CC BY
25
директивы предоставляют слишком большую свободу усмотрения государствам-членам, позволяя ужесточать иммиграционную политику, ограничивать доступ иммигрантов на рынок труда и к системе социального обеспечения, за исключением высококвалифицированных специалистов, осложнять воссоединение семей и получение более защищенного и стабильного правового статуса38.
Миграционная политика Сообщества в отношении граждан третьих стран предполагает осуществление контроля за миграционными потоками, оказание необходимой помощи вынужденным мигрантам, селективный подход к экономическим мигрантам, поощрение интеграции лиц, пребывающих в государстве проживания на долгосрочной основе. Хотя принятые в последние годы директивы существенно улучшают положение граждан третьих стран, они допускают и определенные ограничения прав в интересах публичной политики и общественной безопасности. Кроме того, в них не содержатся предписания, запрещающие ухудшать положение граждан третьих стран в связи с имплементацией положений права ЕС. В силу этого государства-члены, предоставлявшие данным лицам больший объем прав, могут снижать свои стандарты. В частности, новейшие изменения в законодательстве о статусе иностранцев в Нидерландах и во Франции, предусматривавшие ограничения в сфере воссоединения семей, обосновывались именно необходимостью приведения его в соответствие с директивами ЕС.
38 См.: Carrera S. Legal Migration Law and Policy Trends in a Selection of EU Member States// www.Libertysecurity.org (5 января 2008 г.).
157
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 6/2008.
H.С. Крылова
ЭВОЛЮЦИЯ ПРИНЦИПОВ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Конституционализм - многозначное понятие. Он толкуется как приверженность конституционным принципам управления1 либо как конституционная система правления2. Под конституцией наряду с другими значениями понимается система фундаментальных законов и принципов правления - писаных или неписаных3; совокупность принципов, принятых государством или обществом в целях управления ими4.
Между историей идей и принципов конституционализма в столь широком понимании и эволюцией налоговых отношений прослеживается неразрывная связь. Она отчетливо выявилась уже в момент зарождения идей конституционализма; усилилась в период конституционного развития государств, связанного с принятием ими конституций; расширилась с появлением механизма конституционного контроля и института конституционного правосудия.
Главный смысл зародившихся в эпоху абсолютизма идей конституционализма состоял в установлении новых правовых принципов организации государственной власти, в ограничении прерогатив короля и вызванного этим произвола при их осуществлении. Центральное место в борьбе за введение этих принципов занимал вопрос о том, кому должна принадлежать «власть кошелька», т.е. контроль над государственными финансами, распределением финансовых полномочий, касающихся взимания налогов и сборов и правил расходования государственных
*Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, ^м.: Webster'S. New World Dictionary. Toronto, 1976. P. 304. 2Cm.: Larousse. Illustrated International Dictionary. Paris, 1972. P. 174. 3Cm.: Webster'S. Op.cit. P. 304. 4Cm.: Larousse. Op. cit. P. 174. 158
средств. Она явилась тем стержнем, вокруг которого постепенно складывались конституционные системы5.
Первый в истории конституционализма правовой акт, воплотивший главную для раннего конституционализма идею о приоритете парламента в области осуществления финансовых полномочий, был принят, когда еще не существовало понятия конституции в современном его значении. Это был известный Билль о правах - парламентский акт, принятый в Англии в 1689 г. Он объявлял незаконным взимание налогов и сборов без согласия парламента. По своему значению это был, несомненно, конституционный акт6. Признание за высшим представительным и законодательным органом исключительного права осуществлять контроль над государственными финансами явилось ключевым элементом конституционной организации государственной власти.
Дальнейшее воплощение идеи конституционализма получили в конституциях, за которыми закрепляется статус основных законов государств. Конституции заняли верховное положение в иерархии правовых актов и провозгласили основные принципы организации государственной власти. Получили конституционное выражение и фундаментальные для сферы налогообложения принципы.
Большинство конституций ввело законодательный порядок установления налогов, согласно которому налог может устанавливаться исключительно высшим представительным и законодательным органом государства. Конституции по-разному формулируют этот принцип. Но сегодня он образует тот фундамент, на котором основывается функционирование современных систем налогообложения. Закрепление этого принципа в основном законе государства означало не только его возведение в ранг конституционного, но и изменение самого понятия налога. Поскольку налог устанавливается только законом и существует исключительно в правовой форме, он становится не только экономическим, но и правовым понятием.
5 См.: Амеллер Т. Парламенты. М., 1967. С. 368.
6 Он продолжает сохранять юридическую силу и является составной частью неписаной английской конституции.
На более поздних этапах эволюции конституционализма проявилась общая тенденция к расширению объема конституционного регулирования налоговых отношений. В основных законах государств были закреплены базовые принципы налогообложения (всеобщности, справедливости, равенства, платежеспособности и проч.)7. В текстах конституций появились разделы о налогах, относящиеся к порядку их сбора, исчисления, распределения налоговой компетенции между различными уровнями государства и проч. Включение подобных положений в конституции отражало процессы, вызванные расширением деятельности государств в экономической, социальной и других сферах жизни общества. Это повлекло и изменение функций налогов, усиление роли последних в качестве основного финансового источника государственных доходов.
История финансовых отношений вполне оправдала хорошо известное выражение: финансы - это нерв государства. Современное государство часто называют налоговым. Развитие демократического конституционного государства, как справедливо замечает судья Федерального конституционного суда Германии Р. Мел-лингхофф, идет параллельно с развитием его налогового института, который покрывает финансовые потребности государства преимущественно налогами8. Если в XVIII и начале XIX в. государство финансировалось доходами в натуральной форме, то в конце XIX и начале XX в. финансирование бюджетов переходит к налоговым денежным формам.
Общая тенденция к расширению объема налогового регулирования может быть продемонстрирована на примере многих государств, особенно тех, конституции которых были приняты в последние десятилетия прошлого века. Так, Конституция Греции 1975 г. не только провозглашает принцип законодательного установления налогов, но и определяет границы делегации пол-
7 Подробнее об этом см.: Крылова Н. С. Принципы налогообложения в сравнительном конституционном праве: опыт России и стран с развитой рыночной экономикой // Государство и право. 2008. № 1. С. 69-75. 8См.: Меллингхофф Р. Конституционные аспекты налогового права в Германии // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. М., 2007. С. 39. 160
номочий по налоговым вопросам. Согласно Конституции не могут быть предметом делегации ни освобождение от налогов, ни их смягчение. Конституция очерчивает также круг вопросов, которые должны содержаться в законе о налоге (категории лиц, подлежащих обложению; уровень дохода; виды сделок и др.).
Конституция Испании 1978 г., передавая государству исключительное право устанавливать налоги, предусматривает, что новые налоги должны вводиться законом о налогах, но не законом о государственном бюджете. Изменяться они могут также только законом о налогах. Наиболее убедительный пример тенденции, о которой говорилось выше, демонстрирует все же конституционный опыт двух крупных европейских государств - Германии и Швейцарии. Сравнение этого опыта представляет наибольший интерес, так как он свидетельствует о долговременном действии отмеченной тенденции.
Основной закон ФРГ был принят в первые годы после окончания Второй мировой войны. Новая Конституция Швейцарской Конфедерации появилась на полстолетие позже - на рубеже двух веков. Для своего времени конституционный опыт Германии в области регулирования налоговых отношений можно было считать уникальным. В Основной закон ФРГ включен раздел о финансах, содержащий детальное изложение основных черт и особенностей налоговой системы, принципов распределения налоговых доходов между федерацией и землями. Кроме того, в нем перечисляются конкретные виды налогов, доходы от которых получает федерация; содержится перечень налогов, доход от которых поступает в пользу земель, и налогов, доход от которых принадлежит одновременно федерации и землям.
Основной закон ФРГ устанавливает принципы распределения пропорций налоговых поступлений, причитающихся одновременно федерации и землям. Согласно провозглашенному им принципу федерация и земли имеют равное право на покрытие необходимых расходов в пределах текущих поступлений. Размеры же расходов определяются с учетом проектов бюджетов, устанавливаемых на несколько лет. Другим принципом, в соответствии с которым происходит распределение, является принцип экономического выравнивания и соразмерности налогов. Законодатель раскрывает эту формулу: потребности федерации и
земель должны регулироваться таким образом, чтобы достичь экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории федерации9.
Конституция четко устанавливает критерии, в соответствии с которыми осуществляется передача налоговых доходов землям. Доля доходов, которые закреплены за землями, поступает в их распоряжение лишь в той мере, в какой эти налоги собираются территориальными властями земель. Доля доходов по некоторым видам налогов (они упомянуты в Основном законе) определяется численностью населения земли. Однако федеральный закон может предусмотреть дополнительные доли для земель, доходы которых от перечисленных в конституции видов налогов оказываются на каждого жителя ниже, чем в других землях. Вместе с тем закон должен гарантировать достаточную степень выравнивания различий в финансовых возможностях между землями.
Вывод об уникальности конституционного опыта Германии был опровергнут конституционной практикой конца XX в. Сегодня образцом детального урегулирования налоговых отношений можно считать Швейцарскую Конфедерацию, где в 1999 г. была принята новая Конституция. Конституция провозглашает своей основной целью достижение внутреннего согласия, сотрудничества и постоянного взаимодействия федерации и ее составных частей. Эта модель получила наименование консоциа-тивного метода, т.е. разрешение проблем путем переговоров10. Наряду с общими положениями, призванными обеспечить такое сотрудничество, в Конституцию включены нормы, направленные на достижение сотрудничества в финансовой и налоговой сферах. Конфедерация и кантоны, говорится в Конституции,
9 C.B. Королев называет эту систему межбюджетных отношений «финансовой эквализацией». Последняя включает не только выравнивание финансовых ресурсов по вертикали, но и их перераспределение по горизонтали, а также компенсацию издержек, связанных с самим процессом выравнивания. См.: Королев C.B. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005. С. 3-141.
10 См.: Федерализм-Теория-Институты-Отношения. М., 2001. С. 206. 162
должны помогать друг другу в осуществлении их задач, а разногласия между ними улаживаются, насколько это возможно, путем переговоров и посредничества.
Конфедерация оставляет кантонам широкое поле для маневров и принимает во внимание их особенности. В частности, она должна учитывать финансовую нагрузку, которая влечет за собой введение в действие федерального права, а также оставлять кантонам достаточные источники финансирования и осуществлять справедливое и равное распределение финансов.
В новую Конституцию включена статья о налоговой гармонизации, в соответствии с которой Конфедерация устанавливает принципы гармонизации прямых налогов, принимает во внимание усилия кантонов в деле гармонизации. При этом Конституция исключает из-под действия положений о налоговой гармонизации некоторые вопросы налогообложения (шкала налогов, ставки и суммы налоговых освобождений). Конфедерация, говорится в Конституции, должна принимать законы, направленные на борьбу против предоставления неоправданных налоговых преимуществ.
Создание института конституционного правосудия дало новый импульс развитию идей, принципов и практики конституционализма. Нельзя не согласиться с позицией A.C. Автономова, увидевшего в создании механизма конституционного контроля и надзора логическое развитие идеи конституционализма11. Сформировавшиеся в большинстве стран современного мира органы конституционного правосудия оказали существенное воздействие и на эволюцию доктрины, принципов и практики в сфере налоговых отношений.
Конституция как основной закон государства закрепляет общие начала налогообложения и служит основой текущего налогового законодательства. Нормы права, устанавливаемые законами о налогах и иными нормативными актами, касающимися налогов, должны соответствовать конституции. Проверка же соответствия конституции таких законов и подзаконных актов находится в ведении высших судебных инстанций, осуществ-
им.: Автономов A.C. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2005. С. 52.
ляющих функции конституционного контроля. Это могут быть суды общей юрисдикции (США) либо специализированные конституционные судебные органы (конституционные суды, конституционные советы). В одних странах опыт конституционного контроля насчитывает века (около двух столетий в США), в других - несколько десятилетий12.
Потребность в систематическом контроле над налоговым законодательством во всех странах была обусловлена более или менее одинаковыми причинами, коренящимися в характере этой отрасли права. Нормативным актам о налогах любого государства присущи такие черты, как изменчивость, динамизм и связанные с этим пробельность, противоречивость, неясности и нечеткости формулировок. Судебный конституционный контроль помогает устранить противоречия между конституцией, текущим налоговым законодательством, подзаконными актами, усилить гарантии защиты прав налогоплательщика.
Однако степень вовлеченности органов конституционного правосудия в рассмотрение налоговых дел различна в отдельных странах. В некоторых из них, помимо федеральных органов конституционного контроля, существуют аналогичные органы в субъектах федерации (США, Германия). В странах, судебная система которых характеризуется значительной степенью специализации, созданы финансовые (налоговые) суды, разгружающие высшие судебные инстанции от рассмотрения налоговых дел13.
Наличие специализированных налоговых судов создает возможность учитывать специфику правовых конфликтов при рассмотрении конкретных дел. В США конфликты, возникаю-
12 Подробно об органах конституционного правосудия см.: Сравнительное конституционное право. М., 2002. С. 82-132; Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 38-48.
13 В Германии финансовые суды не только следят за исполнением норм налогового права, но и проверяют, соответствует ли применяемое право Основному закону. В случае возникновения сложностей толкования финансовый суд обязан обратиться в Федеральный конституционный суд. См.: Боргдорф Р. Роль конституционного права в практике финансовых судов // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. С. 96-97.
щие в связи с решениями федеральных налоговых органов, рассматриваются Налоговым судом. Многие вопросы налоговых отношений решаются на этом уровне судебного разбирательства. Значительное влияние на характер деятельности Верховного суда в США оказывает установленный в стране порядок обращения к нему. Дела в Верховный суд поступают в порядке истребования по усмотрению самого Суда, т.е. когда он считает, что для рассмотрения дела имеются особые и важные обстоятельства (процедура «сегИогагу»). Кроме того, в США принята доктрина самоограничения, что также сужает пределы активности Суда14. Вопрос о самоограничении обсуждается и в других странах (Германия)15.
В Германии конституционная жалоба считается чрезвычайной мерой правовой защиты, она направлена против актов власти, которые нарушают основные права граждан16. Как указывает судья Высшего административного суда ФРГ доктор А.Т. Джобе, конституционная жалоба принимается к рассмотрению, если она имеет принципиальное конституционно-правовое значение или если она необходима для реализации конституционного или подобного ему права17. Он также объясняет смысл понятия «принципиальное конституционно-правовое значение»: оно означает, что в жалобе поднимается конституционно-правовой вопрос, ответ на который не может быть дан исходя из Основного закона и если он еще не был прояснен ранее Федеральным конституционным судом. Иными словами, должны существовать серьезные сомнения в ответе на поставленный вопрос. Помимо этого, жалоба должна вызывать интерес, выходящий за рамки конкретно-
14 См.: Жидков O.A. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 39, 139.
15 См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 274.
16 См.: Боргдорф Р. Указ. соч. С. 97.
17 См.: Джобе А.Т. Федеральный конституционный суд Германии о пределах налогового обременения: отдельные аспекты конституционного судопроизводства // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. С. 128.
го дела. Из общего числа конституционных жалоб суд удовлетворяет около 2%18.
Ограничивают сферу своей активности в налоговой сфере и конституционные суды других стран. Конституционный суд Австрии в одном из своих решений указал, что налоговая политика находится вне сферы конституционного контроля19. В отдельных странах введены конституционные ограничения сферы деятельности органов конституционного правосудия в области налогообложения. Конституция Ирландии 1937 г. предусматривает возможность предварительного конституционного контроля. Президенту страны вверено право представлять любой законопроект в Верховный суд для решения вопроса о том, не противоречит ли он Конституции. Однако Конституция исключает из этого числа финансовые законопроекты (ст. 26).
Активность органов конституционного правосудия в сфере налоговых отношений не остается неизменной. Опыт показывает, что «судейский активизм» заметно возрастает в периоды крупных трансформаций в налоговой системе. Наиболее яркий в этом отношении пример дает история налогов в США, связанная с введением в стране федеральной системы подоходного налогообложения и последовавшей вслед за этим кодификацией налогового законодательства. Именно позиция Верховного суда конца XIX - первой трети XX в. оказалась фактором, препятствовавшим установлению здесь новых принципов налогообложения доходов.
По мнению У. Эндрюса - авторитета по вопросам американской системы налогообложения, в стране никогда не существовало какого-либо сомнения в праве Конгресса ввести подоходный налог на основании ст. 1, разд. 8 Конституции США20. Согласно этой статье Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги. Однако в 1895 г. в решении по делу «Pollok v. Farmers' Loan», подтвержденном при повторном слушании, Верховный суд США счел, что налог на доход от собственности
18 См.: Боргдорф Р. Указ. соч. С. 97.
19 См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 166-167.
20 См.: Andrews W. Federal Income Taxation. 3 ed. Boston; Toronto, 1885. P. 14.
является прямым налогом на саму собственность, требующим распределения в порядке, установленном ст. 1, разд. 2 и 9 Конституции.
Согласно разд. 2 ст. 1 прямые налоги должны распределяться между отдельными штатами пропорционально численности их населения. В соответствии с разд. 9 обложение прямыми налогами возможно лишь на основании предусмотренного Конституцией порядка исчисления населения. Таким образом, решение по указанному делу служило препятствием к введению федерального индивидуального подоходного налога до тех пор, пока в феврале 1913 г. не была принята XVI поправка к Конституции, предусматривающая, что «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги на доходы, из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения».
До введения в действие Кодекса внутренних доходов в 1939 г. индивидуальное подоходное налогообложение определялось отдельными ежегодно принимаемыми актами о доходах (Revenue Acts). Но даже и после принятия XVI поправки к Конституции эти акты оспаривались в ряде дел, находившихся на рассмотрении Верховного суда («Brushaber v. Union Pacific» R.R. 240. US I (1916); «Eisner v. Macomber». 252 US. 189 (1920).
В последнем деле речь шла о праве Конгресса облагать подоходным налогом дивиденды по акциям. По мнению истца, предусмотренное Актом о доходах 1916 г. налогообложение доходов от дивидендов по акциям нарушало ст. 1, разд. 2 и 9 Конституции. Последние требуют, чтобы прямые налоги распределялись между штатами соответственно численности населения, тогда как дивиденды по акциям не являются доходом по смыслу XVI поправки.
По мнению Верховного суда США, XVI поправка относится лишь к доходу, тогда как доля акционера в прибыли компании представляет собой капитал, а не доход. Поэтому Конгресс не имеет права ни в соответствии с XVI поправкой, ни каким-либо иным образом облагать дивиденды по акциям налогом как доход акционера. Соответственно Акт о доходах 1916 г., поскольку он облагает акционера налогом на такой дивиденд, на-
рушает положения ст. 1, разд. 2 и 9 Конституции и является недействительным, несмотря на XVI поправку. Следует отметить, что в этом деле имеются особые мнения двух судей - Холмса и Брэндиса. Оба исходили из того, что поправка XVI оправдывает налог и Конгресс вправе облагать дивиденды по акциям налогом на доходы21.
Проведенная в стране кодификация налогового права привела к существенному ограничению активности Верховного суда США, поскольку вопросы подоходного налогообложения были урегулированы Кодексом внутренних доходов. При этом необходимо заметить, что подоходный налог в США имеет чрезвычайно широкую налогооблагаемую базу: он распространяется как на прибыль корпораций, так и на доходы отдельных лиц. В настоящее время Верховный суд рассматривает в основном налоговые споры, которые касаются налоговых отношений между федерацией, штатами и местными органами22.
Неразрывная связь между идеями конституционализма, конституционного развития государств и правовым регулированием налоговых отношений была подтверждена событиями конца прошлого века, открывшими новый этап в развитии конституционализма, конституционного развития государств и механизма конституционного правосудия, крушением тоталитарных и авторитарных режимов, последовавшими за этим демократическими преобразованиями и крупномасштабными конституционными реформами23. Эти процессы оказали влияние на все стороны общественной жизни, в том числе и на сферу отношений в налоговой области.
Причины, порождающие потребность в конституционном контроле и проверке соответствия конституции законов и подзаконных актов, во всех странах одинаковы. Однако в странах с
21См.: Andrews W. Op. cit. P. 102-114.
22 В решении по делу «Prudential Ins. Co. V. Benyamin» 328. U.S. 408 (1946) Верховный суд США признал неконституционным закон штата Южная Каролина о налогообложении на том основании, что он создает неразумное препятствие для торговли между штатами.
23 Подробно об этом см.: Сравнительное конституционное право. М., 2002. С. 49-50, 91.
устоявшейся правовой системой она не является столь острой, как в странах, где правовая система, в том числе и налоговая, находятся в стадии становления и развития. Новая Конституция России была принята в 1993 г. Через год после этого был создан новый для страны механизм конституционного правосудия. Функции конституционного контроля вверялись Конституционному Суду РФ.
Кроме того, с самого начала 90-х гг. в стране осуществлялись крупномасштабные налоговые преобразования, создавалась новая налоговая система, которая должна была отвечать также новым для России условиям рыночной экономики, интеграции в мировое хозяйство, системе конкуренции. Активность Конституционного Суда в сфере налоговых правоотношений была обусловлена и характером развития в этот период налогового законодательства. Основные законы о налогах были введены в действие в 1991 г. В последующем в них вносились многочисленные дополнения, было издано множество подзаконных актов.
К середине 1990-х гг. налоговое законодательство РФ приобрело весьма хаотичный вид. Законы о налогах подвергались частым изменениям, в них появилось много пробелов, противоречий, формулировки страдали неполнотой. Попыткой систематизировать налоговое законодательство стала его кодификация. Первая часть Налогового кодекса РФ вступила в силу в 1999 г., вторая -в 2001 г. В последующие годы обе части Кодекса (далее - НК РФ) также подверглись существенным изменениям.
Рассмотрение налоговых дел составляет большой удельный вес в деятельности Конституционного Суда РФ. По признанию Председателя Суда В. Зорькина, почти треть поступающих в Суд обращений связана с налогами24. В ходе разбирательства конкретных налоговых дел Конституционный Суд РФ дает толкование конституционных норм, раскрывает конституционный смысл основных понятий и принципов налогообложения.
Позиции Конституционного Суда РФ учитывались в ходе кодификации налогового законодательства. Высказываемые им
24См.: Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. С. 28.
правовые позиции оказывают существенное влияние как на развитие норм налогового права, так и практику налогообложения.
Особая роль Конституционного Суда РФ в формировании доктрины и принципов налогообложения обусловлена также и тем обстоятельством, что в российской Конституции положения, относящиеся к сфере регулирования налоговых отношений, сформулированы весьма лаконично. Объем регулирования в ней налоговых отношений оказался более широким по сравнению с предшествующим периодом конституционного развития страны. Тем не менее ее соответствующие положения не столь подробны и развернуты по сравнению с многими современными конституциями. В тексте Конституции РФ имеется, в частности, упоминание об общих принципах налогообложения, но не раскрывается его содержание. Конституция устанавливает принцип законодательного оформления налогов, но не объясняет, что означает формула «законно установленные налоги». То же относится к формулированию других принципов налогообложения - равенства, справедливости, соразмерности и проч.
Конституционный смысл и содержание этих и многих других ключевых для налогового права понятий раскрываются в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Следует отметить, что определение им понятия «общие принципы налогообложения и сборов» впервые было дано еще до принятия первой части НК РФ. Согласно формулировке Суда, содержащейся в постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, «общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации»25.
После принятия первой части Кодекса Конституционный Суд РФ значительно расширил формулировку общих принципов налогообложения. При рассмотрении этого понятия в постановлении от 27 мая 2003 г. № 9-П Суд сослался на приведенный в ст. 1 НК РФ перечень общих принципов налогообложения и сборов. К числу этих принципов, которые были сформулирова-
25 СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602. 170
ны федеральным законодателем в целях обеспечения исполнения закрепленной в ст. 5 Конституции РФ обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы, относятся: всеобщность и равенство налогообложения, обязательность учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога; обоснованность, недопустимость произвольных налогов, а также налогов, препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав; обязательность определения в законе всех элементов налогообложения; толкование неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов законодательства о налогах в пользу налогоплательщика.
Вместе с тем Суд подчеркнул, что правовое регулирование в сфере налогообложения, в том числе определение прав и обязанностей участников налоговых правоотношений, установление ответственности за налоговые правонарушения, должны осуществляться федеральным законодателем исходя не только из предписания ст. 57 Конституции РФ, но и из закрепленных ею основ демократического правового государства.
Большое место в решениях Конституционного Суда РФ занимает обсуждение вопроса о конституционном порядке установления налогов. Содержащаяся в ст. 57 Конституции РФ формула о том, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, была раскрыта им в одном из ранних решений. В постановлении от 4 апреля 1996 г. № 5-П Суд акцентировал внимание на том, что установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными. Единственно возможный порядок введения в действие налога - принятие закона о налоге.
При анализе конституционного понятия о законно установленных налогах и сборах Конституционный Суд РФ сделал ряд существенных выводов, относящихся к деятельности законодателя. Один из них - обязанность соблюдения им общих принципов налогообложения. Признавая, что установление тех или иных особенностей взимания налоговых платежей, в том числе освобождение от уплаты налога, является прерогативой законо-
дателя, Суд указал, что последний не может при этом нарушать общие принципы налогообложения26.
Конституционным Судом РФ значительно расширено понятие законно установленных налогов. В него включены определенные требования к форме законодательного акта о налоге, процедуре его принятия, к его содержанию. Согласно правовой позиции Суда, выраженной в ряде решений, законно установленными можно считать федеральные налоги и сборы, если они установлены законодательным органом в надлежащей форме, т.е. федеральным законом27. Нарушение предусмотренной процедуры принятия закона означает, что и налог, взимаемый на основе такого закона, не может считаться законно установленным28.
В постановлении от 23 декабря 1999 г. № 18-П Суд указал, что принцип законодательного установления налогов и сборов не ограничивается требованиями к правовой форме акта и к процедуре его принятия. Содержание такого акта должно отвечать определенным требованиям, поэтому не может считаться законно установленным обязательный платеж, не соответствующий по существу конституционным принципам и отражающим их основным началам законодательства о налогах и сборах. Подтверждая свою позицию в определении от 14 декабря 2000 г. № 258-0, Суд указал, что она имеет общий характер и распространяется на все законы, принимаемые в сфере налогообложения.
Конституционный принцип законного установления налогов тесно увязывается в решениях Конституционного Суда РФ с общеправовым принципом определенности и стабильности права. Принципиальная позиция Суда по этому вопросу была сформулирована в постановлении от 8 октября 1997 г. № 13-П. Согласно этой позиции законодательные органы должны обеспечи-
26 См.: определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. № 313-0 // СЗ РФ. 2003. № 35. Ст. 501.
27 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. № 18-П // СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 353.
28 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 г. №3-П //СЗРФ. 1997. №8. Ст. 1010.
вать, чтобы законы о налогах были конкретными и понятными. Неопределенность норм в законах о налогах может привести к несогласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства граждан перед их законом.
Следует заметить, что эта позиция была высказана за несколько лет до принятия первой части НК РФ. После введения в действие Кодекса Конституционный Суд РФ подтвердил свою позицию по рассматриваемому вопросу. Формальная определенность налоговых норм, говорится в постановлении от 28 марта 2000 г № 5-П, предполагает их достаточную четкость. Суд не ограничивается здесь вопросами формы установления законов о налогах, но подчеркивает значение принципа определенности налоговой нормы для вопросов их применения. Расплывчатость налоговой нормы, по его мнению, может привести к несогласующемуся с принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками.
В более категорической форме эта мысль высказана в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П. По мнению конституционных судей, неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу. Об этом же говорится в определении от 2 ноября 2006 г. № 444-0. Суд указывает также на недопустимость внесения в систему действующих норм налогового законодательства произвольных норм, обосновывая это необходимостью соблюдения принципов справедливости и разумной стабильности налоговых отношений29.
Обсуждая вопрос о том, какой налог может считаться законно установленным, Конституционный Суд РФ подробно говорит о критериях, которым должен отвечать такой налог. Правовая позиция Суда основывается на предписаниях ст. 57 Кон-
29 См.: определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. №37-0 // СЗ РФ. 2002. №20. Ст. 1913.
ституции РФ. Один из таких критериев - фиксация в законе о налоге существенных элементов налогообложения. После вступления в силу НК РФ Суд формулировал свою правовую позицию с учетом его положений. Рассматривая все эти вопросы в конкретном деле, в котором оспаривалась норма законодательства о налогах, Суд пришел к заключению о ее несоответствии Конституции РФ, в том числе ст. 57, именно вследствие нарушения конституционных критериев законно установленного на-
30
лога .
Аналогичные решения принимались Судом и по другим делам, в которых отдельные положения законов о налогах признавались неконституционными и не подлежащими применению по тем же основаниям.
В связи с разъяснением смысла конституционного понятия законно установленных налогов в решениях Конституционного Суда РФ раскрывается ключевое для налогового права понятие «налоги и сборы». По мнению Суда, этот вопрос приобретает характер конституционного именно потому, что он связан с понятием законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции РФ), а также с разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной власти31.
С обсуждением принципа законно установленных налогов (сборов) связан в решениях Суда и вопрос о конституционной обязанности платить законно установленные налоги (сборы). Его исходная позиция была высказана в постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П, принятом еще до вступления в силу НК РФ. Конституционная обязанность платить законно установленные налоги, говорилось в нем, имеет особый публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти.
Поскольку налоги являются необходимым условием существования государства, обязанность платить налоги распростра-
30 См.: определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. № 29-0 // СЗ РФ. 2002. № 17. Ст. 1718.
31 См.: определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-0 // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 2). Ст. 5290.
няется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Эта позиция Конституционного Суда РФ воспроизводилась в ряде других решений, принятых в более позднее время. Так, в постановлении от 14 июля 2005 г. № 9-П Суд указал, что, поскольку взимание налога связано с вторжением государства в сферу основных прав, в налоговом регулировании необходим баланс публичных и частных интересов как конституционных ценностей. В определении от 2 ноября 2006 г. № 444-0 Суд связал конституционную обязанность по уплате налога с принципом законно установленных налогов и принципом определенности налоговых норм: налогоплательщик обязан уплатить определенный налог, вид которого, сумма, порядок исчисления и сроки уплаты установлены законом.
Приведем примеры из практики Федерального конституционного суда Германии, касающиеся его требований к законодателю при издании налоговых законов. Как подчеркивает судья Р. Меллингхофф, - это принципы правового государства. Прежде всего, он выделяет принцип законности налогообложения, принцип определенности и основанный на принципе обратной силы принцип защиты правовых ожиданий. Частота изменения законов, скачкообразность и недостаточная четкость формулировок законодателя, указывает Р. Меллингхофф, все чаще вызывает сомнение, не превышены ли конституционно-правовые границы свободы творчества законодателя.
Иногда неточность формулировок законодателя, неясность содержания налогового регулирования, продолжает он, переходит границы допустимого. Именно по причине неопределенности Федеральный верховный суд Германии постановил, что состав налогового преступления, выражающийся в уклонении от уплаты налога, совершаемого в виде промысла и группой лиц (§ 370а Закона о налогах и сборах 1977 г.), неконституционен32.
По мнению Р. Меллингхоффа, принципы нормативной ясности играют важнейшую роль в решениях Федерального конституционного суда. Суд разъяснил, что в случаях, когда практическое значение регулирования для затрагиваемого лица зависит не только от действия и применения отдельной нормы, но от
32См /.Меллингхофф Р. Указ. соч. С. 50.
взаимодействия норм различных сфер регулирования, ясность содержания нормы и возможность предвидения результата ее применения должны быть обеспечены совокупностью взаимодействующих норм33.
В настоящей статье мы остановились на подробном рассмотрении правовых позиций Конституционного Суда РФ, раскрывающих конституционный принцип законодательного установления налогов, поскольку именно эта идея лежит в основании доктрины и принципов конституционализма и связана с утверждением в праве страны конституционных принципов организации государственной власти.
Следует, однако, подчеркнуть, что за 15 лет своей деятельности Суд выработал целый ряд позиций, раскрывающих конституционный смысл и содержание важнейших для налогового права принципов равенства, справедливости, соразмерности налогообложения. В его решениях излагается позиция относительно воздействия на налоговые отношения конституционных принципов судебной защиты и доступа к правосудию, общеправового принципа обратной силы; о разграничении налоговых полномочий между федеральными органами законодательной и исполнительной власти; о пределах делегирования законодателем полномочий в налоговой сфере; о разграничении налоговых полномочий между Федерацией и ее субъектами. Рассматривает он и проблемы действия конституционного принципа разделения властей в налоговой сфере; действие конституционного принципа равноправия субъектов Федерации в области налоговых отношений; воздействие конституционных принципов на установление местных налогов. Не раз предметом обсуждения Суда были вопросы о пределах его компетенции при рассмотрении налоговых дел, о взаимоотношениях его с верховным законодательным органом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Решаются Судом и столь острые для налогового права вопросы, как взаимодействие отраслей права - налогового и гражданского, налогового и административного, и проч.
О действенности органов конституционного правосудия можно судить не только по тому, какое воздействие принимае-
33 См.: Меллингхофф Р. Указ. соч. С. 51. 176
мые ими решения оказывают на развитие доктрины и принципов налогообложения, но и по тому, как они претворяются в жизнь. В немалой степени это зависит от того, какое место акты органов конституционного правосудия занимают в иерархии правовых актов той или иной страны.
В странах общего (прецедентного) права решения высших судов, осуществляющих функции конституционного контроля, образуют самостоятельный источник права. Решение органа конституционного правосудия окончательно и в качестве прецедента обязательно для всех судов при рассмотрении ими схожих дел. Роль Верховного суда США в истолковании Конституции столь велика, что в стране создается новое конституционное право - так называемая живая конституция34.
В странах с континентальной системой права вопрос о юридической природе решений органов конституционного правосудия является предметом постоянных научных дискуссий. Некоторые специалисты считают, что они имеют свойства источников права, другие оспаривают эту точку зрения. Однако в любом случае решения органов конституционного правосудия носят обязательный характер. Нормативный акт, признанный противоречащим конституции, теряет юридическую силу.
В Российской Федерации вопросы о правовой силе актов Конституционного Суда РФ решаются аналогичным образом. Решения Суда имеют юридически обязательный характер. Они окончательны и не подлежат обжалованию. Законы или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Парламент не вправе отменять решение Конституционного Суда. Более того, юридическая сила его решения о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого акта. Парламент обязан привести закон или отдельные его положения в соответствие с Конституцией РФ.
При рассмотрении вопроса о правовой природе решений Конституционного Суда РФ следует вспомнить, как в российском конституционном праве решался вопрос о правовой приро-
34См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 29.
де самого суда. Этот вопрос обсуждался на заседаниях Конституционного совещания 1993 г. «Участники Совещания и эксперты, - писал в своей работе об истории конституционного правосудия в России член Конституционной комиссии и участник совещания М.А. Митюков, - различали политические и юридические аспекты проблемы»35. Вместе с тем «юридическое предназначение Конституционного Суда в одном, единственном для чего он создан, - выносить решения по вопросу о соответствии Конституции актов или действий должностных лиц. И никакой политической окраски, никаких политических условий»36. Таким образом, был заложен один из важных принципов конституционного правосудия. Конституционный Суд решает правовые вопросы. Позднее этот принцип был закреплен в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3).
Мы сочли необходимым упомянуть о том, как формировался механизм конституционного правосудия в России и как решался вопрос о важнейшем для его деятельности принципе, в соответствии с которым Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Представляется, что данный принцип чрезвычайно важен для сферы налоговых отношений. Именно на Конституционный Суд РФ возложена важнейшая для реализации конституционных принципов в сфере налоговых правоотношений задача - защита Конституции от произвола государственных органов и должностных лиц.
Важное место среди проблем, связанных с обсуждением правовой природы решений органов конституционного правосудия, занимает вопрос о конституционных принципах, определяющих взаимоотношения этих органов и верховного законодательного органа в случае признания закона неконституционным. Он имеет принципиальное значение для сферы налоговых отношений и решается по-разному в отдельных странах.
В Германии Федеральный конституционный суд вправе объявить обжалованную норму ничтожной либо потребовать от
35 Митюков М.А. К истории конституционного правосудия в России. М., 2002. С. 145.
36 Там же. 178
законодателей ее отмены в установленный срок и принятия новой нормы37. Он вправе также объявить, что обжалованная норма остается в силе до тех пор, пока законодатель не примет новую норму38. В Японии сложилась иная практика: Верховный суд лишь доводит до сведения парламента свое мнение о неконституционности закона39. Парламент может отменить или изменить акт, но Верховный суд не вправе обязать парламент сделать это. В США верховный законодательный орган вправе преодолеть решение Верховного суда путем принятия конституционной поправки40.
Вопрос о правовой природе решений Конституционного Суда весьма активно обсуждается в российской науке. По мнению известного специалиста по проблемам конституционного правосудия Т.Я. Хабриевой, решения Суда не имеют силы закона, как в некоторых западных государствах, но по некоторым параметрам они такой силой обладают41. Т.Г. Морщакова считает, что Россия - страна, где нет прецедентного права42. Правовая позиция Суда, по ее мнению, является особым видом преюди-ции, а не прецедентом. Это значит, что факт, установленный один раз одним судом, не может устанавливаться еще раз другим судом. Он должен расцениваться другими органами как уже установленный. Факт, который установил Суд и суть которого в том, что определенное положение не соответствует Конституции РФ, пишет Т.Г. Морщакова, больше никем не может устанавливаться. Этот факт должен признаваться. Это не столько прецедентное значение решения, сколько преюдициальное, т.е. установление факта несоответствия какого-либо нормативного акта положениям Конституции РФ.
37См.: Боргдорф Р. Указ. соч. С. 97.
38См.: там же. С. 99.
39 См:. Автономов A.C. Указ. соч. С. 81.
40 См.: там же. С. 80-81.
41 См.: Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. № 10. С. 17.
42 См.: Законодательство. Право для бизнеса. 1999. № 5. С. 2-5.
Как можно видеть, дилемма: кем должен быть судья - «устами закона» или творцом закона - ни практически, ни юридически не решена в России43.
Тем не менее все эти вопросы чрезвычайно важны для налогового права, и дискуссия по ним ведется юристами, специализирующимися в этой отрасли законодательства, с самого начала российской налоговой реформы.
Известный специалист по налоговому праву С.Г. Пепеляев в своей статье о видах решений Конституционного Суда РФ по делам о конституционности нормативных актов о налогах и сборах, опубликованной в 1997 г., анализировал формулировки Суда, в которых содержатся указания Федеральному Собранию о том, что ему надлежит сделать, чтобы урегулировать тот или иной вопрос в соответствии с предписаниями Конституции РФ и с учетом постановления Суда44.
В одних постановлениях говорится о необходимости урегулировать вопрос, связанный с неоднозначным пониманием положений закона, в других - принять меры по обеспечению конституционной формы законодательного установления налогов, в третьих - о необходимости в кратчайший срок урегулировать тот или иной вопрос в соответствии с предписаниями Конституции и с учетом постановления Конституционного Суда РФ. Правовое значение этих указаний, приходит к выводу автор, не совсем ясно. Такой нормы нет в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Выполнение таких указаний, считает С.Г. Пепеляев, может гарантироваться только авторитетом Суда45.
В 1998 г. была опубликована совместная работа судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева и С.Г. Пепеляева, посвященная исследованию правовых позиций Суда по истолкованию норм отдельных отраслей права, в том числе налогового.
43См.: Богдановская И.Ю. Прецедентное право. М., 1993. С. 5. 44См.: Пепеляев С.Г. Общие принципы налогообложения и сборов // Налоговый вестник. 1997. № 7. С. 12.
45См.: Пепеляев С.Г. О видах решений Конституционного Суда РФ по делам о конституционности нормативных актов о налогах и сборах // Налоговый вестник. 1997. № 12. С. 10. 180
Авторы отметили, что практика Суда имеет особое значение в сфере налогообложения. В результате исследования правовых позиций Суда в этой области авторы пришли к выводу, что его постановления имеют характер источника юридических норм46. Сформулированным Конституционным Судом РФ принципам налогообложения, указывают они, должна соответствовать повседневная практика законодательных, исполнительных и судебных органов. Практика использования актов конституционного правосудия как источников права, продолжают авторы, заслуживает всесторонней поддержки и нуждается в распространении. К сожалению, этот процесс сдерживается из-за того, что акты Суда по вопросам налогообложения не обобщаются47.
Со времени написания этих работ прошло 10 лет. Взгляды специалистов по налоговому праву по вопросу о правовой природе решений Конституционного Суда РФ в налоговой сфере претерпели определенные трансформации. И все же в оценке ими правовой силы его решений сохраняются значительные расхождения. Об этом свидетельствуют результаты опроса, проведенного Российской ассоциацией налогового права среди участников третьей Международной научно-практической конференции, состоявшейся в Москве в 2006 г.
Так, на вопрос о том, можно ли считать акты Конституционного Суда РФ источниками налогового права, отрицательно ответило всего 5% опрошенных; 80% респондентов высказали мнение о том, что хотя формально акты Суда не могут быть источниками права, фактически его решения оказывают заметное влияние на формирование правоприменительной практики; 15% опрошенных считали, что акты Суда соответствуют признакам источников права. Они имеют общеобязательный характер, могут затрагивать права и законные интересы неограниченного круга лиц, подлежат обязательному толкованию. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, не должны применяться. Согласно мнению отдельных участников,
46См.: Гаджиев Г. А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-Налогоплательщик-Государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 184.
47 См.: там же.
решения Суда как содержащие общеобязательное истолкование тех или иных налоговых норм, приравниваются к источникам налогового права48. На конференции высказывалось мнение о том, что сегодня большинство российских специалистов по налоговому праву придерживаются точки зрения, согласно которой решения Конституционного Суда РФ, точнее, содержащиеся в них правовые позиции, являются одним из его источников49.
Напомним, что, по мнению Г.А. Гаджиева, под правовой позицией понимается интерпретация конституционной нормы в мотивировочной части постановления, которая (норма) положена в основу резолютивной части окончательного постановления50. Решение вопроса о правовой силе постановлений органов конституционного правосудия особенно важно для тех стран, где оба института - как конституционная юстиция, так и налоговая система - находятся в процессе становления.
Известно, какой острой критике подвергается Конституционный Суд РФ в последние годы за некоторые из своих решений в налоговой сфере. Его критиковали за непоследовательность в соблюдении своих позиций, за отход от ранее принятых позиций, негативное влияние на деловой климат, и т.д. Понятно, что подобная критика вызвана заботой о последовательном и систематическом выполнении функций органа конституционного правосудия, связанных с защитой налогоплательщика, обеспечением гарантий его прав, предотвращением произвола со стороны государственных органов и должностных лиц. В специальной литературе обсуждаются вопросы повышения эффективности деятельности Конституционного Суда РФ, вносятся конкретные предложения для конституционного разрешения проблем налогообложения51.
48См.: Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. С. 8-11.
49См.: Овсянников C.B. Об изменении правовых позиций Конституционного Суда в сфере налоговых отношений // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 205 года. С. 57. 50См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С. 60. 51 Все эти вопросы - предмет дискуссий на регулярно проводимых в Москве между народных научно-практических конференциях. Подробнее об этом см.: Налоговое право в решениях Конституционного Суда 182
Введение в Российской Федерации специализированных налоговых судов, укрепление функций судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанных с применением Конституции РФ при рассмотрении конкретных налоговых дел, отразится на деятельности судебного органа конституционного контроля. Но все это - вопросы будущего развития. Сегодня же ситуация в сфере налоговых отношений, в области принятия налоговых законов требует от Конституционного Суда РФ последовательных и неуклонных усилий в выполнении своего главного предназначения.
К опыту конституционного правосудия в России вполне применимы слова немецкого ученого Мессера, полагающего, что решающим фактором является не столько абстрактное содержание закона, сколько реализуемая посредством толкования конкретизация права. Пока существует конституционный суд, именно он является решающей инстанцией в процессе создания и формирования живого конституционного права52.
И. К. Иванова*
СОЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВСТВО:
БОЛЬШАЯ КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА
На исходе XX в. и в начале XXI в. в Соединенном Королевстве прошла серия важных преобразований конституционного уровня. В 1998 г. был принят Акт о правах человека, модернизировавший конституционный институт прав и свобод человека; в том же году три последовательных акта существенно расширили автономию Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, со-
Российской Федерации 2003 года. М., 2005; Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2004 года. М., 2006; Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2005 года. М., 2007.
52См.: Trunk А., Knieper R., Svetlanov A. (HZSG). Berlin, 2004. S. 556-557.
* Младший научный сотрудник сектора сравнительного правоведения Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
ответственно перестроив систему управления в каждом из этих регионов. В 1999 г. Палата лордов перестала быть сословно-представительным органом (Акт о Палате лордов 1999 г.), а в 2005 г. она лишилась функции высшей судебной инстанции страны, переданной вновь создаваемому Верховному суду Соединенного Королевства (Акт о конституционной реформе 2005 г.).
Все эти хронологически близкие акты английские авторы объединяют под общим названием «конституционная реформа» и оценивают их весьма высоко. Одни авторы называют реформу революцией в конституционном праве страны, другие - ограничиваются более сдержанной констатацией, полагая, что реформаторские акты существенно изменили «конституционное поле» Соединенного Королевства.
Рассмотрим более подробно (насколько это возможно в рамках данной статьи), какие дополнения и изменения внесли названные акты в неписаную конституцию страны.
Акт о правах человека представляет собой инкорпорацию в английское право нормативных статей Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он содержит также ряд положений о том, как должны применяться эти инкорпорированные нормы1. Поддерживаемые широкими слоями общественности, на принятии такого акта настаивали лейбористы, которые полагали, что Англия, как страна, сыгравшая столь важную роль в истории становления прав человека, должна иметь достаточно полный, соответствующий международным пактам, законодательно закрепленный каталог основных прав и свобод и их гарантии.
К такой общей постановке вопроса добавлялась и аргументация практико-юридического характера, на которой настаивала Палата лордов, поскольку на нее была возложена адаптация английского права к «европейскому праву», в том числе к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей право граждан обращаться в Европейский суд по правам
1 Акт о правах человека инкорпорировал в национальное право ст. 2-12, 14 Конвенции и три статьи протокола № 1 к ней. Эти нормы должны применяться так, как они истолкованы в практике Страсбургского суда. 184
