. 1980-1981. М., 1982. С. 71-73, 75, 483, 530; СП РСФСР. 1981. № 10. Ст. 62; СП СССР 1981. № 22. С. 578-581. 1983. № 13. С. 228-230; АндроповЮ. В. Ленинизм - неисчерпаемый источник революционной энергии и творчества масс. Избранные речи и статьи. М., 1984. С. 377, 477.
57 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 12. Июль 1977 - март 1979 гг. М., 1979. С. 133, 134; СП СССР. 1978. № 27. Ст. 165; 1980. № 9. Ст. 62; 1985. № 9. Ст. 38.
58 См.: СП РСФСР 1978. № 17. Ст. 102; 1981. № 29. Ст. 169.
59 См.: КПСС в резолюциях ... Т. 13. С. 204-216; Т. 14. 1981-1984. М., 1987. С. 365-367, 523-524; Андропов Ю. В. Указ. соч. С. 478, 480.
60 См.: СП СССР 1981. № 13. Ст. 75; № 24. Ст. 139, 141; 1984. № 6. Ст. 32; № 8. Ст. 46; Материалы XXVI съезда КПСС. С. 104-105, 178.
61 Товарная продукция, реализованная по договорам минус затраты на ее производство. См.: КПСС в резолюциях ... Т. 13. С. 353-396.
62 См.: Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и о мерах по ее реализации : материалы майского Пленума ЦК КПСС 1982 г. М., 1984. С. 5, 8-10.
63 См.: Материалы Пленума Центрального комитета КПСС, 23 октября 1984 г. С. 7.
64 Андропов Ю. В. Указ. соч. С. 432.
65 Цит. по: Шубин А. В. Указ. соч. С. 243.
66 Андропов Ю. В. Указ. соч. С. 473.
67 Шарапов В. В. Андропов : совершенствование социализма необходимо и возможно // Андропов в воспоминаниях и оценках соратников и сослуживцев. М., 2011. С. 186.
68 См.: КПСС в резолюциях ... Т. 14. 1981-1984. М., 1987. С. 448-449; Шубин А. В. Указ. соч. С. 257.
69 В этом прослеживалась преемственность курса Черненко экономического курса Андропова, который нацеливался на расширение полномочий «. местных советов в отношении предприятий, учреждений и организации, расположенных на их территории». См.: Андропов Ю. В. Указ. соч. С. 430.
70 См.: Черненко К. У. Народ и партия едины. Избранные речи и статьи. М., 1984. С. 418, 438, 458; СП СССР. 1984. № 6. Ст. 30.
71 См.: АндроповЮ. В. Указ. соч. С. 477; Материалы внеочередного Пленума Центрального Комитета КПСС, 13 февраля 1984 г. М., 1984. С. 13.
