CC BY
129
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ (1925-1929 гг.)
Г. Т. Камалова, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и
истории государства и права ЮУрГУ
В 20-е гг. XX в. шли непрестанные поиски усовершенствования и удешевления советского государственного механизма как в делом, так и отдельных его составляющих. Это приводило к перестройкам и реорганизациям управления, структуры милиции в центре и на местах. К середине 20-х гг. на местах административный аппарат не имел стройной структуры. Существовавшую пестроту административного аппарата усугубило проведение в порядке эксперимента нового административного деления территории РСФСР (образование Уральской области и др.). I Всероссийский съезд начальников административных отделов губернских, областных и окружных исполкомов советов, который состоялся в январе 1925 г., отметил, что в стране сложилось две системы местных органов НКВД: одна система, включавшая административные отделы, сверху донизу была введена на территориях, районированных по госплановскому принципу краев и областей; вторая система сложилась в губерниях, не подвергшихся районированию. Она носила смешанный характер: в губернских центрах существовали административные отделы, а в уездах продолжали действовать управления милиции. В связи с этим съезд признал необходимым перейти к принципу однородного функционального и структурного построения административных органов1.
Наркомат внутренних дел в 1925 г. издал инструкцию по составлению отчетов о деятельности местных административных органов2 и разработал проект Положения об уездных административных органах. В ноябре 1926 г. постановлением ВЦИК вместо уездных управлений милиции при исполкомах уездных Советов были учреждены административные отделы с подотделами: общим, милиции и уголовного розыска. Начальник административного отдела одновременно был начальником уездной милиции3. Положение об административных отделах уездных исполнительных органов было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 3 января 1927 г.4 Глав-
ными их задачами были охрана революционного порядка, борьба с преступностью, укомплектование, обучение и снабжение милиции и уголовного розыска.
Эта реорганизация потребовала изменения структуры аппарата и для руководства городской милицией. ЦАУ НКВД РСФСР 1 января 1926 г. в соответствии с «Положением о городских советах», утвержденном ВЦИК РСФСР 24 ноября 1925 г., издал циркуляр об организации работы городской милиции. В нем рекомендовал губернским, областным и краевым административным отделам разработать структуру аппарата для руководства городской милицией5. В том же
1926 г. в крупных городах страны стали создаваться городские органы милиции (управления, отделы). Все это способствовало сокращению штатов милиции наполовину и годовой экономии расходов на ее существование почти на 238 тыс. руб. золотом6, но, разумеется, она не могла оказать сколько-нибудь заметное положительное влияние на состояние преступности.
Поиски путей усовершенствования деятельности милиции нашли отражение в дискуссии по вопросу о создании судебной милиции, начавшейся после публикации статьи Е.С. Зайцева в «Еженедельнике советской юстиции». Предложение Е.С. Зайцева о необходимости создания для производства дознания по уголовным делам специальной судебной милиции поддержал А.И. Клевер7. Вместе с тем их оппонент Никитин считал, что аргументы в пользу создания судебной милиции неубедительны. По его мнению, «функции милиции так тесно связаны с дознанием, что постановка дела, что милиционер не может приступить к расследованию до прибытия агента судебной милиции, не выдерживает критики»8. Этот вопрос обсуждался не только на страницах печати, но и нашел отражение в тезисах НКЮ о реформе УПК. На местах на собраниях областных и губернских административных отделов создание судебной милиции также признали нецелесообразным. Ар-
Камалова Г. Т.
Эволюция правового статуса советской _____________________милиции (1925-1929 гг.)
гументы против создания судебной милиции -это не рациональная и дорогостоящая реорганизация, отсутствие специально подготовленных кадров. На совещании административноследственных работников Уральской области 18 января 1928 г. после обсуждения главного вопроса «Об организации судебной милиции» постановили, что судебная милиция не упрощает и не удешевляет аппарат, ее формирование вызывает большие расходы по организации и обеспечению деятельности, и органы расследования не будут ближе к населению9. Эта точка зрения получила признание и на Втором съезде административных работников НКВД РСФСР 28 апреля 1928 г.10
Наиболее полно принципы новой экономической политики в сфере охраны общественного порядка проявились в создании ведомственной милиции, содержавшейся на средства охраняемых ею предприятий. Примерно с конца 1922 г. губернские и уездные исполкомы по собственной инициативе начали создавать особые формирования милиции, содержавшиеся за счет охраняемых ими предприятий. На состоявшемся в сентябре 1923 г. совещании представителей НКВД, Реввоенсовета республики, ОГПУ, ВСНХ и НКПС этот опыт был одобрен и послужил основанием для внесения в Совнарком РСФСР законопроекта о создании ведомственной милиции. Проект Положения об организации ведомственной вооруженной охраны государственных учреждений, предприятий и имуществ был опубликован в журнале «Рабоче-крестьянская милиция»11.
В соответствии с постановлением СНК РСФСР от 6 февраля 1924 г.12 для охраны предприятий и учреждений, обеспечения общественного порядка на обслуживаемых объектах стала создаваться ведомственная милиция (промысловая, фабрично-заводская, горно-приисковая, ярмарочная, портовая и т.п.). Институт ведомственной милиции зарекомендовал себя как эффективная форма охраны государственного имущества. Создавалась ведомственная милиция на основе договоров с администрацией тех народно-хозяйственных объектов, которые она охраняла и за чей счет содержалась. Как отмечает в своем исследовании И.И. Костин, к сентябрю 1924 г. ведомственная милиция была сформирована уже более чем в 30 губерниях и областях и взяла под охрану около 520 объектов13. В январе 1925 г. НКВД РСФСР на основании постановления СНК РСФСР от 6 февраля 1924 г.
утвердил «Положение о ведомственной милиции»14. В течение 1925 г. НКВД принял ряд нормативных актов, направленных на регулирование и удешевление ведомственной милиции. Наиболее значимыми из них являются циркуляр НКВД от 7 сентября 1925 г. № 479 «Об охране Ведмилицией общественных и частных предприятий»15, где конкретизированы правила ее деятельности, а также циркуляр НКВД от 7 октября 1925 г. № 528 «Об удешевлении стоимости содержания ведомственной милиции», где одним из средств удешевления стоимости содержания ведомственной милиции предусматривалась возможность объединения государственных предприятий при заключении договоров на создание ведомственной милиции, если их имущество располагалось на общей территории и др.16 В условиях хозяйственной разрухи на Урале было мало предприятий, способных содержать такие органы. Лишь к 1925 г. с улучшением экономического положения в регионе и с введением в действие с 6 мая 1925 г. «Положения о ведомственной милиции» развитие последней на Урале активизировалось.
Вопросы совершенствования организации ведомственной милиции рассматривались НКВД и во второй половине 20-х гг. XX в. Так, 27 ноября 1928 г. начальник милиции Республики издал приказ с объявлением «Положения о ведомственной милиции» и Инструкции о порядке ее организации и деятельности17. А 24 декабря 1928 г. НКВД РСФСР утвердил инструкцию «О формировании ведомственной милиции для охраны общественного порядка и безопасности на территории домовладений и прилегающих к ним улиц и переулков»18. Следует отметить, что в конце 20-х гг. численность ведомственной милиции в Уральской области росла быстрее, чем общегосударственная. На 1 января 1930 г. она составила 56,2 % от общей численности милиции региона. Если в 1928 г. ведомственная милиция области насчитывала 2161 чел., то в 1929 г. - уже 4216 чел.19 (рост почти в два раза).
Принятие Конституции СССР в 1924 г. и Конституции РСФСР в 1925 г. потребовало дальнейшего развития правового статуса народных комиссариатов. Постановлением ВЦИК РСФСР от 17 августа 1925 г. было утверждено «Общее положение о народных комиссариатах РСФСР»20, которое рассматривало их в качестве исполнительных органов. Значительным шагом в правовом регулирова-
Серия «Право», выпуск 12
11
Проблемы и вопросы теории и истории государства и права
нии деятельности милиции стало утверждение 28 сентября 1925 г. нового «Положения о службе рабоче-крестьянской милиции», которое установило структуру органов милиции, порядок приема, увольнения и прохождения службы, а также определило общие права и обязанности работников милиции. В Положении подчеркивалось, что в осуществлении задач «по охране революционного порядка и народного достояния и борьбе с посягательствами на него работники милиции обязаны прилагать все усилия к возможно лучшему их выполнению, не останавливаясь перед возникающими для них тяготами и опасностью для здоровья и жизни»21.
Основанием для разработки нового Положения о НКВД РСФСР послужили ст. 30 и 37 Основного Закона РСФСР (1925 г.) и общего Положения «О народных комиссариатах РСФСР» (от 17 августа 1925 г.). 28 марта
1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили новое Положение о народном комиссариате внутренних дел РСФСР22. Оно определило структуру наркомата, его полномочия и функции. В состав НКВД РСФСР входили Общее управление, Центральное административное управление (ЦАУ), Главное управление мест заключения (ГУМЗ), Главное управление коммунального хозяйства. Данным Положением на комиссариат были возложены следующие главные функции: руководство проведением в жизнь решений советского правительства по вопросам обеспечения охраны революционного порядка и общественной безопасности, общего администрирования; производство розыска и дознания по уголовным преступлениям, регистрация и учет преступников, проведение мероприятий по борьбе с преступностью; изучение преступности и преступников и разработка методов борьбы с уголовными преступлениями. Положение отразило тенденцию к резкому сокращению функций НКВД в области руководства советским строительством. НКВД стал в основном органом, ведавшим общим надзором, охраной общественного порядка и общественной безопасности, местами заключения и коммунальным хозяйством. Положение о НКВД РСФСР
(1927 г.) не внесло существенных изменений в государственно-правовой статус милиции. Через милицию в определенной степени осуществлялось регулирование государством новой экономической политики, позволявшее сдерживать развитие капиталистических отношений в известных границах и сохранять существовавшую политическую систему23. При НКВД РСФСР в 20-е гг. функционировал Государственный институт по изучению преступности и преступника24, действовавший на основании особого о нем Положения. Это на-учно-практическое учреждение занималось подготовкой нового УК, вносило коррективы в УПК, изучало проблемы рецидива преступности в РСФСР.
1 Власть Советов. - 1925. — № 9. - С. 3.
2 ГАСО Ф. Р. 854. On. 1. Д. 14. Л. 1.
3 СУ РСФСР. - 1926. - № 90. - Ст. 655.
4 СУ РСФСР. - 1927. - № 7. - Ст. 56.
5 ГАСО Ф. Р. 321. On. 1. Д. 1847. Л. 34.об.
6 Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. - СПб., 2003. - С. 210.
7 Административный вестник. - 1927. - № 1. - С. 27.
8 Административный вестник. - 1928. - № 2. - С. 32, 33.
9 ГАСО Ф. Р. 349. On. 1. Д. 8. Л. 9.
10 Административный вестник. - 1928. - № 5. - С. 26
11 Рабоче-крестьянская милиция. - 1923. - № 12.
12 История советской милиции. - Т. 1. - М., 1977. -С 178, 179; СУ РСФСР. - 1924.-№ 7.-Ст. 13.
13 Костин В.И. История Российской милиции: учебное пособие. - Нижний Новгород, 1997. - С. 48; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. - М., 1996.-С. 234, 235.
14 Систематический сборник действующих распоряжений милиции. - М., 1926. - С. 23-32.
15 Бюллетень НКВД РСФСР. - 1925. - № 35.
16 Макеев В.В. История милиции Российской Федерации (1917 - 1934): хрестоматия. - Ростов-на-Дону, 2001. -С. 184, 185.
17 Бюллетень НКВД РСФСР. - 1929. - № 5. - С. 89.
18 Бюллетень НКВД РСФСР. - 1929. - № 43. - С. 888.
19 ГАСО Ф. Р. 854. On. 1. Д. 24. Л. 17.
20 СУ РСФСР. - 1925. - № 70. - Ст. 553.
21 СУ РСФСР. - 1925. - № 68. - Ст. 539.
22 СУ РСФСР. - 1927. - № 47. - Ст. 315.
ъ Органы и войска МВД Росси. Краткий исторический очерк.-М.,- 1996.-С. 242.
24 Административный вестник. - 1929. - № 4. - С. 78-79. №6-7.-С. 71.
