CC BY
183
М. О. Дмитриева, ведущий специалист, Департамент научной и инновационной деятельности,
Дальневосточный федеральный университет, г. Владивосток, Россия, [email protected]
ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
В данной статье предпринята попытка проследить эволюцию внешнеполитического курса РФ в Центральной Азии на основе анализа различных документов и выступлений руководящих лиц, которые оказывают влияние на формирование внешней политики. Рассматриваются возможности России в этом регионе и встречные вызовы. В странах Центральной Азии происходит непрерывное состязание идей, концепций, геополитических проектов. России для победы в этом процессе, по нашему мнению, необходимо предложить наиболее привлекательные и прагматичные варианты сотрудничества, не ограничиваясь только декларациями. Ключевые слова: концепция внешней политики, евразийство, интеграция мирового хозяйства, национальная безопасность, эволюция внешней политики, национальные интересы.
На протяжении прошедших двадцати лет российская внешняя политика изменялась от намерений присоединиться к Западу до отстаивания роли самостоятельной сверхдержавы как одного из центров многополярного мира. Этот процесс отразился в формулировках приоритетов, содержащихся в концепциях внешней политики РФ (1993, 2000, 2008, 2013 гг.).
Неизменным приоритетом во всех документах оставалось преимущественное развитие отношений России со странами постсоветского пространства. В этом ряду республики Центральной Азии (ЦА) занимают едва ли не самое главное место как зона особых интересов.
Для российской политики важно, что Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан входят в Содружество Независимых Государств (СНГ). Более существенным фак-
тором является то, что все страны, кроме Туркменистана, являются участниками Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Казахстан, Киргизия, Таджикистан — члены Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Вхождение в Таможенный союз Казахстана позволяет утверждать, что отношения России с этой страной являются самыми успешными.
Государства Центральной Азии, не имея опыта независимого существования, смогли успешно войти в новую систему международных отношений. Однако они столкнулись с серьезными рисками и угрозами, в первую очередь в области безопасности.
К трансграничным проблемам, по мнению автора, можно отнести уйгур-
В странах Центральной Азии
происходит непрерывное состязание идей, концепций, геополитических проектов. России для победы в этом процессе необходимо предложить наиболее привлекательные и прагматичные варианты сотрудничества, не ограничиваясь только декларациями.
ДИСКУССИЯ ЯГ)
журнал научных публикаций V
скии сепаратизм, проникновение ислам ского радикализма, наркотрафик, незакон ную миграцию. Остро встал вопрос демар кации границ некогда единого простран ства с весьма условным размежеванием.
В странах Центральной Азии происходит непрерывное состязание идей, концепций, геополитических проектов. России для победы в этом процессе, по нашему мнению, необходимо предложить наиболее привлекательные и прагматичные варианты сотрудничества, не ограничиваясь только декларациями.
Взгляды новой политической элиты нашли отражение в первой концепции внешней политики: «Россия должна решительно взять курс на развитие отношений ... прежде всего — с соседями, экономически мощными и технологически развитыми западными государствами и новыми индустриальными странами в различных регионах»1.
Предполагалось, что бывшие советские республики сами были заинтересованы в тесном сотрудничестве с Россией, которая могла ограничиться простым регулированием их действий.
Однако несмотря на все проблемы, с которыми столкнулась Россия после распада Советского Союза, вопросы безопасности Центрально-Азиатского региона всегда были объектом ее внимания и участия. Подтверждением этому является решающая роль РФ в деле завершения гражданской войны в Таджикистане -
(1992-1996 гг.) и помощь в урегулировании конфликта.
Стремление закрепить тесные отношения в области безопасности привели к подписанию в 1992 году «Договора о коллективной безопасности» (ДКБ) представителями Армении, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана. Однако поспешность создания подобного союза привела к про-
Россия должна решительно взять курс на развитие отношений ... прежде всего - с соседями,
экономически мощными и технологически развитыми западными государствами и новыми индустриальными странами в различных регионах.
Несмотря на все проблемы, с которыми столкнулась Россия после распада Советского Союза,
вопросы безопасности Центрально-Азиатского региона всегда были объектом ее внимания и участия.
тиворечиям по многим вопросам, в частности в вопросе о возможности развертывания миротворческих сил ООН и НАТО в конфликтных регионах.
Несмотря на то что со странами Содружества планировалось «налаживание - на новых основах - хозяйственных и транспортных связей, урегулирование конфликтов и достижение стабильности по периметру наших гра-ниц»2, отношения с Соединенными Штатами сохраняли в шкале приоритетов внешней политики России одно из первых мест.
Тем не менее постепенно стали проявляться разногласия между Москвой и Вашингтоном (по урегулированию ситуации в Югославии, планы расширения НАТО к границам России). Разочарования от несбывшихся ожиданий от партнерства с Западом сопровождались усилением критики со стороны оппозиции, нарастанием антиамериканских и националистических настроений в стране.
В преддверии президентских выборов 1995 года президент Б. Н. Ельцин сменил министра иностранных дел. С приходом на этот пост Е. Примакова связано изменение внешнеполитического курса РФ. В эти годы происходило переосмысление приоритетов внешней политики России, которое выразилось в провозглашении примата национальных интересов, в стремлении к равноправным отношениям со всеми государствами - в соответствии с идеологией многополярного мира.
Е. Примаков был убежден, что Россия должна «проводить многовекторную политику. действовать по всем азимутам»3. В этой парадигме стали развиваться отношения с Китаем, = Индией, Ираном, была представлена идея стратегического треугольника Москва - Дели - Пекин.
Однако внешнеполитический ресурс России второй половины 1990-х годов
не позволял в полной мере реализовать этот план.
В этот период в стране стали набирать силу идеи развития России как евразийского государства, что было
да мы отстраиваем подлинно равноправные отношения между странами СНГ. И на этом пути нам важно сохранить всё лучшее, что накоплено за многовековую историю цивилизации и Востока, и За-
связано с поиском новой национальной идеи и бурным ростом различных идейно-политических течений.
В рамках евразийства некоторые эксперты стали предлагать рассматривать Центральную Азию как пространство, где Россия пыталась усилить свои позиции в качестве региональной евразийской державы.
Достижение данной цели предполагалось осуществить главным образом путем интенсификации сотрудничества со странами региона в военной сфере и по вопросам безопасности.
В 1999 г. Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан подписали протокол о продлении срока действия договора о коллективной безопасности на следующий пятилетний период, однако Азербайджан, Грузия и Узбекистан отказались.
Баку был недоволен российско-армянским сотрудничеством и позицией РФ по карабахскому конфликту; Тбилиси заподозрил Москву в поддержке югоосетинского и абхазского сепаратизма; Ташкент решил, что в состоянии обеспечить свою безопасность без российского участия, опираясь на собственные силы и сотрудничество с США.
В том же, 1999 году Узбекистан вступил в ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдавия) — организацию, целью которой было развитие сотрудничества без участия России.
Можно сказать, что взгляды представителей евразийства продолжают пользоваться популярностью и оказывать влияние на официаль- : ную политику. Президент В.В. Путин еще во время первого срока своего правления заявил: «Заряд, который несут в себе евразийские идеи, особенно важен сегодня, ког-
Взгляды представителей евразийства продолжают пользоваться популярностью
и оказывать влияние на официальную политику.
Центральноазиатские государства с трудом воспринимали идею передачи части экономического суверенитета наднациональному органу, попадая, как им казалось, в зависимость от РФ.
пада»4.
Примечательно, что эти слова были сказаны в Казахстане — стране, глава которой является убежденным сторонником евразийства (хоть и со своими особенностями) и инициатором интеграционных проектов на постсоветском пространстве.
Россия развивала сотрудничество с центральноазиатскими республиками и на уровне многосторонних связей. Были заключены два соглашения между КНР, Россией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном о мерах доверия в районе границ (1996 г.) и о сокращении вооруженных сил и вооружений в районе границ (1997 г.). Эти шаги привели к возникновению «Шанхайской пятерки».
В 2001 г. была создана Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) как политическое объединение пяти стран, ставящее перед собой цель урегулировать пограничные вопросы на участке бывшей советско-китайской границы. С годами ШОС переросла в полноценную многостороннюю структуру. Инициатором ее создания выступил Китай, обозначив тем самым свои интересы в регионе. России пришлось реагировать на этот факт и постепенно активизировать свою работу в этой организации. Подобная реактивность российской внешней политики являлась ее характерной чертой на протяжении 1990-х годов.
- Экономические аспекты сотрудничества в ЦА сводились к использованию транспортной монополии, в первую очередь на транзит центрально-азиатских энергоресур-: сов на внешние рынки.
Многостороннее взаимодействие начало развиваться с 1995 года, когда руководители Казахстана, России и Беларуси подписали первый договор о создании Таможен-
ного союза. Позже к нему присоединились Киргизия, Узбекистан и Таджикистан.
Разногласия среди участников заключались в том, что центральноазиатские государства с трудом воспринимали идею передачи части экономического суверенитета наднациональному органу, попадая, как им казалось, в зависимость от РФ.
Тем не менее в 2000 году по инициативе России главами государств был подписан договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Узбекистан остался в стороне, выбрав политику балансирования между Россией, Западом и Китаем. К началу 2000-х годов возникла необходимость документально закрепить изменения во внешней политике РФ, произошедшие во второй половине 1990-х годов. С приходом президента В.В. Путина идеи евразийства стали определяющими, что наглядно отразилось на политике в Центральной Азии.
К этому времени страны ЦА продемонстрировали способность проводить самостоятельную, независимую политику. Положительные достижения в нефтегазовой отрасли, диверсификация международных контактов стран региона, участие в интеграционных структурах (кроме имеющей нейтральный статус Республики Туркменистан) привели к тому, что регион постепенно стал важным субъектом современных международных отношений.
Тем не менее наряду с успехами обострились старые и появились новые вызовы и угрозы, в первую очередь в области безопасности. К ним относятся проблемы международного терроризма, экстремизма и наркотрафика. Не уменьшается дестабилизирующее влияние так называемого афганского фактора.
России приходится учитывать это при выстраивании своей политики в регионе. Ведь безопасность ее южных границ во многом зависит от положения дел в ЦА. Поэтому вполне обоснованно, что регион неизменно находится в сфере стратегических интересов РФ как важная составная часть общего ком-
плекса отношений со странами СНГ. Россия заинтересована в том, чтобы Центральная Азия была стабильным и безопасным регионом, совместно с которым можно решать современные вопросы.
Если концепция внешней политики 1993 года в качестве основной провозглашала задачу влиться в сообщество развитых демократических стран, то документ 2000 года представляет собой новый этап в эволюции международного политического мышления российского руководства.
В отношениях со странами СНГ предлагалось развивать экономическое сотрудничество, «включая создание зоны свободной торговли, реализацию программ совместного рационального использования природных ресурсов»5.
Россия окончательно отказалась от проведения односторонней политики, стала позиционировать себя как равноправную значимую единицу на международной арене. Очевидно, что идеи многополярного мира стали основой идеологии концепции 2000 года.
Стоит признать, что российская внешнеполитическая линия стала приобретать всё более отчетливо выраженную направленность на становление страны как одного из центров современных международных отношений. Во многом этому способствовала благоприятная конъюнктура мировых цен на основные виды российского экспорта, в первую очередь на нефть и газ. Центральная Азия стала рассматриваться в качестве одного из направлений, за счет которого можно было приступить к практической отработке элементов новой внешней политики, таких как прагматизм, гибкость, конкретность.
Развитие отношений с Западом оставалось определяющим во внешней политике, но амбиции России в претензиях на статус великой державы сохранялись в рамках многополярности.
События 11 сентября 2001 года оказали существенное влияние на всю систему международных отношений. Россия сотрудничала с Соединенными Штатами и евро-
Россия окончательно отказалась
от проведения односторонней политики, стала позиционировать
себя как равноправную значимую единицу на международной арене. Очевидно, что идеи многополярного мира стали основой идеологии концепции 2000 года.
пейскими странами под лозунгом борьбы с международным терроризмом.
Под предлогом военных действий в Афганистане американские военные базы были созданы на территории Киргизии, Узбекистана и Таджикистана. В регионе активизировали свою деятельность Китай, Индия, Пакистан — в основном в сфере экономического сотрудничества.
России пришлось учитывать возрастающую конкуренцию в Центральной Азии. В 2001 году была создана военная составляющая ДКБ — Коллективные силы быстрого развертывания (КСБР), состоящие из воинских континген-тов Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана. В 2002 году по инициативе России было принято решение о повышении статуса ДКБ до международной организации (ОДКБ). Однако из-за невысокой степени доверия между участниками организации деятельность ее носила формальный характер.
Обвинения российских политиков в адрес США в подстрекательстве «цветных революций», отношение российского правительства к американскому военному присутствию в ЦА стали негативным фактором в российско-американских отношениях. Например, в 2005 году участниками ШОС была принята декларация, которая призывала США определить сроки вывода войск из Киргизии и Узбекистана.
Ярким проявлением поворота российской внешней политики стала речь В.В. Путина на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности в 2007 году. Интерпретация идеи Е. Примакова звучала следующим образом: «для современного мира однополярная модель не только непри- =
емлема, но и вообще невозможна»6.
Политика России в Центральной Азии претерпела некоторые изменения. С одной стороны, к руководству пришло понимание
Российская внешнеполитическая линия стала приобретать всё более отчетливо выраженную направленность на становление страны как одного из центров современных международных отношений.
Возможно, причиной наших неудач в Центральной Азии является отсутствие четкой стратегии в отношении стран региона.
Желание получить немедленные результаты приводило подчас
к импульсивным, невнятным действиям со стороны России.
стратегической важности региона, что выразилось в развитии институционального сотрудничества в рамках нескольких структур. Вопросы экономики, а не безопасности стали приоритетными. С другой стороны, Москве не удалось организовать полноценного экономического сотрудничества. По большей части оно сводится к энергетике — основному инструменту реализации внешней политики России в мире.
Возможно, причиной наших неудач в Центральной Азии является отсутствие четкой стратегии в отношении стран региона. Желание получить немедленные результаты приводило подчас к импульсивным, невнятным действиям со стороны России.
В 2008 году была принята новая концепция внешней политики Российской Федерации. Данный документ с большим основанием можно назвать развернутой доктриной В.В. Путина, хотя и утвердил ее президент Д.А. Медведев. В тексте концепции 2008 года мало что изменилось по сравнению с концепцией 2000 года. Однако в этом документе Россия стала «крупнейшей евразийской державой»7.
В разделе «политика в СНГ» говорится о готовности принимать меры по дальнейшему укреплению ЕврАзЭС, развитию Организации Договора о коллективной безопасности, а также о необходимости «развития подлинно равноправных взаимоотношений и укрепления объективных предпосылок для продвижения современных форм ин-теграции»8. Вопросы военного сотрудничества и безопасности уступили первое место в региональных приоритетах экономическому сотрудничеству.
В концепции 2008 года Россия продолжала позиционировать себя в качестве одного из центров многополярного мира, державы с наличием регионов особого интереса.
ДИСКУССИЯ (2Г)
журнал научных публикаций V
Акцент был сделан на то, что внешняя политика будет строиться на принципе прагматизма и примата национальных интересов.
РФ пришлось продемонстрировать на практике декларации новой концепции в августе во время российско-грузинского кризиса. Примечательно, что ни одна из стран ЦА не признала независимость Абхазии и Южной Осетии. Напротив, готов- = ность решать проблемы силовыми методами породила настороженность в их отношениях с Россией и новые страхи перед российским вмешательством.
В 2009 году лидеры ОДКБ подписали на саммите в Москве соглашение о создании Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР) на вызовы и угрозы безопасности государств — членов организации. Но всё же в 2010 году во время беспорядков в Киргизии не было предпринято никаких действий для их ликвидации. Страны-участницы боялись создать прецедент российского вмешательства в их внутренние дела. Но специфика региона такова, что отделить внутренние процессы от внешних невозможно. Поэтому для сохранения жизнеспособности ОДКБ, по нашему мнению, государства должны прийти к компромиссу по этому вопросу.
В конце 2011 года вышла статья В.В. Путина «Новый интеграционный проект для Евразии — будущее, которое рож-
В настоящее время ясно обозначен приоритет внешнеполитического курса России. При этом одновременно стали ухудшаться отношения Москвы с США и ЕС.
дается сегодня»9, ставшая примером смены приоритетов внешней политики. Через две недели после ее публикации состоялась встреча на уровне премьер-министров СНГ. Представители Армении, Беларуси, Казахстана, = Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана и Украины подписали соглашение об установлении зоны свободной торговли между своими странами.
А с 1 января 2012 года Беларусь, Казахстан и Россия объявили о создании единого экономического пространства (ЕЭП). Основой проекта является Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана, созданный в 2010 году. Можно сказать, что Таможенный союз и ЕЭП — это первая попытка России создать модель полноценной экономической интеграции, участие в которой выгодно для всех участников.
Все предыдущие проекты оставались на бумаге. Очевидно, причиной тому были неготовность сторон идти на компромиссы, боязнь стран ЦА попасть под влияние России и их поиск альтернативных форматов без ее участия. Политика самой РФ также не могла внушать доверия — утрированно
прозападный курс первой половины 1990-х годов не способствовал укреплению отношений.
В начале 2013 года вышла новая концепция внешней политики РФ, в которой заявлена цель «активно поддерживать процесс евразийской экономической интеграции, реализуя совместно с Белоруссией и Казахстаном задачу преобразования Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) и формирования Евразийского экономического союза, содействовать привлечению к этой работе других государств — членов ЕврАзЭС, предпринимать шаги по дальнейшему развитию и совершенствованию механизмов и нормативно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства»10.
Таким образом, в настоящее время ясно обозначен приоритет внешнеполитического курса России. При этом одновременно стали ухудшаться отношения Москвы с США и ЕС.
Можно с уверенностью сказать, что в настоящее время Россия выбрала консервативный курс внешнеполитического поведения, который выражается в противопоставлении либеральной идеологии Запада.
В сентябре 2013 года Евразийской экономической комиссией была одобрена «дорожная карта» по вступлению Киргизии в Таможенный союз. По данному вопросу ведутся переговоры и с Таджикистаном. Двум республикам Россия обязалась предоставить значительные гранты на модернизацию вооруженных сил. Тем не менее Бишкек и Душанбе продолжают торг с Москвой, добиваясь больших преференций за вступление в Таможенный союз.
Вывод Международных сил содействия безопасности (МССБ) из Афганистана в ближайшие годы принесет новые угрозы безопасности Центральной Азии. У России возникает возможность подтвердить правомерность притязания на роль регионального лидера.
К преимуществам РФ в этом регионе можно отнести не только географическую
близость и общую историю, но и существующую систему интеграционных структур, выполняющих определенные функции. Общие нормы здесь обеспечивает СНГ, вопросы обороны и безопасности — ОДКБ, экономической интеграцией занимаются ЕврАзЭС, Таможенный союз и ЕЭП, комплекс проблем решается в рамках ШОС.
Дальнейшее развитие этих организаций во многом зависит от того, удастся ли России убедить страны ЦА в том, что подобное структурирование региона не является попыткой подчинения их РФ, тем более желанием в каком бы то ни было виде возродить Советский Союз.
Таким образом, внешняя политика РФ в отношении стран Центральной Азии на протяжении последних двадцати лет значительно изменилась, что нашло отражение как в официальных документах, так и в реальных действиях.
На сегодняшний день в регионе сформировалось интеграционное ядро в составе участников ОДКБ и ЕврАзЭС. Однако, несмотря на множество подписанных документов, по-прежнему преобладают двусторонние отношения.
Необходимость реформирования ЕврАзЭС, ОДКБ и ШОС с учетом произошедших в мире перемен требует принятия решительных действий. Страны-участники должны четко определить функции, сферу деятельности и зону ответственности каждого института, чтобы они приносили максимум выгоды и пользы.
Автор считает, что для успешного воплощения в жизнь интеграционных инициатив Россия должна по-новому выстраивать отношения с государствами региона. Российским политикам необходимо понять, что в Центральной Азии она имеет дело с суверенными государствами, у которых есть собственные национальные интересы.
Выстраивать нормальные отношения со странами Центральной Азии России позволит восстановление культурного присутствия, сохранение своеобразия центрально-
Выстраивать нормальные отношения со странами Центральной Азии России позволит восстановление культурного присутствия, сохранение своеобразия центральноазиатских многонациональных и многоконфессиональных обществ.
азиатских многонациональных и многоконфессиональных обществ.
По мнению автора, России следует диверсифицировать проекты по безопасности, энергетическому, транспортному и инвестиционному сотрудничеству, что должно помочь укреплению интеграционных процессов в регионе.
Россия готова вкладывать значительные материальные ресурсы в развитие этого региона, в укрепление его безопасности, что подразумевает заинтересованность в государствах ЦА как в сильных партнерах. Их экономическая и военная безопасность — это и безопасность России. ^
Литература
1. Концепция внешней политики Российской Федерации 1993 г. Внешняя политика и безопасность современной России. 1991—2002. Хрестоматия в четырех томах / ред.-сост. ТА. Шаклеина. Т IV. Исследования. М.: МГИМО (У) МИД России, Российская ассоциация международных исследований, АНО «ИНО-Центр», 2002. C. 19-51.
2. Там же.
3. Примаков Е.М. Разворот над Атлантикой // Международная жизнь. 2002. № 11. С.103-111.
4. Путин В.В. Выступление в Университете имени Л. Гумилева // Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. URL: http://2002.kremlin. ru/events/83.html (дата обращения: 26.10.2013).
5. Концепция внешней политики Российской Федерации 2000 г. Внешняя политика и безопасность современной России. 1991-2002. Хрестоматия в четырех томах. М.: МГИМО (У) МИД России, Российская ассоциация международных исследований, АНО «ИНО-Центр», 2002. C. 109-122.
6. Путин В.В. Выступление и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности 10 февраля 2007 // Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. URL: http://archive. kremlin.ru/appears/2007/02/10/1737_type63374type63 376type63377type63381type82634_118097.shtml (дата обращения: 30.10.2012).
7. Концепция внешней политики Российской Федерации 2008 г. [Электронный ресурс]. Сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc. nsf/e2f289bea62097f9c325787a0034c255/d48737161a0b c944c32574870048d8f7!OpenDocument (дата обращения: 15.10.2012).
8. Там же.
9. Путин В.В. Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня // Известия. 2011. 3 октября [Электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/502761 (дата обращения:
17.11.2012).
10. Концепция внешней политики Российской Федерации 2013 г. Сайт МИД РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f 289bea62097f9c325787a0034c255/c32577ca00174349 44257b160051bf7f!OpenDocument (дата обращения:
15.02.2013).
RUSSIAN EXTERNAL POLICY EVOLUTION IN CENTRAL ASIA
M. O. Dmitrieva, Far Eastern Federal University
This article has an attempt to retrace the evolution of external political course of Russian Federation in Central Asia on the basis of different documents analysis and officials' performances, which influence external policy's formation. This work also considers possibilities and challenges for Russia in that region. In the countries of Central Asia unstoppable competition of ideas, concepts and geopolitical projects occur. According to our opinion, in order to win in that process, Russia should offer the most attractive and pragmatic variants of cooperation which are not limited only by declarations.
Key words: foreign policy concept, Eurasianism, integration in the global economy, national security, the evolution of foreign policy, national interests.
